计划的缺陷及未来挑战

第七节　计划的缺陷及未来挑战

拉美国家实施十多年的“有条件现金转移支付计划”虽然取得了令人瞩目的成效，但有关此计划的设计理念、实施效果及制度化等方面存在的问题，以及该计划在财政和政策支持的可持续性、权利和义务、民众参与的积极性、供需关系的协调以及受益人口进入劳动力市场机会的扩展等方面仍面临的许多挑战，在本节中，将对上述问题进行深入论述。

一、计划的制度化和可持续发展方面的挑战

（一）财政和政策支持缺乏可持续性。此现象是长久以来拉美国家社会政策的常见问题，“有条件现金转移支付计划”也不例外。以尼加拉瓜的“社会保护系统”为例，该计划在2000—2006年间受美洲开发银行贷款资助开展，在此期间取得了令人瞩目的效果，但是到2007年由于尼加拉瓜政府更迭，该计划被其他扶贫计划取代，之前投入的资金、取得的效果全部付之东流。作为社会扶贫计划，首先必须具有长期性和可持续性，其政策不应受政府更迭影响，从这个意义上来讲，拉美各国应建立持久、独立的财政资助机制，而不应过于依赖国际机构援助。

此外，作为拉美国家的独特政治、社会现象，在那些曾经受“考迪罗制”影响较大的国家、民主共和制不够稳定、民主化进程较短的国家，往往把社会扶贫计划看做某一政府的任务，而非整个国家的任务，因此每当政府更替，这些扶贫项目都会受到极大冲击，可持续性极低。

（二）主管部门和执行部门的职权问题。在表4－7所列的22个在不同国家开展的“有条件现金转移支付计划”中有15个子计划的主管部门为社会发展和规划部，在该部内部成立专门负责计划的部门，这种做法一方面符合该计划作为较长期社会扶贫政策的设计理念，有利于协调各相关部门的协调合作；另一方面，由于执行部门过于年轻或过于侧重于技术层面，在一定程度上淡化了该扶贫计划的政策性色彩，不利于该计划的制度化。根据表4－7所示，还有一部分子计划是由教育部、卫生部等各部委直接负责主管，这种做法的出发点虽然是由于一些子计划的主要救助直接关系到教育、卫生等领域，但其缺陷也是十分明显的，即十分缺乏各部门之间的相互协作，而且容易造成职能重叠、重复救助的现象。除以上两种主管部门外，还存在第三种，即隶属于总统府或第一夫人办公室等机构，这种做法一般在中美洲国家较常见，其弊端显而易见，这类做法的个人色彩及其明显，一旦出现政府更迭，计划就会经历较大变动，十分不利于计划的长期发展。

综上所述，从制度化和建立完整的社会保障体系的角度分析，建立政策支持、技术能力以及资源合理配置三者之间的协同机制是“有条件现金转移支付计划”成功与否的关键。

二、权利和义务——对“有条件性”的质疑

公民权提出权利和义务之间的关系，因此，在“有条件现金转移支付计划”中，规定受益人必须履行一定的义务作为享受补贴的条件，这体现了权利和义务之间的呼应性和互补性。从这个角度讲，对于儿童来说，他们应当享有充分的受教育的权利，父母必须全力支持子女接受正规教育。如果在特定情况下，由于机会成本关系迫使儿童不得不辍学务工，承担起养家糊口的重担，那么在这种矛盾的情况下，就通过提高父母的能力，来帮助他们履行作为父母的义务，即保证儿童接受教育，这样问题才会得到解决。从这个意义上讲，此计划确实取得了非常积极的效果，一方面，它保证了儿童的受教育权，另一方面，它要求父母必须承担履行这些权利的义务。此外，计划还允许在受益人和计划之间建立起相互负责任的关系。

