公共产品供给决策的制度缺陷

一、公共产品供给决策的制度缺陷

农村公共产品制度外供给，催生了不反映需求的带有强制性的“自上而下”的公共产品供给决策机制，其特征是公共产品从供给什么、供给数量到如何供给，主要不是由需求决定，而是由外部指令决定，决策偏好呈现强势，需求偏好表达弱势的最大矛盾性在于好事不能办好。

（一）决策制度的设计缺陷

决策简单地说，就是“决定”或“做出选择”。决策行为是人的一种基本行为，人的活动必须首先经过决策，这也是人的活动的最大特征。公共决策与其他决策的本质区别，就是公共利益最大化，这也是公共决策的准则。政府作为公共事务的管理部门或公共服务部门，其决策内容离不开“公共”两个字。

公共产品供给决策包含公共选择和公共决策两个环节。提升农村公共产品供给水平，一方面要求在注重公平的基础上不断提高供给效能；另一方面应根据农村社会发展的实际需要，加强供给内容的针对性和结构的合理性。这取决于决策质量。

从规范意义上讲，在城市，公共产品供给主要通过人民代表大会和政府公共决策的方式。地方政府辖区内的厂商和居民，通过直接选举代表组成基层人民代表大会的方式表露自身对公共产品的需求；基层人民代表大会选举产生市、省级人民代表大会，市级以上各级人民代表大会代表，通过审议政府工作报告、决定政府预决算、提出议案等方式提出对地方公共产品的需求，决定辖区内公共产品供给数量和范围。当然，在公共决策程序中，有时起主要作用的仍然是行政部门和地方政府官员。

自上而下的高度行政化的社会管理体制，决定了我国农村公共产品采取上级政府决策与村民决策相结合的机制。在这种机制下，农村公共产品的供给总量、供给结构和供给程序习惯上由乡镇及乡镇以上组织以政策规定的形式下达。受益范围在村级社区的农村公共产品供给，采用“一人一票”原则的“一事一议”制度。基础教育、基础农田水利设施、基本救助等公共产品，则由上级政府统一制定政策或提出标准，除财政支持外，主要依靠农民自筹资金解决，是一种自上而下的决策方式。对这种带有很强指令性的决策，有的不顾不同类型、不同条件、不同发展水平的地区，经常是按统一要求执行。自上而下的决策并不必然导致决策与需求之间的矛盾，但农村公共产品供给决策机制的制度缺陷，一是在于很难反映农民对公共产品需求的意愿。二是政府的供给决策机制难以适应需求的变化，决策与需求缺乏对应性。尤其是有些公共产品特别是制度性公共产品一经提供，将具有不可躲避性，导致农村居民不得不消费它。所以要求政府在提供公共产品时不能为所欲为，必须广泛征求公众的意见，这也是事前听证、事后救济等制度设计的理论前提，也是构建责任政府、有限政府和透明政府的理论前提。

1．需求表达呈现弱势——公众议程缺失

在传统计划经济条件下，我国实行的是典型的由政府通过行政方式进行资源配置的公共产品供给制度。政府作为公共产品的唯一供给主体，依托行政计划，实行公共产品供给。市场经济体制的构建，政府垄断公共产品供给的状况有较大改观，但体制内决策、体制外筹资的供给方式并未退出农村公共产品供给流程，仍由行政部门决定公共产品供给品种和数量，难免会较多体现行政部门的偏好，较少反映公众的真实需求意愿，需求表达呈现弱势。

（1）需求的定义包含两方面内容：主观上的购买意愿和客观上的购买能力。影响需求的因素有很多，主要有价格、预期、收入等等。从这个角度来讲，需求偏好就是消费者在购买商品时所表现出的一种有购买能力的购买意愿。按照消费需求偏好所做出的决策，一定会给消费者带来更多的消费者剩余，即更多的主观心理满足感。

公共产品的需求偏好表露机制与私人产品的需求偏好表露机制存在差异。私人产品的需求偏好表露是以货币为选票的分散投票过程，商品被购买的多少可显露消费偏好与需求。产品需求偏好的表露，可以为企业提供信息，生产适销对路的产品来获得最大利润，消费者个人也可以据此做出消费决策来获得最大的效用。公共产品由于消费时的非竞争性和受益时的非排他性，适用于私人产品需求偏好表露的机制失效。而准确获取关于农村公共产品需求偏好的信息对于承担社会责任的政府却十分重要，其判断标准就是消费者的回应性和效率最大化，成本最小化。

