取得政府补贴收入处理

第一节　补贴的定义

对补贴进行定义与分类，确定每种补贴的法律构成要件，是《补贴协定》的主要贡献。通过对补贴的界定，为成员确定国内补贴政策提供了国际法依据，也为成员之间补贴争端的解决提供了评判的准绳。

对《补贴协定》的补贴定义进行简单的归纳，可以认为补贴是指由授予机构给予接受者以财政资助或者收入或价格支持，从而使接受者获得利益的政府行为。这一定义有四个关键的概念：授予机构、接受者、财政资助或任何形式的收入或价格支持和利益。其中，任何形式的收入或价格支持可能表现为由法律规定某一种产品的最低价格，也可能表现为一种为维持物价的物资储备制度等。这种制度常用于维持农产品价格和保证农民的收入。农产品的补贴问题主要由农业协定来调整。

一、授予机构

授予机构是指授补贴于接受者的政府、公共机构或接受政府委托或指示的私营机构。

（一）政府

一国政府可以实施补贴行为而成为补贴的授予机构。从《补贴协定》的规定来看，此处的政府指一国的行政机关，这也是由行政机关的职能决定的，补贴立法或政策总是由行政机关实施的。“政府”不仅指中央政府也包括地方政府，即地方政府的补贴行为亦在世贸组织的规制之列。按照世贸组织的一般规定，一成员地方政府的法规、规章或措施如违反了世贸组织的规定，则该成员要承担违反世贸组织的法律责任。世贸组织的这一规定是与国际法一般原理符合的。根据国际法，一国地方政府的行为如果违反了其国际义务，则其行为视为国家行为，该国家应承担国际责任。因此在补贴方面，如果一地方政府实施的补贴措施违反了世贸组织关于补贴的规定，则该地方政府所属的世贸组织成员要承担相应的法律责任。

确定一机构是否为一成员的政府机构没有什么国际标准或规则，判定的依据只能是各成员自己的法律。如果成员之间就一成员的机构是否为政府机构发生争议，是应该由世贸组织的争端解决机构解释该成员的国内法来决定该机构的性质，还是应该由该成员自己的立法机构解释并决定该机构的性质？答案似乎是应该由该国的立法机构解释并决定该机构的性质。如果这样，在理论上会产生如下结果：一国立法机关滥用解释权，把一国的政府机构解释成非政府机构从而规避世贸组织的补贴规则。世贸组织争端解决机构在实践中作出了回答：它们有权解释什么样的机构是一国的行政机构。在加拿大——影响牛奶进口和奶制品出口措施案中，争端双方就“加拿大各省牛奶销售委员会”是否属于“政府机构”发生争议。加拿大各省牛奶销售委员会管理奶制品的生产和销售，其成员大部分或全部由私人生产商组成。该委员会在联邦和省立法建立的法律框架内运作，在省际贸易和对外贸易中行使联邦和省政府给予的权力，发放和管理配额，在省一级汇总收入、定价、保管记录、报告、检查。各省牛奶销售委员会颁布的命令和规则可以在加拿大法院适用。在大多数省，对该委员会所作的个别决定还可以上诉至具有政府性质的省监督委员会。加拿大认为“加拿大各省牛奶销售委员会”是私人机构，不是政府机构，因为它的组成人员是私人，不是政府官员。新西兰和美国认为，“加拿大各省牛奶销售委员会”行使了政府权力是行政机构。

专家组认为，虽然大多数省销售委员会并未正式组成政府机构，且其组成人员多数甚至全部是牛奶生产商，但是一旦这些委员会按照被明确授予的政府权力行动，就可视为一个政府机构在行动，并不因为这种被授予的权力有自由裁量的性质而改变。事实上，正是因为这些委员会接受了来自政府的权力来管制它们的自己的事情就使得它们的行为具有政府性质。问题的关键在于加拿大各地方政府保留了对委员会大部分（如果不是全部）行为的最终控制和监管权。^[1]