这一点在计划所取得的积极成效上可以得到很好的体现，在不同介入领域提出同时应履行的义务的做法，是一种有效的、能对贫困家庭产生激励效应的工具，而且它还可以促进积极的协同作用的产生。事实上，计划的条件性可以理解为用于增强受益家庭的责任感的一种激励手段。当贫困家庭在人力资本方面投入的成本部分得到回报的时候，他们就会清楚地认识到这些投入是有价值的，尤其是在教育、健康和营养方面的投入。

然而，在某些国家的计划实施中，对补贴进行有条件性发放带来了适得其反的结果，这是计划的制订过程中未曾预见的，这种现象非但没有帮助贫困家庭改善生活质量，从某种意义上讲加剧了贫困家庭的不利处境，造成了一定的负面效果，它的出现或者因为受益家庭对计划实行的规定不甚了解，或者因为计划规定的条件过于严苛，但无论原因何在，都提醒执政者在制定社会政策时要从被救助人口的思维角度出发，考虑到方方面面的因素。比如，在对巴西“食品救助计划”进行评估时发现，在巴西东北部的四个城市里，参与计划六个月后，与其他儿童相比，参与计划救助儿童的体重并没有按月递增。调查后发现，原来母亲担心儿女体重的增加会使他们的家庭不能继续享受补贴，因为计划规定享受补贴的条件是儿女体重必须低于正常值^[14]。在尼加拉瓜也发生了类似事件，儿童的体重总是在管理机构进行跟踪调查之前出现增长。这表明关于计划的“有条件性”的相关规定和说明需要进一步细化和完善，同时对参与计划家庭进行及时、细致的心理辅导和培训，使他们在思想上认识到教育和健康对儿童发展的重要意义，使得计划在行动和思想上达到一致，避免欺诈现象。此外，对救助效果的及时追踪也是十分有必要的，对于那些在教育、健康领域未达标的家庭，应给予相应的惩处措施，以便使计划的“投入—产出比”达到最大化。

经验告诉我们，当在受益人和计划之间出现“社会契约”关系时，受益人将不再是计划的被动参与者，而是主动响应计划。然而，我们不能过高估计与贫困家庭签订的有关“对应义务”的合同的作用，应该将“有条件性”理解为社会政策形成中众多可用工具或手段的其中一个，并且在扶贫政策的实际应用过程中，根据具体情况对政策进行及时的更新和调整。

最后，为了保证贫困人口真正享有并可以行使各项权利，必须在执行社会计划过程中，采取主动行动确定必须被纳入计划援助范围的目标家庭，而不能被动等待那些需要帮助的人自己会来申请补贴。应该考虑到通常情况下，那些需要援助的贫困家庭对建立起来的社会政策结构以及正在执行中的社会计划的了解是少之又少的，他们缺少信息来源，因此很难主动对政府的公共计划作出反应。如果政府也同样持一种消极等待的态度，那么“抓住”这些补贴的将是那些不是真正需要它的人。

三、计划实施环节的缺陷和问题

（一）救助目标群体的有限性。除少数几个国家外（智利、牙买加、墨西哥、巴拉圭等）大多数国家在确定被救助家庭的范围时，都将家庭中是否有未成年儿童作为一个重要的界定指标，而大量需要救助、却不符合此条件的家庭被排除在计划救助范围之外，此计划在这方面受到了较多的非议。另外，大量生活在贫困或赤贫状态下的外国移民也同样被排除在计划救助范围之外，在多数国家实施的计划明文规定，享受现金补贴的家庭的户主必须出示相应的身份证明。比如在阿根廷，凡是无法出示在相应国家长期居住超过3年以上证明者均不得参与计划。鉴于此，许多研究人员指出，这项规定无形之中将大量生活在阿根廷的外国移民排除在外，因为多数移民都不具备合法手续和身份证明，但是从社会救助角度出发，笔者认为应该制定更为宽松、灵活度更大的救助政策，真正从解决人的生存问题出发开展救助，而不能仅局限于一张纸上。

