美国缔结协定最新进展与战略演进

一、美国缔结FTA/RTA协定最新进展与战略演进

虽然美国仍在继续致力于推动WTO多哈回合谈判的进行，但其贸易自由化战略已经发生了重大转变。自1992年北美自由贸易区(NAFTA)建立之后，美国已由主要通过WTO多边体制转变为同时利用WTO多边机制与FTA/RTA双边机制共同推进贸易自由化。美国正在全球范围内积极寻找FTA/RTA伙伴，并成为新一轮区域经济一体化的引领者。

截至2010年8月27日，美国已签署并实施的FTA/RTA协定共有11个^[1](见表6.1)，即美国—智利自由贸易协定(the United States－Chile Free Trade Agreement)、美国—新加坡自由贸易协定(the United States－Singapore Free Trade Agreement)、美国—澳大利亚自由贸易协定(the United States－Australia Free Trade Agreement)、美国—摩洛哥自由贸易协定(The United States－Morocco Free Trade Agreement)、美国—巴林自由贸易协定(United States－Bahrain Free Trade Agreement)、美国—以色列自由贸易协定(the U.S.－Israel Free Trade Area Agreement)、美国—阿曼自由贸易协定(United States－Oman Free Trade Agreement)、美国—约旦自由贸易协定(United States－Jordan Free Trade Agreement)、美国—秘鲁贸易促进协定(United States－Peru Trade Promotion Agreement)、北美自由贸易协定(the North American Free Trade Agreement，NAFTA)和中美洲自由贸易协定(The Dominican Republic－Central America－United States Free Trade Agreement，CAFTA-DR)。^[2][3]

表6.1　美国已实施且向WTO通报的FTA/RTA协定概况

续表

资料来源:WTO网站http://rtais.wto.org/ui/PublicSearchByCrResult.aspx。本文作者根据缔约日期排序。

此外，美国已经签署但尚未获得国会批准实施的双边自由贸易协定包括:美国—韩国自由贸易协定(United States－Republic of Korea Free Trade Agreement)、美国—巴拿马自由贸易协定(United States－Panama Free Trade Agreement)和美国—哥伦比亚自由贸易协定(United States－Colombia Free Trade Agreement)。其中，前两者美国已经向WTO进行了通报。与此同时，美国正在开展与泰国和马来西亚的双边FTA谈判，以及美洲自由贸易区(FTAA)、美国与南非关税同盟(SACU)^[4]自贸区、加勒比海地区贸易倡议(The Caribbean Basin Trade Initiative，CBTI)、跨太平洋伙伴关系协定(the Trans－Pacific Partnership Agreement，TPP)等RTA的谈判。另外，美国还计划在10年内建立美国中东自由贸易区、美国安第斯自由贸易区。鉴于美国同欧盟紧密的贸易关系，美国还提出了建立跨大西洋经济伙伴关系协定的倡议。

通过对美国缔结FTA/RTA协定伙伴选择与自由化领域选择的分析可以发现，美国积极实施新的FTA/RTA战略，主要目的是在FTA/RTA席卷全球的背景下，继续在大国竞争中取得主动，控制亚太地区，乃至全球经济政治格局的主导权。美国FTA/RTA战略演进呈现出以下几个显著特点。

(一)WTO谈判陷入困境后，加快了FTA/RTA建设步伐

美国曾在缔造和支持多边贸易体制方面发挥了重要的领导作用。作为二战结束后唯一的霸权力量，美国支持非歧视性自由贸易的坚定立场为GATT和WTO的成立铺平了道路，并在随后的各回合多边贸易谈判中居主导地位。但WTO多哈回合谈判进程的迟滞以及世界各重要经济体加速实施FTA/RTA战略的浪潮深刻刺激了美国，使其贸易自由化战略迅速向WTO多边机制与FTA/RTA双边机制共重的方向转变。

虽然与欧盟相比，美国是双边及区域贸易自由化进程中的后来者，但是，美国不断加快赶超的步伐。从速度上看，自20世纪90年代NAFTA签订以来，美国在21世纪的短短几年里已经与全球不同地区的重要经济体签署了13个自由贸易协定(其中“美国—韩国自由贸易协定”和“美国—巴拿马自由贸易协定”因全球金融危机的爆发而暂缓实施)，另外还有多个FTA/RTA正在谈判之中。从质量上看，美国参与FTA/RTA谈判不仅步伐很快，而且其参与缔结的FTA/RTA协定还涵盖了更为广泛的内容(见表6.2)，提出了更高的自由化目标，反映出美国FTA/RTA贸易战略后来居上的特点^[5]。因此，美国也被认为是新区域主义浪潮中的关键角色之一。

表6.2　美国已签署的主要FTA/RTA涵盖领域比较

注:NAFTA——北美自由贸易区;CAFTA－DR——中美洲自由贸易协定。
　　资料来源:作者根据美国已经签署的主要FTA/RTA协定最终文本相关内容整理。http://www.ustr.gov/trade-agreements/free-trade-agreements.