公众对于公共产品的需求偏好表露，主要有几种表达方式：一是通过投票的方式，包括直接投票或选出代表间接投票，这是最常用的方式；二是通过网络、媒体、书信等书面表达或游说官员、游行请愿等口头表达；三是用脚投票，通过迁移，表达对某地某公共产品的好恶；四是通过不接受政府提供的公共产品，表达其意愿。现阶段我国农村公共产品需求偏好表露的方式主要包括：一是农民向村组织和乡政府反映问题；二是借助各级群众大会通过投票的方式就公共产品的各类供给方案进行表决。

农村公共产品需求表达的操作形式主要有：村民委员会的“民主集中制”、村里各类能人的“精英表达”、农村税费改革后的“一事一议制度”、农民上访以及上级的民意调查等形式。

村民委员会作为自治组织，不是国家的行政机构和政府组织，它应该能够代表广大农民的利益，也负有向政府提供农民公共产品需求偏好意愿的责任，农民可以通过它集中反映对公共产品的需求偏好，但从实践来看，农村税费改革前，村民委员会有的过多地承担了乡镇政府筹措农村公共产品经费的“集资”职能，税费改革后，村民委员会虽然失去了“集资”功能，有的又承担了完成上级政府规定的公共产品供给达标任务的职责，这使村民委员会代表广大农民需求偏好表露机制的功能越来越趋于弱化。其他几种农民需求偏好表露机制或多或少地存在成本过高、代表性差、组织化程度偏低等这样或那样的问题，不能够完全有效地表达农民的真实需求意愿，在很多情况下更多地表达了基层政府和一些职能部门的需求偏好。这样的公共产品供给，既浪费国家的财政支农支出，又造成资源配置的低效，不能满足农民对公共产品的需求。因此，重新考量并设计农村公共产品的需求偏好表露机制，乡政府、村民委员会等也须找准位置，厘清角色，承担起该负的责任。这亟待上级政府予以扶持和帮助。

由于缺乏有效的信息沟通平台与决策参与机制，农民参与农村公共产品供给决策的范围，长时间主要集中于村委选举、村委公开与一事一议制等。对那些范围较大，如跨村、全镇或全县性的公共产品，特别是那些不需要农民出资的农村公共产品供给，仍然没有建立起有效征集农民意见的信息沟通机制，确保农民的意愿能在供给决策中得到尊重与体现。

从公共政策学的角度来看，公共政策应是利益相关者相互博弈的结果，农民作为公共产品的需求者与消费者，是公共产品的直接利益主体，一是没有相应的表达信息、参与决策的制度化渠道与平台，使得农村公共产品供给的效率降低；二是参与决策的成本相对较高，收益较小，不确定性较大，于是参与决策的积极性不高；三是部分积极参与者的意见往往得不到重视，缘于许多农村公共产品供给决策是基层政府在上级精神的指导下，参照某些先进地区的经验直接制定出来的。结果是，在需求与消费主体缺位情况下的公共决策，往往难以满足当地农村的需要，有的会遭到抵制。得不到大多数农民认可的公共产品供给决策，执行起来不但成本很高，效果也会打折扣。

（2）公共政策就是政府选择作为或不作为。政府作为权威的公共组织，其任务是按公共利益的要求，协调不同利益主体的利益要求，维护社会和谐与稳定，把价值问题转换为程序问题来处理。所以，公共利益是判断政府行为正当与否的标准，也是判定公共政策是否正义的标准。

任何一项公共政策的制定、执行与终结都会使不同利益主体的利益产生某种变动，这种变动是否合乎社会公正的要求，就看它是否源于公共利益需要。然而，公共利益是一个抽象概念，不可以还原成某种个人的利益，它的识别与取得只有经过民主的公共论坛才可以得到全体公民的认同。所以，公共政策的任何一个步骤与环节都应该允许公民参与其中，表达其利益要求，最后结果应当体现公民理性协商所达成的共识。