（二）“退出机制”的缺陷。对于此类大型的投入资金多、覆盖面广的扶贫项目，“退出机制”的制定成为专家普遍关注的焦点。鉴于很多拉美国家社会扶贫项目预算额度有限，也为了让更广泛的贫困人口参与到计划中，各国需要研究有效可行的“退出机制”。在多数国家较常用的退出规则为：一旦受益家庭不再符合计划的救助条件即停止享受计划发放的救助金，通常是按照受益家庭子女的年龄进行判定。也有一些国家将救助金的发放年限化，比如巴西的“消除童工计划”规定救助金的发放年限为4年，哥伦比亚的“有条件学校救助计划”也根据发放的助学金类型不同而将发放年限规定为2—3年。然而，“机会计划”、“家庭救助计划”以及牙买加的“通过健康和教育推动发展计划”在此设置发放年限基础上，还明文规定在贫困家庭退出计划后仍达不到一定的收入标准的情况下，他们可以提出重新参与计划救助的申请，这种做法虽然在短期内可以化解贫困人口的生存危机，但无形之中造成了他们对计划的严重依赖，这与计划的设计理念——即从根本上提高贫困人口的人力资本、激发潜在能力完全背道而行。因此，笔者认为如何在有限的救助年限里最大限度激发被救助人群潜能、提高他们自主创造收入的能力，并设计出切实可行的“退出机制”，保证受救助人群在退出后不会出现“返贫”现象是该计划成功的关键。

从另一角度讲，以政府为主导的政策制定部门应将救助重点放到被救助人“退出”计划后的社会保障上，将此计划有效地与其他就业、培训、养老等社保项目一体化，那么被救助人口对计划的依赖度随之会大大降低，“退出”就不再成为一大难题。

此外，有专家也指出，“有条件现金转移支付计划”的执行没有形成广泛的社会保护网络，而是形成了一种适应风险的特定模式的灵活体系^[15]。换句话说，此计划没有构成有效的社会保护网络，因为它是以特例为基础，在社会的脆弱性呼唤更持久、更有效机制的情况下实施的。

四、女性话语权的增强、公民参与以及社会资本

在援助贫困人口的计划中，增强权利、参与以及社会资本的进一步发展应该既被看做是手段也被看做是目的。作为手段，它们可以通过协同合作，更好地利用社会资源，从而使社会计划和政策更有效地发挥作用，增强可要求性、产出率以及计划执行中各项程序的透明度；作为目的，它们有能力争取到更多公民权，使它们转化为权力、融合以及受益人口的呼声。

然而，无论是社区群体的作用还是社会资本的发展，都没有在“有条件现金转移支付计划”中被明确定义为首要任务；而且在计划的管理和形成的特定领域，发展社会资本的初衷并没有得到正确的落实。事实上，将家庭作为接受补贴单位的做法，忽略了家庭与其附近环境的关系，这样就必然损坏了一个集体之间相互援助的关系，并为了争夺计划提供的补贴而产生了竞争和对抗。

（一）女性在家庭中话语权的增强

首先，除多米尼加共和国的“团结卡片计划”、牙买加的“通过健康和教育推动发展计划”以及哥斯达黎加的“战胜自我计划”外，大多数国家将家庭中的重要角色赋予女性，她们是补贴的直接接收人和管理者（参见表4－2），并负责监督承诺的完成情况，这在很大程度上增强了女性的权力。具体操作中，女性家长在计划实施中的重要性体现在：1.救济金只发放给女性家长或一家之主的妻子；2.她们必须督促、监督家庭成员对计划规定的相应义务的执行情况；3.她们负责完成与参与计划相关的所有手续，包括登记、承担义务以及救济金的领取等。此外，在某些国家的计划中，女性还担任了计划与参与家庭之间的协调人的角色。这些做法强化了女性在计划参与、执行和效果跟踪程序中的重要地位和作用，在很大程度上提高了女性在家庭中的地位。其次，计划中有关教育补贴的部分都将重点放在女童身上，对她们的补贴金额普遍高于男童，这样做的目的恰恰是为了提高女童的受教育年限，改善女童的人力资本水平，从而从长远角度杜绝由性别因素带来的收入分配差异。

