新中国农村城市化的基本历程

6.1.2　新中国农村城市化的基本历程

由于我国在不同时期内有不同的建设重点和相应的发展政策，我国城镇发展情况在不同历史阶段也不尽相同，不同时期农村城市化的相应内容也不同。新中国成立以来，我国农村城市化的发展大体可以分为三个时期。

一、恢复和初步发展时期(1949～1956年)

新中国成立之初，我国政府的首要任务是带领全国人民恢复和发展国民经济。根据我国实际情况和社会发展的需要，我国在经历了三年的恢复时期之后，便开始了第一个五年计划。其间，着重集中力量发展重工业，调整产业布局，特别是搞好原苏联援建的156项工程建设。城镇是国家经济发展的载体，国民经济的恢复和稳定发展使城镇建设出现了初步繁荣。与此同时，政府在农村实行了一系列促进农村经济发展的政策，如土地改革等，调整了生产关系，解放了农村生产力，推动了农村经济的迅速发展，小城镇(尤其是集镇)也随之得到了较快的恢复和发展，农村城市化初步得到发展。

(一)城市增加，农村集镇繁荣

1949年全国仅有135个市和约两千个镇。在国民经济迅速恢复和第一个五年计划提前完成的基础上，城镇建设也得到了稳步的发展。到1956年，全国的城市已发展到175个，比1949年增加了40个。现代化工业，特别是现代重工业的发展，使许多老城市得到迅速的改造和发展，也使许多新兴工业型城市得以建立。建制镇在1953年已发展到5402个，比1949年增长了1.7倍。1955年6月以后，全国按照《关于设置市、镇建制的决定》规定的标准对原有的建制镇进行了一次全面的审查和调整，撤销了一批达不到标准的镇建制，1956年全国的建制镇下降到3672个，但由于国民经济的恢复和发展，特别是在农村土地改革和互助合作运动的推动下，农业生产和农村经济得到了较快的发展，因此农村集镇一般都比较繁荣、兴旺。

(二)城镇建设逐步走上规范化的轨道

新中国成立之初，市、镇的设置带有较大的主观性和随意性，国家没有对设置的标准作出具体的规定，1954年新中国第一部宪法公布后，镇被明确规定为属县领导的、与乡或民族乡同级的行政区域。1955年6月国务院颁布的《关于设置市、镇建制的决定》明确规定:“市，是属于省、自治区、自治州领导的行政单位。聚居人口10万以上的城镇，可以设置市的建制”;“镇，是属于县、自治县领导的行政单位。县级或者县级以上地方国家机关所在地，可以设置镇的建制。不是县级或县级以上国家机关所在地，必须聚居人口在2000以上，有相当数量的工商业居民，并确有必要时方可设置镇的建制。少数民族地区如有相当数量的工商业居民，聚居人口量不及2000，确有必要时，亦得设置镇的建制。镇以下不再设乡。”同时还规定:“工矿基地，规模较小，聚居人口不多，由县领导的，可设置镇的建制。”从此，市、镇设置有了具体的法规依据，城镇建设逐步走上了正规化的道路。

(三)城镇人口稳定增长，迁移增长高于自然增长

1949～1956年，全国总人口由54167万增至62828万人，增长了16%。同期，市镇总人口由5765万人增至9185万人，增长了59.3%;市镇人口在全国总人口中的比重由10.6%增长至14.6%，人口城市化率提高了4个百分点。由于全国总人口的增长速度基本上就是人口自然增长的速度，市镇人口的自然增长率一般低于全国总人口的自然增长率，因此，1949～1956年新增的3420万市镇总人口中，自然增长的仅占900万人左右，迁移增长的人口则达2500万人以上，且迁移增长的人口几乎都来自农村。农民进入市镇正体现了当时我国农村城市化的发展。

(四)城市的空间布局逐渐由东向西转移，中西部地区农村城市化水平有所提高

新中国成立以后，我国城市建设的重点开始由东向西转移。1949～1957年，我国设市城市由135个增加至176个，其中东部地区的城市由69个增至72个，仅增长了4.3%;中部地区城市由53个增至73个，增加了37.7%;西部地区的城市由13个增至31个，增长了138.5%，中西部城市的增长速度分别是东部地区的8.8倍和32.2倍。城市空间布局的东、中、西部地区比重也由1949年的51.5%、39.3%、9.6%变成1957年的40.9%、41.5%和17.6%，与此相应，中西部地区的城市化水平有所提高。

二、调整和曲折发展时期(1957～1978年)