政府及其行政官员在实施行政管理的过程中，更多地关注管理意义上的目标和指标，诸如稳定秩序、提高管理效率、降低成本、控制风险等，更多地考虑并谋求增加管理过程的可预测性与可控性。这些要素构成了行政官员管理行动的核心目标。而民主参与可能增加工作难度分散官员对这些目标的注意力，增加工作难度，所以，有些行政官员对民主参与缺乏支持的积极性和内在动力，更愿意选择将自己的工作过程隔绝在公众视野之外。因此，需求表达呈现弱势。

现代行政要求，公共决策作为公共产品必须体现公众的要求，坚持以农民需求为导向。农村公共产品归根到底是为农民服务的，只有农民才真正了解自己需要什么样的公共产品，因此，必须从农民的需求出发来供给农村公共产品。供给的优先次序应以农民的需求偏好为依据，辅以政府的宏观指导。尤其是对于不能商业化运作的公共产品，政府一定要以农民的需求为中心，根据现有财力、物力，分清轻重缓急，突出重点建设的原则，避免公共产品的供给向政绩转移。村庄内部生产性公共产品供给决策的过程应始终贯穿农户参与、过程公开和群众监督。农村公共产品供给体制的重新建立，必须确立决策权主体，健全双重监督制度。农村公共产品需求计划由乡（镇）民委员会或村民委员会制定，派出机构进行协调，由县政府对其做出拨款决定，由县人大和农民分别予以监督。

2．决策偏好呈现强势——政绩导向

长期以来，我国农村公共产品供给，实行“自上而下”的决策管理体制。税费改革之后农民对公共产品的需求表达愿望更强烈了，但农民的需求和意愿能否纳入决策，实际情形却并不简单。

其一，政策问题虽然是一种客观现象，但必须通过政府部门的发现和提出才能有意义。也就是说，任何一个公共问题要上升为政策问题，都离不开政府部门的关注。在“自上而下”的公共产品供给体制中，由于信息不对称，农民对农村公共产品供给过程的信息了解较少，对公共产品供给资金的使用情况基本上不了解，公共产品的消费者农民只是决策结果的接受者，对决策过程缺乏监督与约束，对各级政府关于农村公共产品供给的决策，几乎不能产生影响。因此，相当一部分农民对参与农村公共产品供给的积极性不高，使得决策部门难以获得农民对农村公共产品的真实需求与偏好信息，降低了供给决策的科学性。

其二，缺乏农民参与的农村公共产品供给决策，不能准确真实地反映农民对农村公共产品的需求偏好，做出的供给决策往往效能低，总是不能把好事办好。有的地方政府缺乏对市场和农民需求的深入了解，造成政府投入和推广什么产品，什么产品需求反映反而不强烈或者不值钱的现象。无论是信息不对称，还是消极抵制，最终使得大量有利于农村发展的公共产品难以得到充分供给。

其三，这种供给体制存在多重的委托代理关系，政策执行链比较长，监督成本比较高。一是会增加政策执行效果产生偏差的风险；二是多层监督会提高总体监督成本。双重因素最终都导致农村公共产品供给效率和效能降低。

其四，地方政府在政府体系中起着承上启下的作用，承担着公共决策的繁重任务，其公共决策质量高低，对有效贯彻中央政府的大政方针，稳定、持续、快速、健康发展当地社会、经济、文化等，具有十分重要的作用。自上而下的政策流向，给政府官员发挥主观意愿提供了适宜的土壤。一方面，行政官员个人也有自己的利益偏好和行为选择，且拥有一定的自由裁量权，因此，他们对于责任承载的方式和可能产生的成效或代价会进行评估，以获得机会，规避风险。因此，官员倾向于根据自己的主观判断决定提供什么样的公共产品，而不是认真考察听取农民的实际需求，农民的需求意愿得不到真正的表达；另一方面，由于任期有限，基层政府决策者会选择放弃一些投资周期长或者经济效益低的公共产品供给，从而导致这类公共产品供给满足不了社会的需求；同时为了在任期里获得最大效用，往往加大对投资周期短，经济效益高的公共产品的投入，这是政府行为短期化的突出现象，造成公共产品供需不平衡。

