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法律法规篇

时间:2022-06-11 百科知识 版权反馈
【摘要】:第七节 法律法规篇大力促进鄱阳湖生态经济区的建设,需要有法律法规体系作为支撑和有力保障。

第七节 法律法规篇

大力促进鄱阳湖生态经济区的建设,需要有法律法规体系作为支撑和有力保障。生态经济区建设不仅包括经济发展问题,还包括能源环境问题,因此法律法规涉及的问题主要包括水资源、能源、矿产资源、土地、资源综合利用、环境保护、生态建设以及产业结构调整、建设项目管理等领域,也就是包括一切有利于资源环境、生态环境建设、促进经济发展方式转变的法律法规。

一、构建鄱阳湖生态经济区法律法规体系的必要性

(一)鄱阳湖生态经济区需要有法律法规体系支撑和保障

江西从自身经济发展和生态环境的现状出发,提出了建设鄱阳湖生态经济区的战略决策,将生态环境保护提到了前所未有的高度,对转变经济增长方式提出了更高的要求。如何建设鄱阳湖生态经济区已成为省政府和江西人面前的一项重大课题,由于环境外部性和市场失灵性,发展生态经济不能仅靠市场的自发行为来调节,必须依靠政府进行激励和引导。法律法规具有强制性、规范性和指导性等特点,能够表达生态经济区的发展理念、价值判断和行为规范,可以为鄱阳湖生态经济区的建设提供重要支撑和保障。法律法规体系的构建可以明确政府、企业和社会公众各自的责任,使鄱阳湖生态经济区的建设有法可依。

(二)理论和实践要求建立和完善生态经济法律法规体系

就生态经济理论本身而言,国内外学术研究的内涵不尽相同,国内的相关概念有循环经济、资源节约型社会、环境友好型社会等,国外有垃圾经济、循环社会等。因此,江西省作为国内首个提出建设生态经济区的省份,只有从法律上明确生态经济区的定义、内涵、内容和范围,才能在实际推进生态经济区建设的过程中做到心中有数,有章可循。在实践上,江西对生态工业、农业、旅游等进行了大量的探索,在发展循环经济、节能减排、生态建设等方面进行了大量的实践,而这些实践活动所形成的经验,有必要上升为法律法规从而予以确定和推广,有利于鄱阳湖区域进一步推动生态经济的发展。

(三)现行法律法规体系不能满足鄱阳湖生态经济区建设的需要

由于鄱阳湖生态经济区成为国家重点规划区的批复时间不长,目前国家和江西省还没有针对区域发展生态经济的专项规划。虽然国家和江西省都针对资源节约、环境保护、生态建设出台了大量法律法规,但这些法律法规出台时间不长,需要不断修订和完善;有的法律法规不完整,不能满足鄱阳湖生态经济区建设的需要;有的法律法规与政策相互发展不协调,主要是经济政策和环保政策之间的不协调。因此,很有必要以生态经济理论为指导,对现行的节能、节水、节地、节材、发展循环经济等法律法规和重要的经济政策、产业政策进行梳理和分析,修订和完善现有法律法规,制定新的法律法规,出台新政策,使现行的法律法规与政策体系能促进生态经济区的发展。

二、江西生态经济相关法规现状

江西按照国家法律的规定,结合自身的情况,出台了资源、能源、资源综合利用、环保、生态建设等相关领域的法规。

(一)资源领域法规

在水资源方面,出台了《江西省水资源条例》(2006年)、《江西省河道管理条例》、《江西省水资源费征收管理办法》。《江西省水资源条例》是江西省在新形势下制定的有关水资源开发、利用、配置、节约和保护的地方性法规,该法规生效后,原有的《江西省实施〈中华人民共和国水法〉办法》予以废止。《江西省河道管理条例》对河道整治和建设、保护和经费问题进行了规定。

水土保持方面,出台了《江西省实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》;省计委、省环保局分别印发了《加强基建项目水土保持工作的通知》、《建设项目环境管理中水土保持工作的通知》、《江西省建设项目水土保持方案编报及落实水土保持“三同时”制度管理规定》,对从源头控制和预防人为水土流失起到重要作用。