通过上述做法，女性在家庭内部和社会中的地位得到了显著增强。由于计划发放的补贴必须由妇女来接收并进行管理和使用，因为妇女们被看做家庭内部资源的较好的管理者，而且她们对于子女的教育问题承担了更大的责任和义务。这种规定和做法改变了女性在家庭中的被动和附属地位，使女性在家庭中承担了更加重要的角色，尤其是在救济金或救助物资的使用上，她们获得了更多的决定权。几乎在所有参与计划的国家里，都产生了一种未曾预见的效应，那就是女性公民权利得到了进一步增强：女性在家庭中的主人翁感增强了，认识到了自己在家庭生活中的重要性，同时增强了她们的自我认同感和自信心。

然而，女性话语权的增强同时又是一把双刃剑，一方面，计划虽然增强了女性的权利，但同时也带给她们了更多的要求，要求她们必须推动计划在家庭中的贯彻执行，这就增加了她们的家庭劳动负担。那么，我们会问，女性承担的这些额外的、与子女教育、健康和营养有关的义务占其家庭劳动量的多大比例呢？是否会阻碍她们进入劳动市场找到更好的工作呢？另一方面，在许多计划的规定中，将女性在家庭劳动中的角色看作是非常自然的事，进一步固化了女性作为家庭妇女的传统形象，虽然要求她们履行家庭劳动以外的“对应义务”，而没有考虑到她们为此所付出的辛苦。另一方面，“有条件现金转移支付计划”是以传统女性角色为基础设计的，事先并没有预计到参与计划的女性可以通过计划的实施，获得更大的对话空间、学习机会以及能力发展机会，因此，计划更多关注的是家庭后代的教育问题，而并未重视作为家庭重要成员的女性能力的增强。

最后，计划执行中也出现了意料之外的后果，那就是增加了夫妻之间的矛盾，因为男性对于女性在家庭中权力的增强表示反感，对于女性需要在家庭以外进行许多活动表示不满。因此作为家庭重要一员的丈夫，在计划中是否应该扮演更为重要的角色呢？

（二）公民参与

公民在计划中的参与是具有多方面的重要意义的。首先，公民参与使受益人可以监督计划所承诺的服务是否得到了确实的实施，他们可以获得更多接触官方和计划负责人的机会，这就为他们提供了了解计划执行情况的信息。同样道理，可以增强受益人对自身权利的意识。其次，参与可以带来更多的积极性，即可以使社会倾听贫困人口的长时间以来被压抑和忽视的心声。那么，随之产生另一种效应，即贫困人口通过掌握自己的社会权利，可以逐渐打破由缺乏权力和资源造成的贫困的恶性循环，建立新的良性循环，在新的循环中，他们的权力可以得到保证，可以获得拥有更多资源和义务的能力。再次，公民参与是有实效的，因为它要求社会公共行为必须具有透明性和实效性，杜绝或者至少减少了不负责任、腐败、滥用等恶性事件的发生。在这个意义上，在拉美国家实行的“有条件现金转移支付计划”中，多个国家引进了监控和跟踪机制，目的是推进公民参与的积极性、增加透明度，避免贫困地区资源的流失，在这方面，成绩突出的是墨西哥的“机会计划”和巴西的“学校救助计划”。

公民参与不仅能改善社会政策的管理水平，而且可以鼓励公民社会加入到社会政策的制定和执行过程中，尤其是，对地方环境的适应以及不同地区受益人文化的差异；有助于资源的合理配置和重点领域的突出。在这个意义上，更大的参与性指的是对社会计划的丰富。目前公民社会的革新潮流就可以被社会计划利用，在公共服务的提供和社区的创新性、创造性之间建立协同关系。参与渠道的拓宽可以有助于公共政策中社会革新资本化进程的实现。

