中国会被固定在国际分工体系低端位置上吗

一、锁死中国：中国会被固定在国际分工体系低端位置上吗

在对华贸易争端中，美国和欧盟表现出了较多的将中国固定在国际分工体系低端位置上的企图，而且对中国颇有反复无常、予取予求的架势，在中欧焦炭贸易和中国限制战略资源出口之争中暴露得颇为明显。

（一）从中欧焦炭配额之争到原材料出口争端

焦炭是钢铁工业不可缺少的关键原料，中国钢铁工业的迅猛发展带动了中国较早就成为全世界数一数二的焦炭生产大国。1978年，中国焦炭产量4690万吨，1995年上升到1.3510亿吨，2004年达2.0619亿吨，2007年达3.35534亿吨，2010年已达3.87571亿吨。^[1]除了供应国内市场之外，中国也一度成为国际焦炭市场上的大供应方，而且国内焦炭厂商由于两大原因对出口趋之若鹜：一方面，国家海关对焦炭出口实施保护价，低于这一价格的不准出口，且该保护价往往高于供过于求、竞争激烈的国内市场价。另一方面，海外焦炭买方回款比国内买方快很多，一般半个月或者一个月资金就能到账，加上银行信用和第三方担保，商业性风险很小。相反，国内很多钢铁厂效益波动性大，整个信用环境也不好，拖欠供应商货款现象普遍，焦炭行业也不例外。为争取拿到出口配额，国内焦炭厂商不遗余力，山西焦炭行业就曾广泛流传这样一个故事：山西一位焦炭企业老板到商务部跑配额，直接开辆宝马车送给了那位帮忙的官员。^[2]

然而，炼焦又是一种典型的“两高一资”产业，高能耗、高污染、资源消耗大，过多地出口等于是牺牲自己的环境去满足他人的需求，对其生产和出口听之任之无异于听任本国被固定在国际钢铁产业链的不利位置上。因此，我国较早便将焦炭名列二类出口商品，即国际市场容量有限、有配额限制和竞争激烈、价格比较敏感的出口商品，以及国内货源有限，需要内外销统筹安排的出口商品；其协调管理方式从早期的指导性出口计划逐步发展到后来的配额管理方式，且配额管理有不断收紧之势。为确保配额管理体系的严肃性，纪检监察部门还投入了相当大的力量。在2005—2006年山西焦炭配额窝案中，中央纪委成立了焦炭配额系列案件专项调查小组，中共中央书记处书记、中央纪委副书记、中央治理商业贿赂领导小组组长何勇亲自出任该小组组长，落马者不仅有山西省焦炭集团董事长牛新民、山西省焦炭集团董事范萍、山西焦煤集团副总经理兼国际发展有限公司董事长兼总经理杨学全等山西头面人物，而且有商务部外贸司工业品出口处处长孟丹、全国整规办的一位官员、商务部司局级干部和数位相关人员。

作为发达国家，欧盟在焦炭生产和贸易中的期望与中国有所不同。一方面，作为近代钢铁业发祥地和钢铁生产大国，甚至欧洲经济一体化也是起源于1952年建立的欧洲煤钢共同体，欧盟希望保留一定的焦炭生产能力，在钢铁行业不景气、焦炭需求少的时候尤其如此，因为炼焦炉如果熄火就要作废。另一方面，因为焦炭生产污染太大，欧盟又不希望保留太多焦炭产能，而是希望较多地由其他国家供应，在钢铁行业景气、焦炭需求暴涨时尤其如此，从而实现向别国转嫁污染、“优化产业结构”的目的。至于在行业景气和萧条之间产能的调整负担，以及环境成本，欧盟希望全部由别国承担。

这样，在21世纪初世界性的钢铁行业不景气时期，美国克林顿、小布什两任总统先后于2000年底、2002年发起钢铁贸易保护措施，欧盟则指责我国焦炭大量出口，威胁对我国出口的焦炭发起反倾销，经过谈判，我国削减了对欧焦炭出口配额。然而，几乎就在我国应欧盟要求削减对欧焦炭出口配额次年，全世界钢铁生产和焦炭需求猛增，欧洲钢铁厂商陷入“焦炭荒”，欧盟又指责我国蓄意压缩对欧焦炭出口配额，声称要为此向世贸组织申诉。在2006年10月24日欧盟贸易委员会发布的《竞争与伙伴关系：欧盟—中国贸易与投资政策》报告中，^[3]欧盟给中国扣上了“扰乱全球自然资源贸易市场”（《竞争与伙伴关系》第11页）的帽子，指责中国限制煤炭、焦炭等国内丰富资源出口，从而扰乱了世界原材料市场的供给和价格。尽管在此之前两天，即2006年10月22日，欧盟对外关系委员贝妮塔·费雷罗·瓦尔德纳（Benita Ferrero-Waldner）和欧盟贸易委员曼德尔森（Peter Mandelson）在美国《国际先驱论坛报》上撰文指出，“贸易关系是欧洲同中国关系的核心”，但这样的称许并未妨碍欧盟对中国的产业政策和贸易政策提出抨击。

