地类重新认定

10.1.3　地类重新认定

目前，按法律规定，中国土地用途分为农用地、建设用地和未利用地三个一级类。农用地中又分耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地等；未利用地是农用地和建设用地以外的土地。这一分类体系可以大致反映土地利用现状，但不宜作为土地规划用途的分类，主要原因是规划地类的概念与现状相比，其内涵更丰富，外延更宽泛。这其中要强调的是耕地保护观的拓展。

耕地保护事关粮食安全，是我国的基本国策，势在必行。但是，江苏省耕地资源面临着不得不减少的趋势：2006年，江苏省地区生产总值和全社会固定资产投资均位列全国第三位，在如此高水平和高速度的经济发展下，耕地保护工作必然面临极大的压力。城市化和工业化需要大量的非农建设用地，经济全球化会刺激交通运输业、文化旅游业、金融保险业及房地产业的发展，增加对土地的有效需求，会加速农村产业结构调整，对于现行农业政策提出严峻挑战。面对来势凶猛的国际农产品市场，只有发挥比较优势才有出路，产业调整方向和市场格局变化必然是趋利避害。在所有的农产品中，耕地密集型的粮食是最缺乏比较优势的。受经济利益驱动，具有竞争力的农产品用地将会大幅增加，耕地的主要产品受市场影响效益下降，将可能导致传统意义上的耕地面积逐年减少。新世纪全国耕地保护会议重申了积极支持生态退耕和农业结构调整的方针。随着经济的高速发展以及农业结构调整力度的进一步加大，为了协调“吃饭和建设”之间的突出矛盾，首先应当拓展耕地保护观。新的耕地保护观的核心思想是以生产力作为衡量耕地资源量的标准，将耕地保护及基本农田保护提高到解决“三农问题”的高度并与生态环境保护有机结合起来。

1）耕地保护与解决“三农问题”的有效统一

在国家宏观调控的基础上，允许一部分自然条件特别的地区或城市郊区在不破坏耕地耕作层或能迅速恢复耕作的前提下，进行农业生产结构调整，如栽种果树、花卉等，而这些非粮食种植的农用地，与粮食种植用地一样受到严格保护，农业产业结构调整的结果，不是减少了耕地而是储备了耕地。因此，只要在土地用途调整不破坏耕地的耕作层或不破坏耕地表层土壤，在需要时即可恢复耕作的这部分耕地，可视为“可耕地”，作为耕地进行保护。在具体的土地利用规划中，可耕地包括：现有耕地；过去几年农业产业结构调整改为其他农用但仍具有耕作能力的土地；规划期内农业结构调整不破坏耕作层的土地；名特优新农产品用地。将“可逆转耕地”划定为耕地并可纳入基本农田保护区范围予以保护的意义有以下几方面：首先保持了土壤耕作能力，储备了耕地，确保了耕地保有量；第二，农民可以根据具体需要把这些土地的用途调整为能够为其增加收入的某类园地的做法，有效地增加了农民收入，促进了农村社会的稳定，可以作为解决“三农问题”的有效途径；第三，大大丰富了农作物的种类，使“粮食安全”从传统意义上的数量保证转向食品结构的不断优化，从而改进了居民的饮食结构，提高了居民的生活质量。

2）耕地保护与生态环境保护的有机结合

基本农田保护区土地利用方式及位置确定应该纳入生态环境保护规划之中统筹考虑。在全世界范围内越来越重视生态环境保护的今天，基本农田保护区内的土地利用结构应突破耕地比例占绝对优势的传统观念，允许存在一定比例的林地、牧草地等生态用地，从而将基本农田保护同生态环境保护二者有效统一起来。同时，基本农田保护区的位置可以不必局限于农村，城市边缘及内部的适当区域也可划为基本农田保护区，“适当区域”有两类：一是从建设“都市农业区”角度出发，在城市边缘划定基本农田保护区，从事农业生产，为城市居民提供新鲜的农产品服务；二是从改善城市生态环境角度出发，将城市内部的林地、园地等耕作功能尚未丧失的生态资源划入基本农田保护区范围保护起来，不仅储备了耕地，还强化了城市生态资源的保护力度。