在矿产资源方面,出台了《江西省矿产资源开采管理条例》(1999年)、《江西省保护性开采的特定矿种管理条例》(2004年)、《江西省采石取土管理办法》(2006年)。这些条例规定了国家实行保护性开采的特定矿种,规定了江西对保护性矿种开采生产总量控制。开采保护性矿种的矿山企业根据国家和江西省下达的年度开采总量控制指标组织生产,不得超过总量控制指标生产,不得将开采总量指标转让他人,对违反相关规定的企业要给予一定数量的罚款。

在土地资源方面,出台了《江西省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》、《江西省征用土地管理办法》、《江西省土地监察条例》、《江西省城市国有土地使用权出让和划拨管理条例》,这些法律法规为促进节约集约用地发挥了重大的作用。

在森林资源方面,出台了《江西省森林条例》、《江西省森林资源转让条例》,规范了森林、树木、林地的经营管理,促进了森林资源的保护。

此外,在节约资源和原材料方面,出台了《江西省人民政府关于全面落实科学发展观加强资源节约的若干意见》、《江西省人民政府关于加强政府机构节约资源工作的实施意见》等,对节约资源、保护环境将起到积极作用。

(二)能源领域的法规

在能源领域,出台了《江西省反窃电办法》、《江西省实施〈中华人民共和国节约能源法〉办法》、《江西省单位产品能耗限额》、《江西省电力需求侧管理实施办法》、《江西省人民政府关于加强节能工作的实施意见》、《江西省关于加强固定资产投资项目节能评估和审查工作的通知》、《江西省节能减排综合性工作方案》等法规。其中《江西省实施〈中华人民共和国节约能源法〉办法》依据1998年实施的《节约能源法》制定,是江西省节能领域的主要法规,包括总则、节能管理、合理用能、节能保障、法律责任共5章。

(三)资源综合利用领域的法规

江西结合自身实际情况,于2001年出台《江西省资源综合利用条例》。该条例明确了资源综合利用的范围:在矿产资源开采过程中对共生矿、伴生石矿进行综合开发和合理利用,对矿尾的再次开采利用;对城市垃圾、农林废弃物等资源进行综合利用;对生产过程中的废渣、废水、废气、余热、余压等进行回收和合理利用;对社会生产和消费过程中产生的其他废弃物进行回收和再生利用。同时与该条例配套,江西省还出台了《环境与资源综合利用行政执法暂行规定》,此规定对依法监督管理节能节水、资源综合利用、清洁生产、报废汽车回收拆解和再生资源回收利用等工作中的行政执法活动进行了规范。

(四)环境保护法规

污染防治方面,出台了《江西省环境污染防治条例》、《江西省人民政府关于加强城市供水节水和水污染防治工作的通知》、《江西省人民政府关于全面落实科学发展观加强环境保护的若干意见》、《江西省主要污染物减排项目台账、档案管理暂行办法》等政策法规。其中,《江西省环境污染防治条例》是根据《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废弃物污染环境防治法》、《环境噪声污染防治法》等法律制定的,该条例涵盖的内容比较丰富,主要内容包括水污染防治、大气污染防治、环境噪声污染防治、固体污染防治以及其他污染防治。

在项目建设方面,出台了《江西省建设项目环境保护条例》、《江西省建设项目环境影响评价文件分级审批规定》、《江西省环境保护禁止和限制建设项目名录》等规范性文件。此类文件对建设项目必须执行先评价、后建设的环境影响报告书、环境影响等级审批制度,并对项目立项和建设阶段的环境保护进行了较为详细的规定。在环保执法方面,出台了《江西省环境保护违法违规行为行政责任追究暂行规定》、《江西省环境保护违法违纪案件移送暂行规定》等规范性文件。

(五)生态保护法律法规

在生态保护方面,出台了《江西省鄱阳湖湿地保护条例》、《江西省古树名木保护条例》、《江西省实施〈中华人民共和国野生物保护法〉办法》、《江西省人民政府关于继续实施山江湖工程推进绿色生态建设江西的若干实施意见》、《江西省修河源省级生态功能保护区规划》、《江西省修河国家湿地公园总体规划》。其中《江西省鄱阳湖湿地保护条例》明确规定了鄱阳湖湿地的范围,即鄱阳湖丰水期水体所能覆盖的区域范围;确定了鄱阳湖湿地综合保护协调机构、制定鄱阳湖湿地保护和合理利用总规划;根据相关规定设立了自然保护区;提出了湿地保护的措施;对湿地资源进行了相关规定。以下几点值得关注:①保护鄱阳湖湿地资源应当坚持全面保护、生态优先、合理利用、突出重点、持续发展的方针。②在鄱阳湖湿地区域严格实行污染物排放总量控制制度和排污许可制度。③编制鄱阳湖湿地的工业、农业、能源、水利、交通、城市建设、旅游资源开发等一系列相关专项计划,以及在鄱阳湖湿地区域新建、扩建、改建任何项目,都必须依法进行环境影响评价。其中第一条是提出生态优先,第二条是提出从严实行环保标准,第三条是提出对各类专项规划进行环评,这些规定对鄱阳湖生态经济区的建设无疑起了重要的约束和指导作用。

