无锡进一步开展行政审批改革的建议

4.1.3　无锡进一步开展行政审批改革的建议

无锡市进一步推进行政审批制度改革，重点可放在从调整政府职能入手削减审批事项，从提高审批过程透明度入手改进审批流程。

首先，对保留审批事项进行全面梳理，凡不符合政府职能定位的要尽快清理，其中一部分可以取消，一部分可以交由市场或者社会组织来完成。我们依照功能将审批事项分为三类：资源配置（分配）性、准入性和合规性。通过梳理，我们发现，无锡市目前保留的资源配置性审批事项已不多（主要与土地使用权有关），大部分保留事项属于后两类。

在现有的467项审批事项中，有关市场准入的占了较大比重，涉及到多个政府部门。市场进入权作为企业或公民个人的当然权利，除非事关公共安全或重大社会外部性，否则政府是无权剥夺的。即使对某些市场的“准入”需要在资质上加以控制，但也可以由相应的行业组织来操作。因此，我们建议对大部分市场准入性审批事项或者取消，由市场竞争来协调，或者交由社会组织来承担，或者改为备案制，强化信息披露。例如，风景名胜区从事商业、饮食和交通运输的经营许可建议取消；燃气器具安装和维修企业资质认证、民办职业培训机构审批、职业介绍许可、职业介绍机构资格认定、建筑业和房地产开发企业资质认定等建议交给相关的行业协会来承担；瓶装燃气经营和供应、城市生活垃圾经营性处理服务及经营性清扫、收集和运输，以及危险品废物的转移与经营许可等建议改为备案制（部分危险程度较高的废物处置仍可保留审批权）。鉴于这些“市场进入”的审批主要与服务业有关，如果能够减少这类审批，将有利于人们在服务业领域进一步开展创业活动。

合规性行政审批是无锡市现有审批事项的主要类型。然而，其中有一些或者越出了政府的职能范围，或者可以改变监管方式。同样，我们建议将其中一部分交由社会管理，另外一部分可以从事前审批改为事后标准核查。例如，有关建设项目环境影响的审批事项建议由政府部门外包给专业机构来做；而防雷装置设计、消防设计方案等的审查审核工作，以及各类卫生生产许可则建议调整为根据法定的标准进行事后核查。

对于资源配置（分配）性行政审批中与土地使用权有关的事项，我们建议要逐步取消，由市场机制来替代政府的审批机制。另一类资源配置（分配）性审批主要与政府的补贴资金或税收优惠，以及获得优惠贷款有关，比如对外商投资产品出口企业和先进技术企业的确认、对高新技术企业和各类技术中心的认定等。从已有的经验来看，这类行政审批难以把真正有市场竞争力和研发实力的企业挑选出来，而更容易导致寻租行为的大量出现，因此，我们也建议取消这类审批事项。

其次，加快完善网上审批制度，力争把更多的行政审批事项纳入电子政务网。这有利于提高行政审批的透明度和公正性。今后拟着重做好以下几项工作：第一，在电子政务网络建设不断完善的基础上实现政府各部门之间的互联互通，形成完整的交互式政府办公系统；第二，打破各部门之间的信息分割状况，消除“信息孤岛”，通过数据交换实现信息资源的共享；第三，对于涉及多个审批部门的项目，建立主办部门受理并负责协调到底的网上并联审批制度，实现审批过程的可查询，保证申请人能够随时了解到审批的进展状况。

减少审批事项、完善审批流程并增加透明度，将进一步提高行政审批的效率。我们以《无锡市重大项目审批绿色通道服务流程图》（实行审批制的政府投资项目）为例，对涉及到的审批事项做进一步分析。图4.1说明，即使是获得“特殊照顾”的重大项目，在通过并联审批改进了审批流程的情况下，从项目在绿色通道专项窗口被受理，到拿到建筑工程施工许可证可以正式开工，整个过程仍需要大约80个工作日，即近4个月的时间。如果在涉及用地、环境、防雷、消防、交通安全等方面能够取消或减少审批事项或者加快审批速度，初步估计审批时间大致可减少1/5～1/4。

行政审批改革越往纵深推进，来自既得利益者的阻力会越大，最大的困难在于拥有审批权的部门不愿意透露相关信息。杭州市在解决这一问题上的经验值得无锡市借鉴：一是吸收了解各部门业务的专家进入改革小组；二是邀请市民和企业在政府网站上反映审批环节的问题；三是借助市场和舆论的力量推进改革。^[12]

图4.1　无锡市重大项目审批绿色通道服务流程图（实行审批制的政府投资项目）

资料来源：无锡市行政服务中心、监察局：《无锡市重大项目审批绿色通道实施细则》。