不仅如此，美欧还将中国限制无秩序原料生产和出口之争从焦炭扩展到了其他资源，交涉途径也从双边渠道扩展到世贸组织争端解决机构。2009年，美国和欧盟就中国限制资源出口向世贸组织提出申诉，墨西哥也加入了战端。当地时间2011年7月5日，世贸组织争端解决机构向各成员散发专家组报告，认定中国限制铝土、焦炭、萤石、镁、锰、金属硅、碳化硅、黄磷、锌九种原材料出口不符合世贸组织规定。2012年1月30日，世贸组织争端解决机构发布裁决报告，继续维持了此前专家组报告关于关贸总协定（GATT）第二十条不能适用于出口关税抗辩等部分裁决，根据世贸组织有关体制，这将是该组织争端解决的最终裁定，中国败诉，铝土、焦炭、萤石、镁、锰、金属硅、碳化硅、黄磷、锌九种原材料生产和出口管理体制面临变局压力。乘此胜诉之“威”，美欧弹冠相庆之声，不少人主张将此案延伸到稀土领域，欧盟贸易专员卡洛·德古赫特（Karel De Gucht）就发表了声明敦促中国采取行动：“现在中国必须尽快取消这些出口限制，另外，我希望中国对整个出口制度（包括稀土）进行政策调整，以符合WTO的规定。”2012年3月，美欧日三方就中国稀土出口管理规定向世贸组织提出了申诉。

（二）中国没有权力管制资源出口吗

尽管在原材料出口争端中失利，但不可抹杀的事实是——限制战略资源出口是一国基本权利，任何“自由贸易”的旗号都不能侵犯国家和人民的基本权利。在1974年5月1日联合国大会通过的《建立新的国际经济秩序宣言》中，其第四条（5）款宣布：“每个国家对自己的自然资源和一切经济活动拥有充分的永久主权。为了保卫这些资源，每个国家都有权采取适合于自己情况的手段，对本国资源及其开发实行有效控制，包括有权实行国有化或把所有权转移给自己的国民，这种权利是国家充分的永久主权的一种表现。任何一国都不应遭受经济、政治或其他任何形式的胁迫，以致不能自由地和充分地行使这一不容剥夺的权利。”

《各国经济权利和义务宪章》（联合国大会1974年12月12日通过）第二章第二条的下述内容进一步确认了一国的上述权力，其中，第1款明确规定：“每个国家对其全部财富、自然资源和经济活动享有充分的永久主权，包括拥有权、使用权和处置权在内，并得自由行使此项主权。”

作为国际政治规则的联合国文件如此，直接针对国际贸易规则的世贸组织有关章程同样认可中国的上述权利。不错，世贸组织及其前身关贸总协定是以促进自由贸易为宗旨的组织，但这个组织的规则管辖的范围主要是缔约方限制进口的措施，其主要目标是要求各个缔约方对进口商品和服务提供平等的国民待遇，并不是管辖各个缔约方限制本国资源出口的措施，也并不认为自由贸易至高无上。美方援引《关贸总协定》第十一条“普遍取消数量限制”指责我方违规，但即使不考虑世贸组织及其前身关贸总协定认可发展中国家为本国经济社会发展而实施特定贸易措施的权利，《1947年关税与贸易总协定》第二十条“一般例外”也明文规定，缔约方可以为某些特定目的而限制进口或出口，“本协定的任何规定不得解释为阻止任何缔约方为采取或实施以下措施”，并一一列举了10种情况，其中可以适用于中国限制出口战略金属资源的有以下4款：

（b）为保护人类、动物或植物的生命或健康所必需的措施；

（g）与保护可用尽的自然资源有关的措施，如此类措施与限制国内生产或消费一同实施；

（i）在作为政府稳定计划的一部分将国内原料价格压至低于国际价格水平的时期内，为保证此类原料给予国内加工产业所必需的数量而涉及限制此种原料出口的措施；

（j）在普遍或局部供应短缺的情况下，为获取或分配产品所必需的措施；但是任何此类措施应符合以下原则：即所有缔约方在此类产品的国际供应中有权获得公平的份额……

既然有上述规定存在，既然中国并没有对别国厚此薄彼而是普遍施行同样的出口配额和出口关税，美国和欧盟的做法就无异于踏破了国际社会基本准则的底线，是在践踏一个主权国家的基本权利。