三、现有法律法规对促进鄱阳湖规划区建设存在的问题

(一)在国家层面和省级层面都缺乏一部促进生态经济发展的法律基础

20世纪80年代以来,如何将经济发展与生态保护有机结合起来,促进我国经济可持续发展,一直是摆在我们面前的一个大难题,目前还处于摸索阶段。迄今为止,国家尚未出台一部关于生态经济的法律。建设鄱阳湖生态经济区,就面临缺少一部生态经济方面的基础法律的现实问题。

多年来,关于跟生态经济相关的另一个概念——循环经济,国内对生态经济和循环经济这两个概念的争论很多,有些学者认为生态经济只注重生态效益而不注重经济效益,也有学者认为循环经济本质上就是一种生态经济,二者并无本质区别。一提到生态经济时,许多人就认为包括生态农业、生态旅游、生态工业等;一提到循环经济,就改名为循环农业、循环工业等,名字虽改了,实质是一样的。本书认为循环经济就是一种生态经济,但生态经济的内涵比循环经济广。《循环经济法(草案)》对循环经济的定义是:指在生产、流通和消费过程中进行减量化、再利用、资源化活动的总称。生态经济所涉及的内容显然比这更为广泛。因此,促进江西在推进鄱阳湖生态经济区建设的过程中应充分考虑《循环经济法》,并考虑发展生态经济的实际,制定一部专门的生态经济法规,使得鄱阳湖生态经济区建设有法可依。

(二)国家针对鄱阳湖流域水污染防治和规划区保护的政策法规较少

国家生态经济相关法律法规中,针对鄱阳湖流域水污染防治和生态保护的非常少。一直以来,“三河三湖”(淮河、海河、辽河和太湖、巢湖、滇池),三峡库区、南水北调沿线等流域历来是国家关注的重点,投入了大量的人力、物力、财力,出台了许多政策法规。与此相比,鄱阳湖作为国内最大的淡水湖泊,是国际重要湿地,生物物种资源丰富,也是长江干流重要的调蓄性湖泊,对维护我国水环境质量和生态平衡起了重要的作用,而其污染防治和生态保护并未受到国家和有关方面的重视。构建鄱阳湖生态经济区,缺乏国家层面的政策法规支持又是其面临的一大难题。

(三)促进鄱阳湖生态经济区建设的部分专项法规缺失

建设鄱阳湖生态经济区是一个巨大的工程,涉及经济、资源、能源、环保、生态建设等各方面,目前的法规体系尚不健全,不能满足鄱阳湖构建生态经济区的需要。在水治理方面,各地出台了针对本管辖区域范围内重点流域的专项法规,而江西却没有鄱阳湖水污染防治条例,只是相关的规定分散在诸多的法规条文中,其法律效力低、随意性较大。在资源回收再利用方面,江西出台了《资源综合利用条例》,但其资源综合利用涉及的内容很多,同时缺少一些如废旧家电、废旧轮胎、废旧汽车、建筑材料等回收和利用的法律法规。

(四)部分法规时间制定较早,不能适应新形势的需要

近年来,国家的宏观经济形势和环境保护形势发生了很大的变化,许多资源环境法制定时间较早,没有及时进行修正,已不能适应新形势的需要。矿产资源法中规定的资源税征收范围窄、征收税率低;矿产资源补偿费征收比例过低,资源税和资源补偿费存在重复征收问题;没有规定矿产资源耗竭补贴制度;污染防治中规定的排污费征收标准过低,这必然使企业宁愿交排污费而不愿意污染治理;资源性产品价格偏低、环境违法成本低,直接导致了资源的浪费和污染的加剧。江西在2002年制定了《江西省实施〈中华人民共和国节约能源法〉办法》,而国家在2007年修订了《节约能源法》,其立法理念、原则、范围和内容均需要调整和修订。