1957～1978年，全国城市由176个增加至193个，平均每年增加0.85个，建制镇由1956年的3672个减至1978年的2850个，平均每年减少37个;市镇总人口由1956年的9185万人增至1978年的17245万人，平均每年增加366万人;人口城镇化率由1956年的14.6%上升到1978年的17.9%。这一阶段，中国农村城市化发展处于调整和曲折发展时期，主要表现在以下几方面。

(一)城镇发展基本处于停滞状态，小城镇数量呈下降趋势

由于受到政治因素的严重干扰，这一时期我国的城镇发展基本处于停滞状态。1956年底开始的“左”倾错误，特别是1958年的“大跃进”，使当时我国城镇发展脱离了经济社会发展的客观需要，犯了盲目冒进的错误，造成了工农业比例失调、城镇人口膨胀、生活供应紧张等问题。为了克服这一系列问题，从1961年起国家采取了一系列措施压缩城镇人口，减少城镇数目。1961年我国政府动员了近3000万城镇人口返回农村。1962年，国务院要求各地对原有的建制镇进行逐个审查，撤销不符合设置标准的镇建制。1963年12月，国务院又要求撤销不够设市条件的市，缩小市的郊区，调整镇的建制，提高了设镇的标准。1963～1964年间，全国城市由177个减至167个，建制镇由4032个减至2877个，市镇非农业人口也由10007万人减至9885万人。1964年以后，城镇虽一度有所发展，但不久又受到“文化大革命”的冲击。至1978年，全国建制镇只有2850个，30年间共减少2600多个，比1954年减少50%左右。

新中国成立以来我国一直实行计划经济管理体制，在农村实行一系列发展和限制相结合的政策，使我国小城镇的发展受到一定的制约，小城镇数量呈进一步下降趋势。1953年全国实行粮食统购统销，一些以粮食经营为主的专业镇开始衰落，如无锡县的米市镇等，部分城镇的发展也因此受到影响。1956年，国家对城镇私营工商业进行社会主义改造，行业公私合营，取消个体商贩和手工业者，小商小贩、个体手工业者分别进入集体合作商店和手工业合作社。农村商品流通完全通过国营、集体和供销合作社经营的单一流通渠道，限制了镇的商业流通，因而也影响了镇的发展。60年代，国家提出办“五小”工业，重视“三线”建设，有条件的县城和为“三线”服务的内陆小城镇也随之发展，但大部分小城镇由于商品流通不畅而处于萎缩和衰落状态，一部分两万人口以下的小城镇被撤销了。集市也由原来的5万多个减少到1976年的两万个左右，而且有半数是有集无市，有些传统的天天集变成了定期集，有的全日集变成了“日中集”。中国几千年来重本抑末、重农抑商的老传统死灰复燃，取缔个体经济，限制集体经济，农村集市贸易被当做“资本主义尾巴”割掉了，集镇经济被当做不务正业砍掉了。人民公社化以后，江苏省建国初原有的790个镇只剩下25个，山东省居然一个不剩。中国农村几乎又倒退回了最原始的自然经济时代。

(二)“五小”工业和“三线”建设是城镇发展的主要动力

1962年，国家强调各个工业部门必须把自己的工作转移到以农业为基础的轨道上来，必须逐步建立起为农业生产服务的完备的工业体系。特别是70年代以后，为了加快农业机械化步伐，在全国大搞小煤矿、小水电、小水泥、小化肥、小钢铁等“五小”工业建设，这对全国小城镇建设起了很大促进作用。1964年下半年开始的“三线”(亦即战略后方)建设，极大地推动了云、贵、川、湘西、鄂西等西南三线地区和陕、甘、宁、青、豫西、晋西等西北三线地区的城镇建设。此外，从70年代初开始，农村人民公社社队企业的逐步发展，也对小城镇建设起到了一定的促进作用。

(三)市镇总人口的自然增长超过了迁移增长，农村城市化水平下降

1956～1978年，全国总人口由62828万人增至96259万人，增加了33431万人，增长了53.2%;同期市镇人口由9185万人增至17245万人，增加了8060万人，增长了87.8%。如果我们认为市镇人口的自然增长率等同于全国总人口的增长率的话，市镇总人口中增加的8060万人中有53.2%属于自然增长，而迁移增长仅占34.6%，市镇总人口的自然增长超过了迁移增长，农村迁入城镇的人数大大减少，农村城市化水平比建国之初有所下降。从全国人口城市化率来看，1956～1978年，人口城镇化率由14.6%上升到17.9%，仅上升了3.3个百分点，年均增长0.25个万分点左右;而1949～1956年，人口城镇化率就提高了4个百分点。

