智利社会扶贫政策回顾

第二节　智利社会扶贫政策回顾

从20世纪中期起，智利政府通过实施一种类似“福利国家”性质的社会政策来维系社会稳定，力图把贫困和收入分配不公的社会后果保持在可控制的范围内。这些社会政策的主要手段包括：普及初级教育；普及基本医疗服务；通过相关立法保护劳动者的权利，为他们提供相应的社会保障；通过推动农业部门的工会发展和农业改革，把农业部门的劳动者融入国家经济与社会发展进程中；把城市的边缘部门和群体整合到城市市民的行列中；通过国家干预保护劳动者的就业机会；通过对基本消费品价格的控制保护中低收入阶层的日常生活等。这些措施和行动取得了不俗成效，但同时也存在一些问题。

一、1973年之前的社会政策

从20世纪30年代起到1973年军事政变爆发止，智利各界政府在社会领域采取的政策可以分为两类，一类以调节劳动关系、改善劳动条件及报酬为主；第二类指的是教育、健康、营养、住房以及社会保障等领域的措施。两类政策都具有明确的普遍性特征，即试图改善所有人的福利水平，使所有人都享有法律所赋予的社会权利。然而，在实际中，普遍性原则最终都会变成“分层的普遍性”，即社会保障体系的普遍化，社会福利、进入条件以及社会保障领域保障的级别等的分层^[3]。

各个时期的社会政策都会引起来自不同阶层的抗议之声，政府对待它们的重视程度的差异导致社会政策的受益人群会随着这些因素而有所变化。在20世纪初期到30年代，社会抗议活动以工人阶级为主体，因此他们成为这一时期社会政策的最大受益者。当时在智利进行的议会制政治制度在社会领域引起了危机，1925年通过了新的政治宪法，这个宪法直到1932年才开始生效，传统的保守派政党在被迫与新兴政党展开的竞争中失去了大部分的权力。

到30年代末，中翼、中左翼政党夺取了政权，这些政党的主张明显倾向于以白领为主的中产阶级。来自公共部门职员组织以及私有部门职员组织的社团压力，在认识到新的社会利益后，取得了成功。这样就成功地巩固了所谓的分层的普遍性。

1973年之前智利各界政府都没有采取旨在消灭，或至少减少贫困的社会政策或措施。然而，到1940年，农村人口大量进入城市，尤其是首都圣地亚哥，使得贫困、社会边缘化等问题凸显出来，由缺乏住房和就业引发的社会冲突频繁发生。从40年代末到1973年军事政变爆发，除了城市频繁爆发大规模抗议外，农村的抗议斗争运动也日益发展起来，迫使政府进行农业改革政策。在保守党执政时期，农业改革取得的成效甚微，但到了弗雷·蒙塔尔瓦（FREI　MONTALVA）和阿连德两届政府时期，社会冲突和政治冲突不断爆发，导致社会贫困问题更加严峻。在这两届政府的执政过程中，虽然表现方式不同，但贫困和社会边缘化已经成为政府舞台的中心议题，并引发了城市和农村的频繁的社会冲突。

虽然军事政变之前的社会政策只是处于框架阶段，但已表现出两大基本特点，第一，在争取本阶级成员获得更大收益的斗争中，以工会和行会组成的社会公民权发挥了重要作用；第二，参与斗争的政府和政党担任了主要角色，无论在社会需要的要求中，还是在满足社会要求方面，这充分体现了政府和政治机构在社会政策制定和执行中的重要性。

二、军政府时期的扶贫政策（1973—1989）

1973年皮诺切特军政府上台后，彻底摒弃了阿连德政府的经济和社会政策，开始实行新自由主义经济改革，大大缩减了社会开支的数量，并将大部分社会保险部门进行了私有化，并将社会开支投入到专项社会计划中，将减贫计划看做经济发展战略的补充，并将减少赤贫的社会服务的提供进行分权，使私人部门也可以提供社会服务。新自由主义改革带来的巨大经济社会变革、劳动市场的不稳定性、不利于劳动人口的社会领域法律的制定以及工资水平明显下降等因素导致贫困人口数量的大幅增加。此外，由于公共资金不足，军政府只能救助那些最需要救助的人，即赤贫人口。军政府时期社会政策的主要手段是建立直接补助，向受经济改革影响最重、贫困程度最深、最缺乏资源的人提供直接补贴，中间阶层劳动者失去了政府社会政策的保护。欠妥的社会政策付出了高昂的社会代价，各项社会指标出现了明显恶化，平均失业率超过了17％，1989年的平均工资比1970年低8％，家庭补贴减少71％，人均公共支出减少了22％^[4]。基尼系数从0.48增加到0.58，作为比较，中国在1980年前后的平均基尼系数仅为0.31^[5]。

