中国城市化观察

中国城市化观察

世界的各种城市，都存在于不同的状态之中，彼得·霍尔（2005）将其分为三种类型。一种是“应付老龄化的成熟城市”，这类城市分布于北美、欧洲、日本、东亚部分地区和澳大利亚等发达国家，特点是人口稳定或者下降，经济成长和转型缓慢，有处理环境问题的资源。另一种是“应付非正式超限发展的城市”，代表性的有撒哈拉沙漠以南的非洲和印度次大陆的很多城市、绝大部分穆斯林中东城市，以及某些拉丁美洲和加勒比地区的贫困城市，特点是人口快速增长（迁移和自然增长同样厉害），经济严重依赖非正式行业，贫困非常普遍，环境和公共卫生的基本问题突出，管理困难。第三种是“应付奋力成长的城市”，这是中等收入迅速增长地区的城市，分布在东亚、拉美、加勒比和中东，这里人口增长率在递减，某些城市还面临老龄化的前景，经济成长依然迅速，但受到其他国家的新挑战，繁荣兴旺也带来了环境问题和其他社会问题。中国沿海地区的城市属于后一种。

应该说，中国城市化还处在快速发展的通道中，受着许多变量因素的制约，充满了挑战。下面几个问题值得关注。

第一，人多地少，这一基本国情的影响将是深刻而全面的。人口多，耕地少，水资源、能源矿产稀缺，环境压力大。讲“人地矛盾”，其中人的情况，光是城镇居民，中等收入以下的家庭占70%，有4亿人；最低收入家庭占10%，6　000万人，其中住房困难户1　000万户，3　000万人。地的情况呢？我国适合城市化发展的平地面积只占12%，合115万平方千米，这是很少的。人均平地面积和日本一样，等到人口高峰时将小于日本。由此产生的交通模式，必然要求是发展公共交通，而不提倡过度的私人交通；住房模式，应该发展高密度、小户型的住宅，限制低密度的别墅；同样，产业模式也必然要求是节能减排的。

第二，在发展战略上，中国应该走什么样的城市化发展模式，可谓是“仁者见仁，智者见智”。20世纪80年代费孝通（1984）发表《小城镇　大问题》一文，提出离土不离乡、进厂不进城，农村剩余劳动力就地消化等政策建议，主张小城镇发展应当是中国式城市化的主要方向。的确，如果偏重于社会公平，抵制大城市的“城市病”以及发展的不平衡，就会坚持发展小城市；反之，如果强调土地集约、追求经济效益，就会倾向于重点发展大城市。还有人持折中的态度，认为中等城市兼有大城市和小城市的优点，提倡多发展中等城市。而在实际操作上其实是大中小并举，不过是小的想变大，大的想变得更大，拼命招商引资。而由于城市等级与资源配置的权力挂钩，城市想往上升级的冲动就是不可遏制的。

第三，人为的“城市偏向”政策。“城市偏向”（Lipton，1976）或者“大城市倾斜”，涉及政府偏袒城市的政策及其效应。“城市偏向”的政策有利于城市居民而不利于农村和农民。这种政策由价格政策和支出政策组成，主要包括：贸易和价格等宏观经济政策扭曲了经济信号，最突出的就是工农产品价格剪刀差，农产品价格低于市场价，而城市生产的商品价格高于市场价；政府将投资主要投向城市基础设施建设，投向农村地区的资金非常有限；在主要城市公共部门的过度就业等。现在虽然价格扭曲得到了部分校正，但这并不意味着城市偏向的消除。政府持续扩大对城市地区生产的商品和服务的需求，其支出偏向因乘数效应（前后向联系）在城市地区比在农村地区更强的经济结构而加剧，城市地区的医疗保健、教育毫无疑问比农村地区要好得多，这使得城市偏向根本上难以改变。也有观点认为，在某种特定条件下，城市偏向政策甚至可能是实现社会最优的政策，发挥了集聚经济的作用，因此政府采用的城市偏向政策比起其他的情况，可能加快了城市化进程。然而，越是将资源（比如用地指标，国家有个大盘子，先在各个省内切分，然后各省再在内部进行平衡，当然是发展快、经济实力强、对本省GDP贡献大的市多占些指标，将那些穷乡僻壤的指标挤占掉一部分）层层往上集中，下面就越是会被抽空，越是失去发展机会。

第四，非均衡的城乡体系。城市化的本质是工业化，它的合适的规模要看企业或者社会管理服务机构能提供多少工作岗位。其真实内涵，不是行政区划调整造成的城市人口的数字增加，也不是完全放开管制、放任自流的人口潮涌式地向城市迁移而带来的虚假城市化。城市化是一个动态演化的过程，在今天的中国，充满了二元结构（区域、户籍、就业、社会保障、土地、贸易）的冲突与交融。其背后的力量正在塑造一种有待成型的格局，即均衡的城乡空间和利益关系。观察发达国家的城市化历程和今天已经形成均衡状态的城市和乡村，一方面是通过国土整治（包括道路建设和城乡规划），另一方面借助农会、市场订单和社会服务体系进行市场整合，建立起一种切实可行的制度，以保证土地财产权和文化上的乡村偏好。在此基础之上，实现了城乡发展的均质化，人口、空间、利益都得到了合理的配置。也只有到这时，城市和乡村才进入稳定和协调发展的新阶段。