(四)城市的空间布局进一步向中西部转移

与“五小”工业和“三线”建设的发展相适应，中西部地区城市的发展速度大大加快。从而进一步改变了全国城市的空间布局。中西部地区的农村城市化水平和东部相比，差距逐渐缩小。1957年，全国城市176个，其中东部地区72个，中部地区73个，西部地区31个。至1977年，全国城市增至190个，其中东部地区减至68个，中部地区增至83个，西部地区增加到39个，东中西部城市占全国城市总数的百分比分别为35.8%、43.7%和20.5%。

三、改革和加速发展时期(1978年至今)

这一时期是新中国成立以后人口城镇化、农村城市化发展最迅速、最顺利的时期。1978～1997年，我国城市由193个增至668个，增长了2.46倍;建制镇由2850个增至18402个，增长了5.45倍;市镇总人口由17245万人增至36989万人，增长了1.14倍;人口城镇化率由17.9%上升至29.9%，上升了12个百分点。这个时期，农村的城市化发展主要表现在以下几个方面。

(一)认识提高，政策配套

1978年以后的拨乱反正纠正了1956年以后，特别是“文化大革命”时期在城镇工作上的各种“左”的错误，大大提高了对城镇工作重要性的认识，逐步恢复和加强了有关城镇规划、建设和管理的工作机构，制定了一系列正确的方针、政策、法律和法规，极大地促进了城镇建设工作的健康发展。1979年9月，中共中央在《关于加快农业发展若干问题的决定》中明确指出:有计划地发展小城镇建设，“是加快实现农业现代化，实现四个现代化，逐步缩小城乡差别、工农差别的必由之路。我们一定要十分注意加强小城镇建设，逐步用现代工业交通业、现代商业服务业、现代教育科学文化卫生事业把它们武装起来，作为改变全国农村面貌的前沿基地”。1979年我国政府正式把小城镇建设纳入了政府工作日程，1980年10月提出了“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的全国城镇建设方针，把积极发展小城镇作为发展农村经济、文化和容纳农村剩余劳动力、加快农村城市化进程的基地，并制定了保证小城镇稳步发展的配套政策。1984年，民政部公布了新的设镇标准，1989年12月颁布《中华人民共和国城市规划法》，1993年6月，国务院又发布了《村庄和集镇规划建设管理条例》，同年国务院又批准了新的设市标准等等，从此，中国农村城市化工作走上了快速健康的发展道路。

(二)深化改革，大力发展二三产业，为农村城市化发展奠定基础

1978年以后，在对内改革、对外开放的推动下，我国的国民经济，特别是第二产业和第三产业得到了快速、持续、健康的发展。在农村，乡镇工业由小到大，由弱变强，显示了强大的生命力。商品经济重新得到正名，集体经济被明确为社会主义经济的重要组成部分，个体经济是社会主义经济的必要补充，广袤的中国大地，乡镇企业异军突起，个体经济蓬勃兴起，“三资”企业遍地开花，二三产业的大发展使得非农人口大量增加，也为小城镇建设积累了资金，增添了实力，从而为农村城市化的发展打下了坚实的经济基础。

(三)小城镇的发展速度大大加快，条件大大改善

根据我国城镇建设的方针，这一时期我国大中城市发展的速度放慢，而小城镇的发展速度大大加快。我国城市的规模结构和等级结构也由两头小、中间大的“橄榄型”，很快变成了上层小、下层大的“金字塔型”。1984年调整建制镇标准之后，建制镇的发展速度大大加快，1984年底，建制镇已达6211个，比1983年增长了1.23倍。1997年，全国的建制镇达到了18402个。

(四)农村人口向城镇的迁移成为城镇人口增长的主要原因

1978～1997年，全国总人口由96259万人增至123626万人，增长了28.4%;间期，市镇总人口却由17245万人增至36989万人，增长了114.49%。由此可见，在市镇总人口中，自然增长的人口大大少于迁移增长的人口，农村人口向城镇的迁移成为城镇人口增长的主要原因。1985年，国家允许农民自理口粮进镇落户、务工经商，农村生产力又一次得到解放，农业剩余劳动力纷纷到镇上从事第二、第三产业，从而改变了农村生产力和人口的布局，小城镇人口增加比较快，因此也加速了农村城市化的进程。

(五)城镇的空间布局由向西转移转变为向东转移

改革开放之初，由于中西部地区城市增长速度较快，东部地区城市所占比重曾一度有所下降。但在1985年以后，东部地区在改革开放、经济发展等方面均走在了全国前列，因而城镇空间布局也开始由西向东转移。据统计，1985～1997年，全国城市由324个增至668个，其中东部地区城市由113个增至300个，增长了1.65倍;中部地区城市由133个增至263个;西部地区城市由78个增加到105个，东、中、西部地区城市的比重由1985年的34.9%、41%、24.1%转变为1997年的44.9%、39.3%和15.7%。