同时，限制出口战略金属无关违反入世承诺，尽管有一种说法声称中国限制战略金属出口违反了本国的入世承诺。《中华人民共和国加入议定书》第十一条“对进出口产品征收的税费”第3款规定，“中国应取消适用于出口产品的全部税费，除非本议定书附件6中有明确规定或按照GATT1994第八条的规定适用”，关贸总协定第八条为“进出口规费和手续”，并不适用于此次争端涉及的出口税和出口配额。《中华人民共和国加入议定书》附件6为“实行出口税的产品”清单，此清单包括钨、锌、锡、铅、铌、钽、钒、锑等金属矿砂及其精矿、未锻轧金属及其合金、废碎料和粉末，还有铝、铜、镍等有色金属及其合金，因此，硬要说中国如何违反自己的承诺，未免有些牵强。

2010年，在其两年一度的《中国贸易政策评估报告》中，世贸组织就批评中国的原料出口限制政策，指责“中国降低出口壁垒的速度，不及该国降低进口壁垒的速度。该国仍使用各种出口限制手段，包括禁令、许可证、配额、税收以及增值税的非全额退税”；还反驳中国对“两高一资”产品实施出口管制的理由，即旨在减少能源密集型及其他破坏环境的商品的出口，以保护环境，并降低中国巨大的贸易顺差，声称这些出口管制的效果仅仅是有助于中国公司压低用作工业投入的原材料价格，并由此构成了对中国国内制造业的隐性补贴：“出口限制往往会减少目标产品的出口量，将供应转向国内市场，对这些产品的国内价格构成下行压力……由此产生的国内价格与国际价格之间的价差，对目标产品的国内下游加工商构成了隐性补助”。应该说，这些代表了世贸组织内部工作人员较为普遍的看法，因此，世贸组织在原材料争端中最终支持了美国、欧盟和墨西哥一方，确实是在意料之中，但这一点并不表明这项裁决合理。因为该组织及其规则既然认同环境保护等项理由，那么就应当准许成员方寻求最有效的实现这一目的的手段，而与该组织推崇的其他手段相比，实施出口管制才是减少中国许多高能耗、高污染产品生产的最有效手段，一方面是因为这类商品很大一部分需求在于国外，中国不能牺牲自己的环境和子孙后代去为别国造福；另一方面是因为在出口环节实施管制成本最低、效率最高。

世贸组织2010年《中国贸易政策评估报告》声称，若想保护环境，中国可以直接对原材料生产征税。问题是对生产和内销环节征税需要相对复杂的监控体系，课税成本太高，而任何一个具备基本财政学知识的人都知道，进出口关税是征收成本最低的税种，正因为如此，包括美欧国家在内，世界绝大多数国家都经历过关税占国家财政收入一半以上甚至百分之八九十的时代。世贸组织关于原料争端的裁决无异于强迫成员国放弃出口税这种成本最低、效率最高的管理手段，转而选择成本较高、效率较低的手段。一项规则如果与客观经济规律相悖，那么它就注定是缺乏生命力的。

世贸组织2010年《中国贸易政策评估报告》指责中国上述出口管制措施的目的主要是借此满足国内需求，并由此构成了对中国国内制造业的隐性补贴。即使中国政府实施出口管制确实是出于这一目的，中国政府这么做也是符合世贸组织基本规则的。上文已经提及，《1947年关税与贸易总协定》第二十条“一般例外”中明文规定，缔约方可以为某些特定目的而限制进口或出口，其中（i）款就是“在作为政府稳定计划的一部分将国内原料价格压至低于国际价格水平的时期内，为保证此类原料给予国内加工产业所必需的数量而涉及限制此种原料出口的措施”。既然如此，世贸组织有关评估机构在指责中国之前，或许应该先温习一下本组织的基本文件。

不仅如此，中国对资源产品实施出口管制还包含国家安全目标。中国资源禀赋并不丰饶，又是世界头号出口大国，假如为了满足别国，而且是把中国视为最大潜在竞争对手的国家的需求而过快耗尽本国珍贵资源储量，万一战争风险降临，中国将如何求生？须知，新中国自成立之日起就遭受严密的贸易封锁，封锁者正是今天向世贸组织起诉指责我们限制资源出口的美欧国家，为了封锁中国，美国中央情报局把指挥台湾当局海军拦截、抢劫对大陆贸易商船的联络站一直设到离福建省会福州仅30公里的白犬岛，到1958年，当解放军在海空战场取得攻占一江山岛等一系列胜利后，才被迫撤离。直到1972年尼克松访华，美国才取消对华全面贸易封锁。有此惨痛经历，眼见得美欧海军扼制了中国资源进口的几乎全部海上要道，中国怎么可能把自己浴血奋战百年方才赢得的命运自主权拱手让人？除非世贸组织能够让美欧把自己的海空军力销毁90%以上，让中国确信即使本国相关资源耗尽也能便利地进口，它对中国的上述说教才有足够说服力。