上诉机构根据《布莱克法律词典》的解释，指出“政府”的实质是享有有效权力“管制、控制或监督”个人，或通过行使合法权利限制个人行为。政府是指“由被授予权力者对一个有组织有法律社会中的个别成员进行的管制、限制、监管或控制”。政府的实质是通过行使合法的权限，享有有效地管制、控制、监督或限制个体行为的权力。^[2]“政府机构”是行使政府向其授予的权力的单位，履行“政府”性质的职责。任何政府机构在履行职责时都享有一定程度的自由裁量权。就本案而言，专家组并非仅仅依赖“权力的授予”这一事实，也审查了它的职责，并得出结论认为委员会的权力使得它们得以“管制”经济生活中的一个特定部门，即牛奶部门。而且，委员会职责的“政府性”性质以及管制性控制的程度又被这一事实所强调，即它们的命令和规章能在法院执行。委员会可自由处置公共权力以执行其管制性职责和决定。尽管牛奶销售委员会享有高度自由裁量权，但加拿大各级政府却享有“最终的”控制。同时，委员会的成员由牛奶生产商构成也不改变上述结论。无论其构成如何，其权力来源仍是政府，其履行职责的性质仍然是“政府性的”。该委员会行使权力促进特定商人的利益的事实也不影响这一结论，因为政府日常职责的一部分就是促进国家的利益，这当然也涉及保障其中一个或多个部门的利益。^[3]

从专家组和上诉机构的分析来看，其主要从权力的来源和履行职责的性质，特别是政府是否对其行为享有最终的控制权来判断某一机构是否是“政府性”的机构。很明显，专家组和上诉机构倾向于扩大“政府”的概念，将一些表面上的民间机构也包括在“政府”的概念范围之内，目的是通过对政府概念的宽泛解释来防止政府通过将公权力转移至其他非政府机构以规避《补贴协定》的约束。

（二）公共机构

公共是指属于社会的、公共所有的、公共机构就应当是指属于社会的、公共所有的机构。从广义上说，公共机构包括了政府机构，《补贴协定》将政府机构与公共机构并列，显然这里不是在广义上使用公共机构一词，即这里的公共机构不含政府机构。除了政府机构之外还有哪些机构可以称得上是公共机构？判定一机构是否为公共机构的依据和标准是什么？《补贴协定》没有对此作出规定，它也不可能作出规定。判定的依据和标准应该是该机构的国内法。如果该国没有对公共机构作出立法定义，又如何判定呢？似乎应依据成立该机构的组织章程判定。无论如何，公共机构应当具有以下特征：（1）公共机构是非营利性的，以提供服务为宗旨；（2）公共机构应该具有一定的组织管理职能；（3）公共机构的经费应该是由国家财政拨付的。公共机构与私人机构的区别在于公共机构的经费由国家支付，私人机构的经费通过一定的渠道筹集，国家不予拨付；公共机构具有执行国家政策的职能，私人机构不具有上述职能，它是按照组织章程规定提供一定的服务或进行有限的行业管理。就《补贴协定》而言，区分公共机构与私人机构具有重要意义。公共机构的补贴行为当然地视为国家行为，而私人机构实施的补贴，除非接受政府的委托或指示，否则不视为国家行为，《补贴协定》对私人机构的补贴行为不予限制。

在争端解决机构的实践中，专家组给出了自己的判断标准：一个实体是否被政府或其他公共机构控制。

在韩国——影响商业船舶贸易措施案中，韩国进出口银行根据“韩国进出口银行法”和“韩国进出口银行利率指南”，对韩国的出口船舶提供“预付款退款保证”和“装运前贷款”。韩国船舶制造公司从韩国进出口银行得到的这两项业务，比一般市场条件要优惠很多。欧共体认为韩国违反了禁止性补贴的规定，因为韩国进出口银行是公共机构。其原因有三：第一，韩国进出口银行的决策权由韩国政府掌握；第二，韩国进出口银行追求公共政策目标；第三，韩国进出口银行受益于国家资源。^[4]

韩国认为韩国进出口银行不是公共机构，它只是一家私营的商业机构，是按照商业原则进行运作的。韩国认为一个机构要是公共机构的话，那么他必然具有官方的能力，会被赋予政府的功能。韩国认为公共机构应当被定义为在整体上代表人民，具有官方能力的运作机构。^[5]