(五)部分法律法规操作性不强,有的法律法规之间存在矛盾

一是现有的法律法规在立法时缺乏综合平衡,有的甚至相互冲突,导致对资源保护和污染防治的规定缺乏协调和统一。我国的资源法和环境法,由于立法目的不同、侧重点不同、立法起草人员的知识背景不同,以及部门利益的问题,资源法与环境法有许多不统一和不协调的地方。然而资源保护和污染防治是两个不可分割的统一体,如水资源保护和水污染防治是密切相关的。不同部门、地方政府和流域管理机构,从自身职责出发,对流域水污染防治作出了相关的规定,由于职责的交叉,加上权利和利益之争,其制定的有关规定难免存在冲突或矛盾的地方。二是有的法律法规有关规定过于原则,缺少相应的实施细则,难以操作。比如如何解决跨行政区域水污染纠纷的问题,相关法规只作了原则性规定,并未给出具体操作程序,导致实际运作过程中,行政部门相互协调不足,引发了许多污染纠纷,造成严重后果。

四、构建鄱阳湖生态经济区法律法规体系的政策建议

(一)国家应加强对鄱阳湖生态经济区建设的支持力度

受人力、物力、财力以及传统环境末端治理思路的影响,生态环境保护较好的鄱阳湖较之污染较重的太湖、淮河受到更少的关注,国家在保护鄱阳湖方面的投入和支持政策远远少于淮河、太湖等重点流域。国家要实现“预防为主、防治结合”的理念,促进经济发展方式的转变,实现又好又快的发展,必须加强对目前生态环境好、尚未大规模生态破坏和环境污染的地区的支持力度。一是通过财政转移支付等方式建立环鄱阳湖生态补偿机制。鄱阳湖区域作为我国重要的生态功能区,对我国生物多样性保护、长江流域的洪水调蓄等发挥了重要的作用,国家在制定相关的政策法规时,应加大对鄱阳湖生态经济区的纵向、横向财政转移支付力度,探索市场化的生态补偿模式。二是根据《循环经济法》、《节约能源法》等对发展循环经济、节约能源的科技研发、项目实施和产业活动的税收优惠作出相关的规定,在贯彻和落实有关规定时,应给予鄱阳湖等生态良好地区的开发和保护更多的支持。

(二)要严格贯彻和执行国家现有法律法规

1.严格执行即将出台的《循环经济法》。这是一部集中反映当前国家发展循环经济,转变经济增长方式,建设资源节约型、环境友好型社会的政策方针的法律。《循环经济法》里规定的循环经济规划制度、抑制资源浪费和污染物排放的总量调控制度、以生产者为主的责任延伸制度、对高耗能、高耗水企业的重点管理制度等对于江西鄱阳湖生态经济区的建设具有重要指导意义。

2.贯彻执行节约能源、提高能源利用效率的法律法规,主要依据新修订的《节约能源法》。新《节约能源法》在法律层面明确提出国家实行节约资源的基本国策,规定节能目标纳入地方政府考核,重点耗能领域节能规范、政府要成为全社会节能表率、耗能大户每年提交用能报告等,这都在鄱阳湖生态经济区建设的过程中引起重视。

3.在遵守相关法律法规的前提下,积极探索适合鄱阳湖流域的开发、保护和污染防治的管理体制和措施。国家新修订的《水污染防治法》充分吸取了多年来“三河三湖”及其他流域进行水污染防治的经验和教训,有很强的现实指导意义。鄱阳湖流域的开发利用应充分借鉴这些经验和教训,探索自身污染防治的体制机制。

4.严格执行环境保护和生态保护法律,“看好”环保准入门槛,尽最大可能杜绝环境违法行为。我国环境法多,但执行情况却很不理想,有些地方政府甚至成为污染企业的保护伞,置环境法于不顾。因此在鄱阳湖生态经济区建设过程中要严格执行这些法律法规,杜绝环境违法行为。

(三)尽快出台促进鄱阳湖生态经济区建设的核心法规和重点领域法规

要构建一个完整的法律法规体系,须尽快出台鄱阳湖生态经济区建设的核心法规,主要包括《江西省鄱阳湖生态经济区建设条例》、综合性法规《江西省循环经济条例》、专项法规《鄱阳湖流域水污染防治条例》和《江西省绿色采购条例》等。