显而易见，工业化、市场化是城市化和城乡一体化的前提条件。作者在做城市规划时与地方政府官员讨论较多的一个问题，就是城市规划不能只从物质形态出发，而应该重视城市功能的定位，对产业的竞争力以及产业结构的演进方向有清楚的了解，并在此基础上进行与经济和社会条件相匹配的城市规划工作。而在推进城乡一体化的实施过程中，有些地方的做法是不顾条件的，在没有相当的工业化积累与远景规划的情况下，就一厢情愿地大搞起“城乡一体化”和“社会主义新农村”的政绩工程来，运用行政手段，推行农村人口的聚集，形式主义地在住宅建筑上讲究整齐划一，这种做法的结果往往是劳民伤财。还有的地方政府天真地以为，只要取消了传统城乡居民身份之别，统一叫做“居民”，在人口统计口径上增加若干百分比，便步入所谓的“城乡一体化”了。这种种做法都不曾触及城市化的本质条件——工业化和市场化。

一方面，工业化导致人口和土地的集中。但是要避免人为的拉郎配，有效的土地集中模式总是自发性的，必须遵循市场化的原则。中国有许多成功的例子。江苏省江阴市华西村被媒体称为“中国第一村”，到2004年，该村已由原来的0．96平方千米的土地面积、1　600多人口，扩展到方圆30多平方千米，下辖16个村，人口达30　340人的大华西村。到2005年全年实现了308亿元的开票销售收入，年人均收入为6．5万元，人均存款超过百万元（周怡，2006）。实际上不难理解，当周边村子的农民看到被并入华西村能带来巨大的比较利益时，华西村兼并周边村子的活动也就顺理成章了。华西村成功地兼并了周边的村子，使其配置劳动力和土地资源的能力得以加强，它所带动的城镇化范围不断延展，集聚程度越来越高。另一方面，城市和乡村关系是在不断地互惠的交易上确立的。经过全面的工业化与市场化，农村已融入市场分工体系，其生产和流通已整合进工业流程，在市场化条件下其价格也是均衡价格。因此此时的城市化率反映了产业结构、就业结构、利益结构的平衡关系。这时候的农村，尽管还有其特有的自然和农业的景观，与城市有着明显的区别，但它已并非孤零零的存在，它有便利的交通，现代的生活设施，它的生产同样整合了金融、技术、信息等资源，它的产品是进入市场流通的（借助于品牌和现代物流也可以进行国际贸易）。这时候的农村，因为它既不失传统魅力、自然风光，又有市场利益，甚至成了许多城里人向往的地方。

第五，快速的城市化。城市化率（城市人口占总人口的百分比）在30%～70%左右增长较快，而经济发展到一定阶段以后，城市化率就相对稳定了。英国在1801年城市化率为26%，到1890年达到72%，用了90年；法国从1851年的25．5%增至1970年的72%，用了120年；美国从1870年的25．7%到1960年的70%，用了90年；日本从1930年的24%增至1970年的72%，只用了40年。它们的城市化历史都是在工业化和全球化的基础上完成的。中国也已经进入了全面的工业化和全球化，城市化的速度和比例，最终将取决于中国的内需及其产业在全球的竞争优势，取决于中国融入世界体系后全球经济秩序的重组和协调。它受到资源要素、国际产业分工和贸易条件甚至文化生产力（比如英语已成英美等国发展的内生变量）等因素的影响。中国的城市化率可能不会像发达国家能达到70%以上，考虑到人口总量规模、就业岗位的创造和城市化的投入，达到60%左右比较现实。

最后，面对如此复杂而艰巨的社会文明的进步，如何“做”对企业、居民和政府各方的激励，即形成基本上“和谐”而非冲突的力量？在中国，政府的行政主导力量很强。从各种层次的战略、规划到建设，大到国家、区域、城市群、城市，小到乡镇和新农村建设，政府的意志都贯串其中，扮演着多重角色，不光是设计者、参与者，还是利益协调者、分享者。迄今为止看分权体制，大家对地方政府的批评比较多，因为市场的制度性分割主要发生在这个环节，其实中央政府部门许多条条的利益垄断也阻碍着统一大市场的建立。中央政府财政收入相对较高，中央对地方可以有很多调控方法，包括经济和人事等。在过去二十几年当中，地市一级政府向下的行政区划调整都还是比较有效的，适应了工业化和城市化快速发展的需要。然而一旦是跨省区之间的，这样的努力实在是成效甚微，只要看一看省际的“断头路”和太湖治理的情况，我们就会相信靠地方政府自己来协调这样的事情肯定是低效率的。这就产生了一个问题：中央和地方关于公共服务分工的一些制度安排，是不是已经适应了目前国家发展的要求了呢？同样，在住房供应和保障方面，也有很大的挑战。针对三类人，相应地可以有三种方式来扩大供给：一个是廉租房，一个是经济适用房，一个是市场调节。最后一种完全可以用市场方式解决，但是要满足基本保障的话，就需要制度解决，那就是廉租房，经济适用房是政府补助和市场两个方面互相匹配。