虽然如此，军政府采取的一系列社会措施也取得了一些积极效果。由于军政府社会措施的目的在于将社会政策集中在消除赤贫问题上，重视母婴健康，关注赤贫人口的生活。因此，在军政府时期，智利人的预期寿命、婴儿死亡率、文盲率以及青少年的教育水平都得到了显著改善，婴儿死亡率从1965年的103‰下降到1985年的21％，同一时期，产妇死亡率从每10万例活产死亡131名产妇下降到47名^[6]。

皮诺切特军政府时期，各种形式的非政府组织数量明显增加，它们关注社会民生，在研究贫困问题方面，这些组织逐渐取代了一些社会领域的研究机构，并积极与公民社会的各种机构合作，积极探索寻求民主的道路。

三、90年代智利社会政策及贫困状况

1988年6月，在反对军政府独裁统治和争取民主斗争过程中，形成了以基督教民主党、社会党等17个政党组成的“各政党争取民主联盟”。1989年12月基督教民主党主席帕特里西奥·艾尔文（Patricio Aylwin Azócar）当选智利总统，成立了第一届“民主联盟”政府。1993年12月，基督教民主党总统候选人爱德华多·弗雷（Eduardo Frei Ruiz－Tagle）当选第二届“民主联盟”政府总统。

（一）90年代智利在社会保障机构方面的改革

鉴于日益凸显的社会贫困问题以及智利国内在社会问题领域存在着众多职能各异的机构，而且机构之间缺乏必要的相互联系和沟通，这种状况使得社会政策在制定和执行过程中，面临重重困难，因此，为了更有效地克服这些困境，两届民主政府均加大了这些方面的管理和关注力度，提出了需要建立一个“社会问题的权威机构”^[7]，来调节国家的社会政策和地方的社会政策，使其相互之间起到较好的互补作用，增强其职能。在这样的前提下，应运而生了许多新的扶贫公共机构^[8]，这些机构的权限大于行业部委的级别，主要职责为研究不同的社会政策经验，并结合智利实际，将它们应用于实践。

在这样的前提条件下，90年代初期，智利成立了规划和合作部（MIDEPLAN），开始了国家层面上协调社会政策的第一次尝试，在艾尔文总统执政期间，规划和合作部的发展证明了这个机构只能用于推动某些点的行动，但不能作为强有力的角色与其他行业相对抗。此外，随着时间的推移，关注弱势人口发展的各类机构的相继出现，使得规划和合作部作为执行人的角色大大减弱，逐渐远离了其规划、协调社会专项政策的最初设想和使命。

在社会领域，艾尔文政府的最有新意的主张是成立社会团结和投资基金会（FOSIS），它成立于1990年，隶属于规划和合作部，基金会的主要使命是对社会领域部门的工作进行补充和完善。基金会是一个分权的公共服务机构，主要任务是为社会发展，特别是减少贫困问题的各项计划、项目以及特殊行动等筹集资金。虽然其职能范围覆盖较广，但在实际操作中，其主要工作是针对贫困人群提供援助。到今天，基金会已成为社会发展以及消除贫困领域极为重要的一个机构，其任务是发展一种战略性视野，以这种视野来看待和解决贫困问题。

（二）90年代智利的社会政策

1990年，实现政治民主化的智利，在社会党、基督教民主党和争取民主党联合形成的“争取民主联盟”政府的执政下，在延续军政府时期经济政策的同时，对社会政策进行了重大调整，其中包括巩固民主政府的可治理性，加强公民在政策、社会领域的公民权，重视经济增长与社会公平协调发展，实行政治和经济分权，鼓励社会参与公共事务^[9]。