专家组认为一个实体是否是一个公共机构不应该依靠一个实体的行为是否按照商业原则来审查。如果用这样的方法来衡量的话，一个实体今天它的利率是按照市场原则的，它是私人机构，明天它的利率低于一般市场条件，它又变成了公共机构。一个实体是私人机构还是公共机构完全取决于利率的高低，这是很荒谬的。专家组认为一个实体如果它被政府或其他公共机构所控制，它就是公共机构；如果一个实体被政府控制，按照政府的意图行事，它就是《补贴协定》意义上的公共机构。韩国进出口银行是公共机构，因它被政府控制。被政府控制的依据是：韩国政府对它100%的拥有；韩国进出口银行的总裁由韩国总统任命或解除；副总裁和行政办公室主任由金融与经济部部长任命或解除；每年韩国进出口银行运作方案需要部长级会议批准。^[6]

由政府投资的国有企业和国有商业银行是否属于公共机构呢？在美国——对中国某些产品征收反倾销税和反补贴税案中，专家组裁定只要是国有企业和国有商业银行就属于公共机构。专家组认为《补贴协定》第1.1（a）（1）条中的公共机构是指任何被政府控制的实体。专家组认为政府拥有所有权是政府控制的高度相关的、强有力的决定性证据。^[7]上诉机构推翻了专家组的观点。上诉机构认为国有企业和国有商业银行虽然由政府投资，但并不必然是公共机构。国有企业和国有商业银行是否构成公共机构需要分析与证明。“专家组没有分析公共机构的概念。”“专家组没有考虑除了当事方依赖的可能潜在的与询问有关的标准以外的其他标准，或者除了政府拥有所有权外与政府控制有关的其他迹象。专家组没有充分分析政府所有权或政府控制本身就足以证明实体构成公共机构。”^[8]依据上诉机构的裁决，政府投资的国有企业和国有商业银行不一定就是公共机构，也不一定不是公共机构。政府投资的国有企业和国有商业银行是不是公共机构需要证明。

（三）政府委托或指示的私人机构

上文已经述及私人机构的补贴行为不为《补贴协定》所限制和禁止，在美国——出口限制作为补贴措施案中，专家组认为，除政府及其他公共机构以外的其他机构都是《补贴协定》下的私人机构，没有必要对它作出狭义的解释。^[9]

专家组对私人机构作出如此解释，可能是为了防止对有关规定的规避。但如果私人机构的补贴行为是在政府的委托或指示下进行的，则应视为政府的补贴行为而受到《补贴协定》的规制。按照字面的解释，“政府委托”是指政府与私人机构进行平等协商，以私人机构自愿接受为基础，是非强制性的政府行为。“政府指示”是指政府凭借其职权，以命令或决定的形式，私人机构必须接受的强制性政府行为。此种委托或指示可能是以行政协商、行政命令的形式，也可能是立法机关以决定或立法的形式表现出来。在美国——出口限制作为补贴措施案中，专家组认为，政府委托或授权私人机构是指政府通过私人机构的运作来执行其特定的政策。委托或指示这两种行为必须符合以下三个条件：（1）明确或肯定的行为，无论是授权还是命令的行为；（2）针对一个特定的对象；（3）行为的目的是执行特定的任务及职责。只有这三个因素都存在的情况下，才能相信委托或指示存在。在这三个因素中第一个因素委托或指示的存在是决定性的，其他两个是对第一个因素的展开。审查是否存在授权或命令时必须考虑授权或命令的内容、对象以及授权或命令的行为是否明确。因此，政府委托或指示与政府以某种形式干预市场有很大的差别。政府干预市场可基于多种原因，可有各种各样的影响。另外，第1.1（a）（1）（iv）条款在“委托或指示”前面有“政府向一筹资机构付款”几个字。这两个短语指的是同类的政府行为，两种行为都是通过第三方（即筹资机构或私营机构）提供财政资助。^[10]

补贴本质上是政府的行为，在这种政府通过私人实施的间接方式的补贴中，私人行为只是政府行为的媒介，根本上是受政府控制的，以至于这种行为等同于或者可以视为政府的行为。政府委托或指示私人机构实施补贴行为应由政府承担私人机构违反世贸组织的责任，这也是有国际法依据的。根据国际法原理，任何私人机构或个人的行为，如果是在政府的授意或指示下实施的，则该行为视为国家行为，应由国家承担违反国际义务的责任。