决策者偏好和注意力主要受两种因素的影响，一是决策者的价值观会影响其对问题的看法和态度，如果决策者偏好经济发展与财富增加，那么政策安排可能更多关注经济、效率，而对于公平、正义等方面会出现政策供给不足，或者政策滞后的现象。也就是说，当决策者注意力更多地关注某个领域时，这个领域就更可能出现政策供给，否则即使存在政策需求，政策供给也会滞后。既是如此，也不可否认，政策需求是推动政策供给的最根本原因，是政策过程运行的初始动力，明确、有效、充分的利益表达是保证政策需求与供给均衡的必要条件。二是绩效考核。考核是上级提拔任用干部、工作绩效评价的重要依据，为了克服可能产生的主观偏差，考核标准一般比较侧重于看得见的“政绩”，因此，决策者出于自身政绩考虑，以满足考核指标为追求，对容易争取到公共财政和上级财政支持的大型水利设施建设、农村电网改造、交通道路、村容村貌改建等“见效快”、“政绩大”、“看得见”、“全新型”的公共产品，有加强供给的内在激励，而对诸如农业科技推广、农业信息服务、环境污染治理等周期长、见效慢、难度大，却有长远社会经济效益的“软”公共产品和项目，缺乏供给动力，有限的转移支付多数被用于硬性的政绩类公共产品，进而导致农村公共产品供给中较为严重的结构性矛盾，农民需求较少的公共产品供给过剩，部分公共产品的提供甚至损害农民利益。

当然，不能因为政绩工程的普遍存在而否定经济绩效考核，以经济发展来评价政府绩效，有助于调动地方政府发展经济的积极性，从地方经济的发展速度看，不能说政绩工程毫无积极意义。但片面追求政绩工程，甚至大搞形象工程，必然挤占了许多经济效益低或者投资周期长的公共产品供给，导致这些领域有效供给不足。另外，有些地方政府在公共决策的过程中，常常表现出来把公权当功能，做出与公共利益相冲突，偏离全局或长远利益的功利性决策，在资源禀赋不足的条件下，不利于可持续发展，还有损政府的公信力和合法性基础。这才是症结所在。鉴于此，呼唤新的绩效考核机制，因为有什么样的政绩考核体系，就有什么样的行政施政方式。

至于在农村公共产品供给中起重要作用的县、乡镇政府为何偏爱供给更多的新公共产品，而不热衷对现有公共产品的管理与维护，其主要原因是现有公共产品特别是农村基础设施产品的管理与维护，既需要较大投入，又不容易突出政绩，经费用在管理和维护上，虽然对农村公共产品的正常运行作用显著，并于民有利，但无法体现任上政绩，因而大多数乡镇决策者在公共产品供给方面，宁愿以更多投入，不断求“新”、求“硬”，也不愿花费太多精力于公共产品的持续经营与维护，于是出现了基层政府任任出新的政绩型公共产品，许多现有公共产品由于缺乏维护而迅速老化，由于使用寿命与总体效用呈正相关系，这不仅降低了公共产品供给的效用，也使供给成本陡增。因基层政府与农民都没有监管和维护公共产品的内在动力和外在激励，公共产品的使用周期大大缩短，报酬率降低，供给成本增加，农民福利减少，农民负担增加，进而影响民间资本参与热情，以及农民支持供给的积极性。

3．民主参与有待完善

公共产品的最优供给是建立在公众对公共产品真实需求充分表达基础上的。没有公众对公共产品真实需求的表达，就无法达到公共产品的最优供给。所以说，公共产品供给属于公共选择问题，缺少民主参与的自上而下供给，很难反映民意。

一般来说，研究民主参与有两个视角：一是政治学视角；一是公共行政学视角。无论什么视角，都要回答“谁参与？”、“参与什么？”、“怎样参与？”等民主参与的三大问题。仅就农村公共产品供给来讲，民主参与就是要从供给政策形成、执行和评估的过程来探讨政府与农民之间的互动。参与的主体是农民，参与的客体是公共产品供给政策的过程，目的是要通过制度设计的合法性途径，让农民充分表达意见、影响供给政策。

民主参与的意义首先是由公共产品的特征决定的。公共产品具有三个基本特征：一是非竞争性和非排他性；二是大多采用公共部门供给，即提供者的公共性；三是符合社会大部分成员的利益，体现使用的公共利益特征。从决策角度看，满足需求是重要的评价参数。农村公共产品供给能否符合农民的需求，取决于农民广泛参与的程度。