（三）社会资本

在扶贫政策中，加入促进社会资本发展的措施，这样的做法可以大大推进社会融合，因为社会资本就是人与人之间、一部分人与另外一部分人之间的关系，那么重视社会资本，就是重视人与人之间的关系网。具体来说，社会资本发展措施出现的目的就是通过不同种类的社会资本，调整社会网络的能力范围，以及不同群体之间的关联度，同时也意味着强调信任、互助和合作的社会关系在可持续的社会发展以及减贫措施中的重要角色。另一方面，社会资本在社会计划中重要性的增加也意味着社会计划的受益人表现出更强的参与性，在解决自身贫困问题的各个环节中真正起到主人翁的作用。

在扶贫政策中纳入社会资本的概念，意味着将优先解决现存于贫困地区的社会关系以及改变此地区人口参与决定的方式。即使可以看见受益人的组织结构，如果在计划中不了解贫困地区的具体情况以及其管理的程序，那么要改变其社会关系以及参与决定的方式是不可能的。同样，如果计划只提供特定的服务和补贴，而忽视各地区的不同特点及历史传统、过去的社会网络等因素，同样也是不可能在社会资本方面取得成效的。

在扶贫措施中，社会资本具有不可触犯性，它可以带来更多其他资源。作为资本，社会资本本身具有价值，因为它能为个人带来归属感和融入感，又因为与他人的关联和融合可以给人带来更多力量，这就是社会资本的本身价值所在。为了有利于社会资本在社会计划中的发展，必须既考虑技术问题和方法问题，即资产和服务的提供体系、中间人的角色以及受益人的参与方式等，也考虑到与计划的设计和管理有关的问题。做事情的方式、达成的协议、各方应承担的相应责任构成了可以使社会资本持续发展的关键因素。

然而，在某些情况下，计划中贫困或赤贫人群和社区的确定过程，会加剧社区间的相互争斗。这是因为受益人或者覆盖区域的界定并不总是与贫困人口和贫困地区自己的界定相一致的，甚至在某些参与性更强的计划中，计划的干预是直接以提供的数据为基础进行的，并没有事先了解社区本身是怎么看待的。具体来说，冈萨雷斯·德拉罗查（González de la Rocha）指出，受益家庭选择中出现的某些失误给墨西哥“机会计划”的实施带来了许多困难，这一问题使许多未能参与计划的贫困家庭和贫困个人产生了严重的不满情绪，对于他们被排除在计划覆盖范围之外的事实表示非常不理解。在这种情况下，无形中就产生了“社区内部的社会分裂，这种情况的发生是由于贫困家庭或个人对于自身的贫困和周围人口的贫困与计划通过数据、信息所确定的救济人口不一致造成的”^[16]。鉴于此，“机会计划”带来了社区内部的矛盾，改变了社区成员之间原有的社会关系，在一定程度上损害了社区内的社会资本的发展。

因此，为了增强社会组织性、创造更多社会资本，在社会计划中应包括以下：1.了解某地区内部、地区与社会机构之间合作和矛盾的主要原因及程度；2.确定在社会资本方面预计取得的成效；3.应用适当手段来增强认同感、人际关系以及地方领导；4.增强机制效力。^[17]

五、服务的供需关系面临的挑战

该扶贫计划是以满足包括教育、健康等的服务需求为基础的，由于拉美地区的贫困人口进入基础设施和国家所提供的服务系统的机会有限，所以在解决贫困问题方面，各项社会计划必须与服务提供系统相互协调。因此，要充分发挥扶贫计划的效力，在明确贫困人口的权利和义务，并保证其权利和义务能够兑现的前提下，必须在服务的质和量上进行严格把关。