美国加快参与双边及区域自由化谈判进程有着深刻的政治经济动因。首先，被WTO谈判的缓慢进程所激怒是美国加快实施FTA/RTA战略的主要因素。但从根本上看，利用多边贸易体制为美国在全球范围内的经济政治利益服务是美国贸易战略的最终目标。缔结FTA/RTA协定可以通过“棘轮效应^[6]”发挥杠杆作用把那些不情愿的WTO成员国推向新的多边贸易谈判。因此，对美国来说，FTA/RTA仍是对WTO机制的补充、完善而不是完全替代。其次，美国也迫切需要在全球复杂的FTA/RTA“轴心—辐条”系统中缔造属于自己的网络体系，使其既服务于区域贸易利益，又能达到与欧盟抗衡的目的。再次，美国国会在2002年8月7日正式通过的“贸易促进授权法案”，打通了恢复政府对外谈判FTA“快车道”。此项授权为期3年，经国会同意，可延期2年。该法案为美国政府加快进行FTA/RTA谈判提供了法律保障。

(二)美国FTA/RTA战略重点在美洲

美国实施FTA/RTA战略的国际区位选择是以NAFTA为基础向中美洲和南美洲推进，在立足美洲的基础上插足中东和东亚，并尽可能涵盖欧洲。目前，美国与非洲国家签署的双边FTA还不多。“攘外必先安内”成为美国FTA战略的核心思想。

美国FTA/RTA战略优先倾向于建立包括美洲国家在内的“美洲自由贸易区(FTAA)”有如下几个方面的原因。

第一，通过FTAA进一步削减关税，为美国的工业制成品和农产品出口打开拉丁美洲和加勒比海市场。

第二，FTAA将会扩大地理范围，使更多的国家接受符合美国利益的、超越WTO规则和承诺范围的相关议题，即所谓的“WTO Plus”问题，并借助集团力量为其在多边贸易框架下推广这些议题和规则提供支持。

第三，FTAA将会在美洲34国范围内确定统一的区域贸易协定或安排的框架和规则，以改变目前各国遵循不同贸易协定框架和规则的错综复杂的情况。目前，在美洲地区存在着一个相互交织的FTA网络，包括许多双边和诸边自由贸易协定，比如南锥体共同市场、加勒比海自由贸易联盟、安第斯共同市场、加拿大智利自由贸易区、墨西哥智利自由贸易区等。美国期望将这些次区域贸易协定整合为一个单一的、涵盖整个西半球的贸易协定，这不仅对于降低交易成本，便利商品流动，而且对于提高美国在多边贸易谈判中讨价还价的能力都是有益的。

第四，FTAA反映了美国抗衡欧洲和亚洲不断增长的区域主义势力的意图。FTAA建成后，将形成一个比欧洲共同市场规模更大的自由贸易区。1994年谈判开始时，34个FTAA国家的GDP总值已达到8.3兆美元，是欧洲国家GDP总值的1.2倍。

第五，在美洲地区建立FTAA是美国更广泛地管理西半球事务，推行其民主政治和地区安全计划的一个重要手段。20世纪80年代以后，拉丁美洲的债务危机引发了美洲范围内迈向经济自由化和政治民主化的运动，美国的决策者因此感到在他们与拉美国家之间存在一种“价值收敛”的倾向(Convergence of Values)，这正是一个推销美国价值观的机会。在“9·11事件”以后，美国的这种需要更加突出。

(三)缔结FTA/RTA由名义合作向务实合作转化

在美国推进实施FTA/RTA战略的进程中，贸易自由化合作也逐渐由名义合作转向实质性合作。早期，美国参与缔结自由贸易协定的动机更多的是表面上而不是实质上。这意味着美国与其FTAs伙伴之间缔结自由化协定，更主要源于政治因素而并非出于实际的贸易利益考虑。尤其是“美国—约旦自由贸易区协定”和“美国—以色列自由贸易区协定”的缔结，显著地表明美国早期是从全球政治格局出发，选择具有独特地缘特征的跨区域贸易协定伙伴。

而此后，美国选择FTA/RTA谈判伙伴则具有很强的务实主义态度，具有多重动机。譬如在东亚，美国首先选择了新加坡。两国之间的关税税率本来已经很低，选择新加坡的主要目的在于推行所谓的环境与劳工标准，并为其服务业特别是金融服务业在新加坡打开市场，继而撬开东盟市场。在南美洲首选智利是因为智利经济是南美洲最为健康的经济，且智利已经与加拿大等国缔结自由贸易协议。美国与澳大利亚的自由贸易区谈判首先是农业问题，澳大利亚是农业净出口国组织的领头者，它在农业问题上与美国形成盟友将有利于美国在WTO进行农业谈判。总地说来，美国选择谈判对象，不单纯从贸易角度考虑，还综合考虑政治经济因素，其主要标准是所选择对象能否为将来的谈判形成示范作用，显示出很强的务实性。

另外军事安全也成为美国据以选择FTA/RTA谈判伙伴的重要因素。“9.11事件”发生后，美国对恐怖主义的根源有所反思。美国政府认为贫穷是造成恐怖主义的根源之一，自由贸易可以促进经济增长和民主政治，经济和发展是谋求安全的手段。因此，如果缔结的自由贸易安排能够有助于满足美国的安全目标，美国将首先给予考虑。同时在反恐和对伊拉克战争等方面表现积极的国家将首先得到美国的青睐，例如澳大利亚。

纵观美国缔结FTA/RTA协定的最新进展与战略演进，可以发现美国一贯坚持的自由贸易主张、独特的政治信仰、认识和想法在其确定FTA/RTA战略中发挥了重要作用。这种独特之处的根源在于美国超强的政治经济力量。或者说，美国是唯一具有超强政治和经济实力的国家，它能够根据自己的意志制定规则，不仅启动和主导FTA/RTA谈判服务于美国的全球利益，而且可能逐渐将美国标准转化成全球标准。