农民广泛的参与对于政府决策具有积极作用，有助于促进农民对政府的理解；有助于政治整合；有助于加强政府的合法性，促进农民对政府决策的认同，利于政策的执行和落实。如果缺乏民主参与，一是会降低政府的代表能力和回应能力；二是会削弱农民参与乡村治理的道德意识和政治义务；三是会导致农民的疏离。

城乡之间的差距不仅表现为经济、社会发展的差距，还表现为政府治理方面的差距，以及政府职能的包容性差异。政府职能的包容性主要以公民参与的形式承载和体现。作为现代民主社会的必要特征和政府权力约束机制，公民参与是公民维护自身权益、政府调和不同发展利益的平台。具体到公共产品供给，供给规划内容的定位，关系到农民私权与政府公权之间权利与义务的博弈与合作。其实质就是协商民主。

改革开放后我国农民拥有了自己的生产和生活资料，独立的市场经济地位基本确立。农民对公共产品的需求有了表达的愿望，对公共产品有着自己的判断和期许：一是有利于自己从事生产经营活动和改善生活环境，更为注重公共产品的实用性和多样性；二是农户家庭作为经济核算的基本单位，对公共产品的成本分摊极为敏感；三是有了自主产权意识，对部分小范围集资生产的公共产品要求拥有产权。

然而，以听证会、民主决策为代表的公民参与实践在城市蓬勃发展的同时，农村地区公民参与却发展缓慢，造成这种现象的原因很多，既包括经济原因，也包括制度惯性等因素，但最主要的制约因素，一是有的农民缺乏参与意识。如村委会选举中，存在部分农村居民不愿意参加选举或者买卖选票的现象。这种行为必然会导致公共决策的低效或缺乏代表性。这种情况大多受限于农村地区经济、教育发展水平，农民整体文化素质，农民的公民意识、法治、权利观念等。二是农民参与政府治理的有的渠道不畅。基层政府依然习惯于通过命令的方式自上而下“为民做主”，“代民做主”，对待公民参与的需求不够积极，造成部分农民难以通过必要的参与程序实现自身的政治权利。基层民主管理中公民参与的不足，直接降低了政府决策的针对性、科学性和有效性，影响到政府行政能力的提升。提高政府决策的科学性和有效性，必须通过积极培育农民的参与意识、构建和规范可操作的制度化参与程序，实现政府从“为民做主”到“由民做主”的转变，进而促进政府整体能力的提升。三是知识贮备和参与能力的制约。四是组织化程度低，造成参与共识达成的困境。组织化是指尽可能地通过利益集团表达利益诉求，在利益博弈中，组织参与比个人参与拥有更多优势和效率。农村公共产品需求机制的建立应与农村基层民主制度建设相结合。

民主参与具有三个要素：其一，是公众对公共决策或公共事务过程的介入；其二，是对公共资源的分配、重新分配或管理者施加影响；其三，是利益与权力的博弈。而农村公共产品供给决策民主参与的原则是信任，信任是政府与公民建立有效合作关系的润滑剂。行政主体信任农民具备参与公共事务的能力与判断的智慧，并愿意尽一切努力提供充分参与的机会；农民也信任行政主体拥有追求公共利益的能力与热诚。只有这样，才能化竞争为合作，变制衡为互动。

民主参与并非范围或规模越大越有充分的代表性。因为公民参与是一个行为互动的过程，涉及互动的双方或多方的利益胶着和策略博弈，一方的行动方式会影响并改变另外一方行为的状态。所以不当参与会增加参与成本和达成结果的难度。

在倡导、维护、促进和发展民主参与的实践中，政府及其行政官员作为公共权力的掌握者与公共资源的分配者，具有先导和关键作用，担当更为积极的角色。首先，政府及其行政官员要做到信息公开，因为充分的知情权是实现民主参与的第一步，这不仅是技术问题，更主要是态度问题。其次，帮助农民畅通参与的渠道，维护参与的权利，完善参与的方式，是政府义不容辞的责任。最后，不仅要为决策相关的利益人及其代表提供参与决策、表达意见的机会，最重要和最实质的，是真正采纳他们合理的意见和建议。