比如，在“有条件现金转移支付计划”中规定，贫困家庭必须保证儿童的入学率，必须定期进行身体检查以及营养测试，定期参加有关公共健康知识的讲座等，那么为了保证这些项目能够顺利实施，就必须具备相关的配套设施和服务，如一定数量的教育机构、具有专业水平的体检机构和医务人员等。计划不仅在这些方面进行规定和要求，还需要证实相应的服务机构和条件是否符合标准，确认贫困人口是否能够便利的享受到相应服务。因此我们认为，作为此计划的补充，政府应采取解决教育体制以及教学过程的众多缺陷的政策干预，如教师学术水平低下、班级规模过大以及教学时数不足等问题^[18]。这样，在这些计划和政策的共同作用下，会使得年轻一代人力资本的积累更快地转变为劳动力，从而可以加快减贫进程。

此外，值得强调的是，仅有提供服务的机构和人员是远远不够的，要特别关注服务的质量以及服务是否具有广泛性。贫困人口需要的服务应该是适应其具体特点和实际需要的，因为同样一种服务，提供给情况各不相同的贫困家庭只能导致一种结果，那就使原有的差距依然存在，这就违背了公平原则^[19]。比如，为了增加社会风险较大的家庭儿童的入学率，教育系统应该对他们进行特别关注，设身处地的思考贫困和边缘化带给他们的诸多劣势，切实为他们提供高质量的教育资源。事实上，“有条件现金转移支付计划”的一个主要缺陷是，虽然救助范围较广，受益儿童在学习成绩和能力的提高方面取得的成效是比较有限的。

最后，扶贫政策中的协调机制不应局限于教育和健康两个领域，还要应用与国家社会政策的其他活动领域，尤其是有关基础设施、住房、可饮用水以及交通等方面的公共政策中。

六、对于减贫的实际作用——关于生产力和就业

以“有条件现金转移支付计划”为代表的补贴扶贫计划，简化或者忽略了产生社会不公、不平等和贫困问题的复杂而多方面的机制。这些计划以线形形态出现，试图克服这些社会弊端，帮助贫困人口具备自我脱贫能力，并假定当这些弊端得到解决时，将会有一个有能力的市场来接纳他们，并提供他们发展所需要的机会。但事实往往并非如此。

虽然人力资本的发展能够大大提高人们的生产能力，是缓解社会不公、减少贫困世代相传的主要途径之一，但是计划能否真正实现这一预期目的，我们是无法考证的，因为这些参与计划儿童是否能摆脱贫困，不仅依赖于人力资本的积累成效，还受未来就业机会的制约。在拉美很多国家，由于经济因素影响，正规就业机会难以得到显著增加，因此贫困人口的就业机会是得不到保证的。这些困难是由拉美各国的经济结构及其近些年的经济和社会发展造成的，经济增长率低于劳动力增长率。

因此，在采取提高人力资本发展的同时，必须增加促进就业政策与之互补，这就需要增强生产力的发展。关于这方面，我们要特别指出鼓励小型企业发展的政策，它是扶贫政策的重要、有效的补充，因为拉美地区90年代产生的新的就业职位的近三分之二是由非正规经济部门创造的。中小企业的发展有助于经济体制生产力的提高，增强了低收入阶层福利的生产基础。对中小企业的扶持措施应包括：为企业经营活动提供财政支持。此外还应积极拓宽中小企业的信息、信贷、技术以及销售渠道，同时简化开办企业的规定、手续；减少税收负担，尤其是对农村企业，规范农民的土地所有权。

最后，生产政策还应同宏观经济政策互补，后者能够保证经济快速、稳定增长，还应认识到，非正规性不能在短时间内改变，只能依靠经济的持续增长、积极的就业政策以及生产力的现代化来实现。

【注释】

[1]白凤森编译：《变化中的拉丁美洲社会政策》，《拉丁美洲研究》，1998年第2期，第51页

[2]Cepal，La protección social de cara al futuro：acceso，financiamiento y solidaridad，Montevideo，Uruguay，marzo de 2006，p.164－171