二、接受者

《补贴协定》在补贴的定义中没有指出何者为补贴的接受者，但从《补贴协定》“专向性”的规定中可以看出，补贴接受者应是企业或产业。根据接受补贴的方式，补贴的接受者可以分为直接的补贴接受者（以下简称“直接接受者”）和间接的补贴接受者（以下简称“间接接受者”）。

（一）直接接受者

补贴的直接接受者是指没有经过其他补贴接受者的转移直接从补贴授予机构获得补贴的企业或产业。此处的直接接受者不是指补贴资金的转移方式，而是指补贴直接给予接受者没有经过中间环节。一般情况下，授予机构为了扶持某一企业或某一产业的发展，实施补贴措施都会直接将补贴资助给予该企业或产业，而绝少通过中间企业或产业实施补贴措施。至于补贴的方式，授予机构可能直接给予补贴的接受者以资金、物资或服务，也可能不是直接给予企业或产业，而是给予企业或产业的客户，从而达到补贴企业或产业的目的。例如，授予机构对一汽车企业的客户提供汽车贷款的利息补贴，该补贴虽然未直接给予汽车企业而是给予了汽车客户，但它降低了汽车客户购买汽车的费用，间接地降低了汽车的价格，从而使汽车企业获得利益，该汽车企业成为直接补贴的接受者。

（二）间接接受者

补贴的间接接受者是指因为并购接受补贴的企业或因为使用了接受了补贴的原材料而使其间接享受到了补贴利益的某一企业或产业。上述已经述及，授予机构一般直接补贴某一企业或产业，而间接接受者只是“无意之中”成为补贴的接受者。补贴虽非一成员政府有意为之，但其具有补贴的客观效果。因此，此种情形亦为《补贴协定》所规制。根据获得间接补贴的方式的不同，间接补贴接受者又可以分为因上游产品接受补贴而形成的间接接受者（以下简称“上游产品接受者”）；因并购接受补贴的企业而形成的间接接受者（以下简称“并购企业接受者”）。

第一，上游产品接受者。上游产品是一个相比较而言的概念，相对于制成品而言，其零部件或原材料就是上游产品，如对汽车而言，发动机就是其上游产品；而就发动机而言，钢材就是其上游产品。如果一制成品的上游产品接受过补贴（该上游产品不是该制成品企业生产的），则该制成品的企业因使用了接受补贴的上游产品而成为上游产品接受者。在美国——对加拿大猪肉征收反补贴税案件中，加拿大政府对生猪生产商提供了补贴，而加拿大猪肉加工商因购买了接受过补贴的生猪而可能成为上游产品接受者。需要指出的是，并不是使用了接受补贴的上游产品的企业或生产商都会必然成为补贴的间接接受者。制成品的生产商要成为补贴的间接接受者其采用的上游产品接受补贴的程度要达到比其他商业渠道供应的同类产品的价格低。如果接受补贴的上游产品价格没有低于其他商业渠道供应的同类产品，则使用该上游产品的生产商不是补贴的间接接受者。在美国对加拿大新鲜和冷冻猪肉征收反补贴税案中，由于美国没有证据证明加拿大的猪肉加工商使用的接受补贴的加拿大生猪价格低于从其他供应来源支付的价格，因此专家组裁定加拿大猪肉加工商不是补贴的间接接受者。^[11]