90年代的两届民主政府认识到贫困问题不是单一的收入缺乏的问题，而是类型各异的、复杂的社会问题，因此政府逐渐摒弃了旧的观念，将焦点放在了贫困人群生活的多维领域，将消除和减少贫困现象、促进社会公平发展作为新的社会政策的出发点。两届民主政府的社会政策基本上以两方面为主要目标：第一，在教育、健康、住房、社会保险等领域采取行业政策，保证所有人均可享受服务，获得收益，为他们提供均等的机会；第二，针对贫困人群和脆弱人群，采取特别举措，使他们可以进入并利用社会政策、经济增长以及发展进程所提供的一切机会^[10]。

90年代出台了类型繁多的、多角度的社会计划：1995年出台了114项，到1996年增加到125项，到1998年更是增加到多达145项^[11]。这一时期出台的减贫计划，在受益人的特征、关注的角度、投入的资金、计划介入的方式、机构设置以及运作方式等方面各不相同。并且，是由不同部委主持制定的，某些是国家项目，有些是地区或地方项目。比如，较重要的有出台于1994年的“国家减贫计划（PNSP）”，弗雷政府试图通过促进贫困人口在公民社会中更为积极地参与以及将公共政策与私有部门的行动相联系，来促进经济增长中的公平，在“国家减贫计划”的范围内，出台并落实了21项子计划，分别在三个不同领域运作。尽管有专家指出，此计划在设计、规划、资金以及实施方面存在某些问题和缺陷，但它在一定程度上为减贫斗争开辟了新的思路和模式，比如在某些地区，此计划以土地作为担保来推动地方减贫进程。之后，由于扶贫斗争取得的成效有限，“国家减贫计划”逐渐淡出了人们的视线，失去了往日的重要性。

这一时期，智利的反贫困政策主要呈现出以下特点：

1.主张国家在社会政策的有效运行中起主导作用；

2.认为社会政策和经济政策必须相辅相成；

3.重视社会领域的发展，并注重社会开支的增加。

（三）社会开支的演变和规模

上述政策的实施需要增加公共开支和财政支出，特别是教育、健康以及所有与贫困人口相关领域的开支。在90年代，智利政府在社会政策方面的投入明显增加，无论在社会行业领域，还是在专门针对贫困人群和脆弱人群的专项计划方面，都加大了投资力度。根据布拉斯克斯（Blazquez）的观点，社会开支之所以能够大幅度得到增加，主要是1990年智利税收改革和经济增长的结果，在这样的形势下，国家有了足够的资金来源可以加大对社会领域的开支。1990到2000年间，公共开支的平均年增长率达到7.9％，比90年代初的水平增加了两倍多^[12]。社会开支的增加不是一蹴而就的，而是渐进的、持续的。用社会开支总数的百分比来计算，根据智利财政部的数据，社会开支在总的公共开支中占的比例从1990年的65％，增加到2000年的70％。

专项社会开支在整个90年代也持续增加。90年代中期起，智利政府努力将一部分社会开支专门用于解决贫困问题，这一措施，为许多被视为“会带来巨大社会冲击”的减贫计划、行动和投入配备了充足的资金来源。这种资金的配备是在社会领域的各个部委和服务行业中进行的，用以为减贫项目和行业投资服务的，因此，专项社会开支的增长比例远远超过了总社会开支的增长率，如1995—1996年间，总社会开支增长了8％，1998—1999年间，增长了7.5％，专项社会开支在同一时期的增长率分别为25.9％和9.4％。1995年专项社会开支达到了9.924亿智利比索，1996年增长到12.829亿比索，1997年，13.98亿比索^[13]。分析智利政府在1995—1997年三年之间专项社会开支的组成情况，可以发现几乎90％的开支都用于所谓的“专项社会投资”项目上，而仅有很少比例的开支用于了现金补贴项目。

在“专项社会投资”项目中，值得一提的是用于改善“社会机会的质量和公平”的项目，它占用了专项社会投资总额的三分之二，在此类项目中，“900学校计划”和“改善教育质量和公平计划（MECE）”因其预算数额巨大而著名，其次，是“健康质量和公平”以及“专项住房计划”。