世贸组织关于原材料争端的裁决在某些原料市场上恐怕只具有象征性意义，因为就总体而言，中国是一个矿产资源贫乏的国家，从石油到煤炭，中国在越来越多的大宗初级产品上从净出口国变成净进口国。直到几年前，我们还是煤炭净出口国，到前两年已经转为净进口国，2010年煤炭出口不过1903万吨，进口高达1.6478亿吨，净进口高达1.4575亿吨，北美成为向中国出口焦煤的大卖主。2011年，中国出口煤炭1466万吨，同比下降23.0%；进口煤炭18240万吨，增长10.8%，净进口量16774万吨，进口量是出口量的12.4倍。其中炼焦煤出口、进口量分别为359万吨、4466万吨，净进口407万吨，炼焦煤进口量也是出口量的12.4倍。2011年全年出口焦炭、半焦炭330万吨，比2010年全年的335万吨减少1.4%。这一切表明，即使放松出口限制，中国也没有那么多原料可卖了。归根结底，无论这场争端纸面结果如何，由于此类战略金属生产位于中国境内，即使中国表面败诉也不妨碍通过其他手段减少产量，令对方照样得不到更多的供应。美欧有关部门官员大部分也经过多年历练，想来他们不会看不到这一点。

不仅如此，美欧的做法开此恶劣先例，还潜伏引发连锁反应的风险，进而将与他们自己的许多措施自相矛盾。须知美欧是全世界出口管制最广泛也最严厉的，仅就美国对华出口管制而言，可以上溯到1949年NSC41号文件的美国对华出口管制制度一向以覆盖面广泛、严厉、僵硬而著称，美国还凭借其政治经济影响力联合其盟国组建了国际出口管制组织，从而在相当程度上把自己的出口管制制度施加于其盟国之上。冷战时期，美国操纵下的巴统对华贸易禁运项目一度多达对苏贸易禁运项目的两倍（即所谓“中国差别待遇”）。冷战结束之后，美国不仅依然在国内维持着对华出口管制，而且在国际上推动组建了《瓦瑟纳尔协定》，签约国共同对特定国家实施一定范围的出口管制。假如中国限制本国战略资源出口是违规，那么美欧的出口管制措施是什么？

归根结底，世贸组织对中国贸易政策的不公正、不客观批评，暴露了该组织和国际货币基金组织等其他国际经济组织共同存在的缺陷，即人员构成中来自发展中国家者太少，在专业人员和高层人员中尤甚，所以很难准确理解发展中国家面临的问题。从根本上讲，世贸组织与其抨击中国限制出口资源，不如抨击三大铁矿石公司对铁矿石市场的操纵行为，不如反思自己知识构成方面的缺陷并力争补救。但改善世贸组织人员构成及其知识结构非一日之功，面对这场争端迫在眉睫的终裁，我们还需要加快提高高能耗、高污染产品和上述原料生产的环保、财税等门槛，以有效削减其产能。这样，即使我方最终削减这些原料的出口限制，由于产能压缩，这类原料的出口量也不会增加多少。

需要指出，美欧等发达国家和地区是我国大陆传统的主要出口市场，改革开放后我国与发达国家和地区贸易增长尤为显著。2011年，我国对欧盟、美国、加拿大、日本出口合计8540.78793亿美元，占当年我国大陆出口总额18985.9984亿美元的45.0%。考虑到对香港特区出口绝大多数属于转口贸易，其中多数转口发达国家和地区，如果再加上对香港特区出口2680.25399亿美元，合计高达11221.04192亿美元，占当年出口总额的59.1%。尽管对香港特区出口中有不少是对发展中国家和地区转口，将对香港特区出口全部纳入对发达国家和地区出口并不准确，但上述数据足以表明发达国家和地区在中国大陆出口中的重要性。然而，作为中国最大出口市场的美欧国家，其贸易政策太多地受利益集团左右而摇摆不定，严重缺乏一致性，并不仅仅局限于焦炭贸易。在2005年的纺织品特保争端中，欧盟同样起初气势汹汹拼命压缩中国纺织品出口配额，结果很快闹出了纺织品压港危机，不得不又找中国寻求解决方案。诸如此类缺乏一致性的行为在美欧国家都不少见，给中国出口厂商制造了巨大的不确定性，即使对进口国本身也不是好事，因为此种做法虽说也许能够投合某些国家的某些利益集团于一时，但给进口商和消费者带来了不确定性和额外的波动，对美国和欧盟自己经济贸易的平稳发展、对美欧执行机构的威信并无裨益。