第二，并购企业接受者。某一企业曾经接受过补贴后来该企业被另一企业收购或加入另一企业，因而另一企业可能成为补贴的接受者，因为被并购的企业所享有的补贴利益可能转移给了并购企业。在美国——对英国热轧铅和铋碳钢产品产品征收反补贴税案件中，1986年以前英国政府对其国有企业英国钢铁公司提供补贴以资助其生产铅条。1986年英国钢铁公司与另一私人公司合资成立了联合工程钢铁有限公司（联合公司），英国钢铁公司将其生产铅条的资产处置给了联合公司，自己不再生产铅条，因此联合公司因为有接受补贴的英国钢铁公司的加入而可能成为补贴的间接接受者。1988年，英国钢铁公司进行了私有化，公司及公司在联合公司的股份归属于英国钢铁公众有限公司（公众公司），而英国政府持有公众公司的股票，并于1988年12月出售了公众公司的股票完成了私有化，这时公众公司因购买了英国钢铁公司和持有联合公司的股份而可能成为补贴的间接接受者。1995年公众公司购买了另一私有公司在联合公司中的全部股份，将联合公司改名为英国钢铁工程股份公司（股份公司），这样股份公司继承了联合公司而可能成为补贴的间接接受者。^[12]

并不是一企业收购或加入了另一接受过补贴的企业都会必然成为一个补贴的间接接受者，是否成为补贴间接接受者的判定依据是收购或加入是否按照独立交易进行，如果按照公平市场价格支付了相应的对价，并符合商业考虑，则该企业就不是补贴的间接接受者；反之，如果低于公平的市场价格支付对价，则该企业就是补贴的间接接受者。在美国对英国钢产品征收反补贴税案中，英国钢铁公司是按照独立交易把部分资产处置给联合公司，联合公司因此不是补贴的间接接受者；英国政府通过股票市场出售其持有的公众公司的股票，其出售股票是独立进行的，按照股票市场价格并符合商业考虑，因此公众公司不是补贴的间接接受者，其后的股份公司也不是补贴的间接接受者。

三、财政资助

财政资助是补贴的关键。财政资助的形式是多种多样的，各成员根据其所要补贴的企业或成员的特点会设计出不同的补贴。《补贴协定》总结归纳了成员可能的财政资助形式，规定了几种补贴的类型，这一规定是封闭式的、排他性的，即在该列举之外的形式都不属于其规定的财政资助。

加拿大——影响民用飞机出口措施案和加拿大牛奶案作出的裁决定义了财政资助的法律标准。这个标准就是确定是否存在授予者的经济资源的转移。目前，是否存在授予者的经济资源的转移的标准已经成为确定财政资助是否作出的一般标准。^[13]

正如美国——出口限制作为补贴措施案专家组所说的那样，认定一项财政资助，考虑的重心必须是政府的行为，而不是这种行为对受影响者可能产生的效果或受影响者对此的反映。^[14]

（一）直接或潜在资金转移

直接的资金转移是指授予机构将资金直接实际支付给接受者，如政府提供赠款、以低于市场利率提供贷款；潜在的资金转移是指政府实施的某项措施引起了利益，而不论补贴资金是否实际支付，例如贷款担保是潜在的资金转移，它可以为接受者提供利益，贷款担保是否授予补贴并不依赖于支付是否实际发生，而是依赖于贷款的条件，如果一企业支付有政府担保贷款的金额比没有政府担保的贷款金额低，则该企业接受了补贴，否则没有接受补贴。潜在的资金转移不是指支付将来的资金转移，如果这样几乎所有的直接资金转移在早些时候都是潜在的资金转移。^[15]

区别直接的资金转移与潜在的资金转移对认定财政资助的存在没有意义，因为这两种形式都属于财政资助，不论以哪种形式存在都可以认定财政资助的存在。但在认定补贴存在的时间上，区别两者是有意义的，因为资金转移形式的不同，补贴存在的时间也不相同。在巴西——对飞机出口融资计划案中，巴西为出口飞机提供3.8%的利息补贴，实施该补贴的步骤为：第一，卖方与银行签订购买飞机的融资协议；第二，政府向制造商发出保证书；第三，卖方与制造商达成购买飞机的协议；第四，政府以债券形式分期支付利息补贴。巴西认为该措施是潜在的资金转移，补贴从支付发出保证书时开始；加拿大作为申诉方认为是直接资金转移，补贴从根据债券付款时或发行债券时开始存在；专家组和上诉机构对此问题也各有不同的看法。^[16]由此可见，区分直接资金转移与间接资金转移对于认定补贴存在的时间有重要意义，同时也可以看出，直接资金转移与潜在资金转移在各方的实践中不是泾渭分明的，即使是在确定是潜在资金转移时，准确确认补贴存在的具体时间也是很困难的。