[3]Cepal，La protección social de cara al futuro：acceso，financiamiento y solidaridad，Montevideo，Uruguay，marzo de 2006，p.150

[4]刘纪新：《拉美国家的贫困问题现状》，载拉丁美洲研究所网站，2005年3月

[5]Cepal，La hora de la igualdad：brechas por cerrar，caminos por abrir，Santiago de Chile，p.195

[6]Simone Ceccbini，Aldo Madariaga，Programas de transferencias condicionadad—balance de la experiencia reciente en América Latina y el Caribe，Asdi y Cepal，junio de 2011，p.60

[7]Jaime Saavedra，Omar S.Arias，“Reducción de la pobreza y la desigualdad en América Latina y el Caribe：promesas y retos para las políticas públicas”，Visiones del desarrollo en América Latina，Capítulo IV，Cepal/Cidob，Salamanca，Espa1a，octubre de 2005，p.215

[8]DNP（Departamento Nacional de Planeación de Colombia），“Programa Familias en Acción：impactos en capital humano y evaluación beneficio－costo del Programa”，Evaluación de políticas públicas，N　6.Bogotá，Gobierno nacional，2008，p.79

[9]Laura B.Rawlings，Gloria M.Rubio，Evaluación del impacto de los programas de transferencias condicionadas en efectivo，Banco Mundial，México，D.F.，septiembre de 2003，p.23

[10]Simone Ceccbini，Aldo Madariaga，Programas de Transferencias Condicionadas—balance de la experiencia reciente en América Latina y el Caribe，Asdi y Cepal，junio de 2011，p.126

[11]Luis Moreno，“Lucha contra la pobreza en América Latina：“Selectividad y universalismo？”，Consejo Superior de Investigaciones Científicas（CSIC），septiembre de 2007，p.10

[12]Cepal，La protección social de cara al futuro：acceso，financiamiento y solidaridad，Montevideo，Uruguay，marzo de 2006，p.171

[13]Claudia Serrano，“Claves de la politica social para la pobreza”，Asesoría para el Desarrollo de Chile，Santiago de chile，septiembre de 2005，p11－14

[14]Villatoro，Pablo（2005），“Los nuevos programas de protección social asistencial en América Latina y el Caribe”，documento de trabajo，Santiago de Chile，Comisión Económica para América Latina y el Caribe（CEPAL），inédito.

[15]Sojo，A.“Las políticas de aseguramiento en América Latina y el Caribe：La diversificación de riesgos y el combate a la pobreza”.转引自Claudia Serrano，Claves de la Política Social para la Pobreza，Cepal，Santiago de Chile，p.11

[16]Mercedes González de la Rocha，Agustín Escobar，“Evaluación cualitativa del programa de desarrollo humano Oportunidades”［en línea］http://www.PROGRESA.gob.mx/e＿oportunidades/evaluacion＿impacto/2002/Evaluaci％F3n％20Cualitativa％20Final％20－％20dic02.pdf.，2002，P.12

[17]Irma Arriagada，Francisca Miranda y Thaís Pavez，“Lineamientos de acción para el dise1o de programas de superación de la pobreza desde el enfoque del capital social.Guía conceptual y metodológica”，serie Manuales，N°36（LC/L.2179－P/E），Santiago de Chile，CEPAL，2004

[18]Jaime Saavedra，Omar S.Arias，“Reducción de la pobreza y la desigualdad en América Latina y el Caribe：promesas y retos para las políticas públicas”，Visiones del desarrollo en América Latina，Capítulo IV，Cepal/Cidob，Salamanca，Espa1a，octubre de 2005，p.215

[19]Cohen，E.，R.Franco，Gestión social.Cómo lograr eficiencia e impacto en las políticas sociales，México，D.F.，CEPAL，Siglo Veintiuno Editores，2005