1.制定核心法规——《江西省鄱阳湖生态经济区建设条例》。鄱阳湖生态经济区的建设需要一部基础性的核心法规来推进。该条例的制定必须遵守国家资源环境法规和循环经济法规,同时该条例要尽量避免与江西省现有的资源环境法规重复,既要包括生态经济的主要内容,又要为具体领域的立法指明方向。该条例应当重申现行立法确定的基本原则、政策、方针,可以规定细致、全面的法律条款,以保证法律的可操作性。

该条例的主要内容应体现在以下几个方面:生态经济的定义和生态经济区的范围;生态经济区建设的管理体制和协调机制;生态经济区规划制度;污染物总量控制制度;延伸生产者责任制度;生态环境补偿制度;政府绿色采购制度;政绩考核制度,对生态经济区各地方政府的政绩考核制度应突出资源能源利用效率、环保、生态等指标,改变过去那种重GDP增长轻环境保护的倾向。

2.以《清洁生产促进法》和《循环经济法》为主要依据,制定《江西省循环经济条例》。在制定《循环经济法》时,应处理好《清洁生产促进法》和《循环经济法》之间的关系问题,着重加强规范生产消费活动行为的基本制度体系的建立,尽可能降低两部法律相关内容的重复。由于江西目前还没有制定清洁生产和循环经济的法规,因此可以将两者结合,制定一部《江西省循环经济条例》。这样既可以使《循环经济条例》的内容更加细化和充实,也可以避免与《鄱阳湖生态经济区建设条例》有关内容的重复和交叉。《鄱阳湖生态经济区建设条例》注重基础性、宏观性、系统性,调整范围为鄱阳湖生态经济区;而《江西省循环经济条例》规定的内容具体细致,调整范围为鄱阳湖生态经济区及江西省其他管辖范围。

3.尽快出台《鄱阳湖流域水污染防治条例》。目前,国家和许多地方政府均出台了流域水污染治理的专项法规,鉴于鄱阳湖流域对江西省的重要性,以及当前面临的污染防治形势,建议尽快出台《鄱阳湖流域水污染防治条例》。该条例应考虑行政管理体制、跨行政区合作机制、生态补偿机制、公众参与等问题。

4.以《江西省资源综合利用条例》为依据,制定资源综合利用方面的各专项法规。在《江西省资源综合利用条例》的基础上,制定《江西省报废汽车回收利用管理办法》、《江西省废旧家电回收利用管理办法》、《江西省废旧轮胎利用管理办法》、《江西省包装物回收利用管理办法》和《江西省建筑材料回收利用管理办法》等,对各行业或领域资源节约、废旧资源回收、再生利用和处置的有关问题进行具体规定,特别制定行业准入标准,以规范当前废弃物回收利用行业的混乱局面。

5.根据国家及江西省有关法规,借鉴发达国家经验,制定《江西省绿色采购条例》。根据《节能产品政府采购实施意见》、《关于建立政府强制采购节能产品制度的通知》、《江西省加强政府机构节约资源工作实施意见》、《江西省政府采购暂行实施办法》,借鉴日本、德国等发达国家的经验,制定《江西省绿色采购条例》,该条例主要包括绿色采购的范围、标准、程序、绿色产品信息披露等。

(四)注重环鄱阳湖各市区县有关法规政策的协调一致

环鄱阳湖各区域是进行生态经济区建设的中间力量,各地要树立环鄱阳湖经济一体化的意识,顾全大局,加强合作,不出台阻碍生态经济区建设的土办法、土政策,承担起促进鄱阳湖生态经济区域经济发展和生态环境保护的责任。可以从以下几个角度入手:一是建立环鄱阳湖各区域协调小组。由协调小组统一协调区域之间、流域上下游之间生态经济建设过程中遇到的大问题。二是建立信息共享机制。通过定期召开协调会议、建立网络平台等措施,共享经济规划、产业发展布局、污染排放、统计数据等方面的信息。三是建立跨界水污染纠纷解决机制,防治突发性环境事件重大污染后果。四是环鄱阳湖各区域在制定对流域生态环境保护有重大影响的法规、规划、政策时,征求生态经济区内其他各县市的意见或建议。五是环鄱阳湖各区域制定重大规划进行环境影响评价时,要根据生态经济区的实际情况,适当扩大进行环境影响评价的范围。

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