（二）放弃或未征收本应征收的税费

税收和费用的征收是一国国内法所决定的事项，征收税费的标准也是各方自己决定的。“《世贸组织协定》中不存在衡量税收的尺度”，而且“世贸组织根本没有规定成员必须征收关税，更没有规定对某一类收入征税，与此相反，成员原则上可以不征收任何税，完全取消进口税则是世贸组织的宗旨”^[17]。然而如果一成员的法律法规规定了某项税费的征收制度，但又为了补贴的目的，免除某企业或成员该项税费，则该项免除可能就是一种财政资助。在此问题上，关键是要确定何种情形是“本应征收”的税费。在美国——外销公司税收待遇案中，专家组认为“本应支付”指如果没有争议措施本应适用的情况，即如果没有政府的措施依据成员的法律将会征收较高的税费。上诉机构同意专家组的意见，认为“本应支付的收入的放弃意味着政府的收入比在不同情况下应收的减少，放弃表明政府放弃了本应收取的收入的权利，但这不是一项抽象的权利，因为在理论上，政府可以征收所有税收，因此必须存在确定的基准，基于此来比较实际收取的税收和本应收取的税收”，上诉机构在该案中指出“本应征收”是指将根据具有争议的措施所征收的税收与其他情况下所征收的税收相比。放弃本应征收的税收意味着政府比另一种情形下少征了税收。而且，“放弃”这一词表明政府放弃了本应行使的税收征收的权利。但这不是一项抽象的权利，因为在理论上政府可以征收所有税收。因此，必须存在确定的基准，基于此来比较实际收取的税收和本应收取的税收。上诉机构认为“本应征收”一词意味着根据争议措施应征收的税收和在另外情况下应征收的税收间的比较，比较的基础必须是该成员适用的税法。什么是“本应征收”取决于各成员根据自己的选择为自己设立的税收体制。^[18]

在加拿大——影响汽车工业某些措施案中上诉机构采用了同样的原则来决定“是否放弃了本应征收的政府税收”。^[19]

从以上阐述可以看出，一成员的税收饶让制度与其有相似之处。税收饶让是在一国普遍税率的基础上下降一定的幅度，这样就给予了企业或成员以税收的补贴，因此一国的税收饶让其实就是政府放弃了本应征收的税收。但我们又知道许多国家为了吸引外资都在实施税收饶让制度，为什么世贸组织并不予制止呢？这是因为各成员在实施税收饶让制度时并不是只给予特定的产业或产品，而是给予符合法律规定的所有产业或产品，也就是说这一制度不具有专向性，而不具有专向性的补贴并不为世贸组织所禁止。

除了以上阐述的两种财政资助形式外，《补贴协定》第1.1（a）（1）（iii）条规定政府提供商品货物或服务，而不是基础设施的，或者政府购买货物的，都属于提供财政资助。这样该条款就规定两种不同类型的财政资助形式。第一种财政资助形式是政府提供货物或服务，不是指基础设施。这样的财政资助可以人为地降低企业的生产成本。第二种财政资助形式是政府购买企业的货物，这种财政资助可以人为地增加企业从销售货物中获得的利润。^[20]在美国——对加拿大某些软木材初步裁决中，加拿大政府通过许可协议使树木采伐者有权采伐公有森林，而许可协议只要求采伐者交纳很少的采伐费用及承担其他义务。专家组据此认为加拿大政府向采伐者提供了货物——树木，是政府向企业进行的资源转移，是一种财政资助。^[21]