（二）影响决策运行的因素

自上而下的政府决策机制，不仅会受到行政官员政绩观的影响，还面临决策风险和伦理考量。

1．权责不清

现行农村行政管理体制，对农村公共产品供给权利与责任的划分比较笼统，许多部门着实不清楚自己的责权与定位。好像很多事情都与基层有关，但并不清楚基层政府的职责范围与权限。容易导致相互推诿，加之政府部门存在利益偏好，使部分投入大、收益小的公共产品项目被推卸，而投入小、收益大的项目则过度提供，甚至忽略公共产品的时效性和地域性，人为造成政府资金压力或加重农民负担，也不能保证农村公共产品质量和数量，不是造成供给不足就是带来结构不合理。权责模糊不清，还较难杜绝“多一事不如少一事，少做事少犯错误”等观念的滋生，进而造成基层政府在农村公共产品供给上的缺位。

2．决策风险

在政府决策民主参与程度不高的现实下，决策权力高度集中，个人意志在决策过程中仍有相当大的影响力。这必然带来决策风险。

经济的发展，政府提供公共产品呈现出资金密集、技术密集的特征，越来越强调决策过程专业化程度，政府官员如果缺乏必要的专业知识，凭经验决策，极易造成决策的失误，导致大量社会资源的浪费。这也增加了决策风险。

随着决策的民主化进程加快，政府在决策中更加重视降低决策风险，通过公示、听证等形式，广泛听取社会的意见，提高民主程度；召开专家咨询会，充分吸纳科学的因素。另外在决策程序上增加环节，规范流程，努力规避少数人说了算的决策风险。这可以有效应对上述情况。

需要说明的是，在决策过程中，专家的作用也存在某些局限性，具体表现为：一是行政决策综合性与专家专业知识单一性的局限；二是行政决策的政治性与专家专业知识技术性的局限；三是行政决策的唯一性与专家意见多元性的局限；四是行政决策的时效性与专家专业知识滞后性的局限；五是行政决策的公共性与专家品格消极性的局限。

3．权力寻租

只要存在资源短缺，权力寻租活动就会发生。公共领域是寻租的常见领域，公共产品资源配置中寻租活动较难避免。当采取一种方法杜绝一种寻租活动时，往往又会产生新的寻租活动。能够对公共产品决策施加影响的往往是利益集团，也就是利益集团的寻租，或通过利益集团的寻租。当人们的收入不同，税收负担不同时，对公共产品需求的种类和数量都会不同。但是，假如有一类人的利益比较一致，那么就可以形成一个利益集团，通过寻租行为，来影响公共产品生产什么和生产多少的决策。然而一旦寻租活动出现，公共产品的供给数量就首先会受到影响。所以，对生产什么的寻租导致了公共产品供给数量的减少和种类的改变，相应的也就改变了分配。追求优惠特权必然意味着另一部分人或集团为了避免有差别的非优惠待遇或保护自己的优惠待遇而支付巨大的避租成本。根据布坎南的分析，由于政府的人为限制或人为制造区别政策，资源可能同时在多个层次上被消耗。

寻租活动常常不可避免地与政治分配活动相联系。一旦政治分配出现在市场之上，就会诱导越来越多的寻租活动随之发生。政府的批准、同意、配额、许可证或特许，等等，所有这些都意味着人为制造出短缺的市场。在这个市场上，人们都企图把资源用于怎么才能获得这些短缺的“产品”；或者是争取到特权的初始分配，或者去设法替代别人的特权。这个过程的相反含义是，另一些人必然将额外资源用于保护自己的特权。对于政治分配而言，这些资源支出纯粹是多出来的、额外的。

通过寻求租金而获得的政治再分配并不能减少甚至消除人为制造出来的短缺，这个过程最多是一些寻租者被另一些寻租者替代。

布坎南给出的答案是，政治分配必须采取一种特殊的形式以至于寻租活动难以发生。这种政治分配必须遵守如下原则：允许社会全体成员享有获得由政治分配造成租金价值等同份额的权利。举例来说，如果政府决定限制某种商品的生产，从而造成了人为的经济租金以及提供了寻租的机会。在这种情况下，必须保证为每一位社会成员提供预期租金的相等份额，或预先宣布并确保人人能分享这种政治分配的预期租金。但是，这需要极为严格的条件，才能有效保证政治分配过程的严格、公正，杜绝寻租活动。这首先需要对政府自身加强立法约束。