四、利益

一企业或产业接受了政府的财政资助后是否构成接受政府补贴还得看接受者是否因此得到利益，如果得到利益则是受到了补贴；如果没有因此得到利益则不构成补贴。利益是什么呢？词典中对利益的解释有益处、好处、赠与、收益等，或者更一般的意义是有利的或有帮助的因素或条件。这些定义表明利益的通常含义清楚地包含了一些有利的形式。但如果这样界定利益的话，政府与企业之间的任何商业合同都可以给企业带来好处，使其得到利益，从而使企业成为补贴的接受者。显然这样解释和推论是荒谬的，因为没有任何人会认为政府和企业间的一般商业合同会是一种补贴。那么，如何确定利益呢？利益是一个相比较而言的概念，这个比较的基础是市场，具体地说，如果某企业或产业因政府的措施而得到的好处比没有政府措施而从市场上得到的好处更多、市场地位更有利，则该企业或产业就得到了利益，如果其没有因政府措施而得到比从市场上得到更多的好处，则其没有得到利益。在加拿大—影响民用飞机出口措施案中，上诉机构认为利益不是抽象的概念，它一定被接受者接受或享有。从逻辑上说，只要某人或组织事实上接受了某物就可以形成利益，所以利益意味着必须有接受者。这一规定表明是否存在利益应当主要考虑接受是否接受到益处，而不是政府是否存在支出。另外，《补贴协定》第14条是第1.1（b）条授予利益规定的上下文。该条款规定了接受者收到利益的计算方法。这个明确的上下文指明在利益的使用上第14条与第1.1（b）条意义相同，也就是利益与接受者收到的益处有关，与政府的支出无关。利益暗示了一种比较。除非财政资助使得接受者状况好于没有财政资助时的状况，否则就没有利益的存在。在决定是否存在利益时，市场提供了比较的适当基础。因为财政资助扭曲贸易的潜在性体现在接受者从财政资助获得的优势比从市场上获得的优势更多。《补贴协定》第14条同样规定市场是比较的适当基础。其计算方法规定了政府在提供货物或服务以及购买货物时的相关的股权投资、贷款、贷款担保等。如果接受者接受了财政资助后获得的优势比从市场上获得的优势更多，则利益就是存在。^[22]

确定利益存在与否的逻辑基础为市场，此市场是什么市场呢？是进口国市场，出口国市场还是一般意义上的世界市场？美国——对加拿大某些软木材初步裁决案件中，美国商务部以进口国市场，即美国市场作为确定加拿大木材加工商是否得到利益的标准；加拿大则认为美国商务部应以出口国，即加拿大市场作为确定利益的标准；专家组认为，《补贴协定》第14条规定政府提供货物不应当被视为授予利益，除非提供货物少于充分的对价。政府是否收取充分对价取决于提供有关货物或服务或购买货物成员境内的主要市场条件（包括价格、质量、有效性、可销售性、运输和其他条件）。专家组认为《补贴协定》第14条文本非常清楚地表明：充分的对价决定于主要市场条件，该条件是提供货物或服务或购买货物成员境内的市场条件。它进一步规定在确定市场条件时不得不考虑的因素：价格、质量、有效性、可销售性、运输和其他条件。《补贴协定》清楚地要求作为主要市场条件基准的，是提供货物成员境内的生产条件；政府收取对价是否充分应当是与提供方成员主要市场条件比较后得出的结果。提供货物或服务成员境内主要市场条件是比较对价是否充分的基准。世界市场价格或其他市场价格都不能作为比较的基准。^[23]

还有一个关于“利益”的争议由来已久，在谈判《补贴协定》时就已存在，那就是利益是否非得由政府的净支出才能产生。这一争论在加拿大——影响民用飞机出口措施案中得到了较为明确的解决。在该案中，加拿大政府认为虽然加拿大飞机制造商得到了利益，但这一利益并不是加拿大政府净支出产生的，因而该利益不构成《补贴协定》中关于“利益”的特定意义。专家组拒绝了加拿大依据《补贴协定》附件1（K）项和附件4第1款作为考虑政府净支出的上下文，认为该条款不是用于确定“利益”的标准。专家组最后认为如果利益包括政府的净支出这一层意义，这将排除不涉及政府净支出的补贴；如果利益真的包括政府的净支出，它应当在《补贴协定》第1条第1款（a）（1）中写明，特别是第1条第1款（a）（1）（ⅳ）指出政府指示私人机构实施从（ⅰ）到（ⅲ）列举的补贴行为，在这种情况下支出完全是私人机构进行的，而不是政府。如果按照加拿大的解释这一规定就毫无意义了，因为第1条第1款（a）（1）（ⅳ）所指明的情况会由于没有政府的净支出而被第1条第1款（b）排除。^[24]