创新一个让农民致富的土地流转模式

创新一个让农民致富的土地流转模式

一、问题的提出

十六大报告指出：“全面建设小康社会，重点和难点都在农村。”这是因为，全面达到小康的一个重要指标，就是人均GDP超过3 000美元；就是到2020年，全国GDP在2000年的基础上再翻两番，年均增长速度达到7．3%。农民达小康的重要指标是2020年人均纯收入达到8　000元。根据国家统计局公布的数字，2001年，全国农民人均纯收入是2　366元。这样看来，要达到2020年的8　000元，年递增速度需达到6．6%以上。

农民人均纯收入年递增6．6%以上是一个很不简单的概念。从1989—2002年的13年，人们公认是我国综合国力大幅度跃升，人民得到实惠最多的时期。这一时期，农民人均纯收入由1989年的602元增长到2001年的2　366元，扣除价格因素，年均增长4．3%。从年均增长4．3%要上升到年递增6．6%，说明在今后奔小康的20年内，农民的人均收入增长速度需达到前十几年的1．5倍。就是说，在奔小康路上，农民需要三步并作两步走。

现在的问题是，如何使这一梦想变为现实，我们常理的一些办法或措施能否奏效，我们不妨分析如下。

1．关于减免税费的改革。20世纪90年代，我们连续采取了一系列措施，如鼓励乡镇企业第二次创业，强制农民调整产业结构，全面推进农村小城镇建设等等。就全国来看，这些措施不仅没有大幅度提高农民收入，反而造成了严重的农民负担。到21世纪进行农村税费改革时提出“减免即增收”，意思是增加农民收入的办法来自于国家和乡村减少对农民的税费提取。但是，在农业生产力极其低下的情况下，即使全部免除税负（有学者认为，中国农民人均年税负146元），也只能使农民生活稍为好过一些，不可能达到小康标准。

2．关于过剩劳动力向城市转移的预案。中国的城市到底能容纳多少农村人口？如果是少数，这个预案也许要成为神话，不可能从根本上解决农民致富问题。首先是城市拿什么接纳农民。自20世纪80年代开始，随着改革开放的深化，加之城市建设发展的需要，中国农民自发地大批向城市流动。从积极作用看，农民不断涌入城市，作为廉价劳动力用自己的双手和血汗创造着城市文明和经济繁荣。与此同时，农民也获得了较好回报。从20世纪90年代末开始，农民大量涌进城的问题开始显现：一是给城市管理增加了难度。城市管理费是以户籍人口为依据的，大量人口进城必然带来治安、教育、防疫等事务。我们一方面呼吁给农民以国民待遇，但城市又拿什么去奉待他们。二是城市就业岗位的减少给农民进城务工带来困难。如果说在此之前，城市职工有“大锅饭”的保障，城市许多岗位可以由农民工来填补的话，那么90年代后期以来，城市人的就业观念发生变革，过去不愿做的事现在也愿意做了，这就使农民进城务工的概率机会降低，加之连私营企业也越来越多地用有文化的人，农民进城就业的竞争性越来越大，可能性越来越小。

3．关于土地流转问题。20世纪80年代初，那场以家庭联产承包制为主的农村土地制度改革，使农民的劳动积极性一下子爆发出来了。中国从一个粮食短缺的国家摇身变成一个粮食产量累创新高，基本解决了温饱的国家。但光吃饱肚子是不够的，看不到富有的希望，农民的积极性又将受到严重挫伤。加入WTO之后，狭小农业的耕作方式无法应对国际大农业的挑战，人们开始研究土地流转问题。由于现在的土地流转缺乏土地产权的支撑，加上各种税费较重，要么转让不出去，出现大面积抛荒现象，要么许多农民不得不背井离乡，进城打工挣钱来上缴各种农村税费，或者倒贴给租种户，由此形成新形势下的“以工补农”现象。

所有这些，尽管每一种做法可能带来一些好处，但都是“隔靴抓痒”，不可能加快农民富有的步伐。

二、赐给农民一个致富的支点

阿基米得说过：“给我一个支点，可以撬动地球。”我们提倡勤劳致富，但农民祖祖辈辈实为勤劳，为什么没有致富？说到底，他们缺乏一个支点，也就是说，缺少产权支撑的劳动不可能致富。现在是应该赐给农民一个能够致富支点的时候了。

这个支点从理论上讲，应该是把土地的产权还给农民。

经济学的研究成果早已证明，没有清晰的产权界定，是根本无法实行市场经济的。而要明晰产权，又不能回避将产权落实到“自然人”头上的问题。一种资源的产权归属，往往在根本上决定着其使用效率的高低。土地和农民本是不可分离的，由于历史的原因，我们已经将两者分离得太久，结果严重制约和压制了农民的积极性。经济学还告诉我们，一种资源只有放到市场环境中，才能证明自己的价值，才能通过市场实现其最佳的配置。土地也不例外。只有把产权还给农民，使之成为真正可以流通买卖的商品，农民才可以在这种交易中找到自我，发一笔土地之财。这就是农民的“资本原始积累”，也是几十年来农民为社会作出了巨大贡献，现在社会反馈给他们的本钱。这一过程，实质是为农民奠定创业基金的过程。许多国有企业在资产重组上市时，都给职工相应的股份，让工人发过一点财。我们对农民为什么就不可以呢？更何况农民长期缺少工资性收入，在奔致富的道路上更需要这样一笔财富作为创业基金。

三、创新一个理论

理论的纯粹性并不一定能使现实的选择科学性，因为现实与理论之间还有相当长的距离需要磨合。现实为什么没有选择把土地的产权还原给农民，而是把土地的使用权有期限地让渡给了农民，土地的流转也是选择了使用权的流转，而不敢涉及土地的产权流转。这是因为“耕者有其田”，这个完全具有革命意义的口号，被人们盲目接受了。其后果是破坏了有效率制度的形成机制，阻碍了经济的发展。无论是用人民公社形成存在的“耕者有其田”方式，还是承包形式存在的“耕者有其田”方式，都没有使财富能在土地这块有限的资源上成几何级数增长，都没有给农民带来致富的变革。

制度既然已经选择了农民没有产权，产权不能交易，不能转让的模式，而单纯的使用权流转又不可能让农民富起来，那么，经济学能否寻求到土地流转“双赢”的理论和办法泥？笔者认为，创新一个理论，即重新构造土地使用权商品属性的理论，就能解决土地流转“双赢”问题的难题。

所谓土地使用权商品属性，就是指把本来属于产权的商品属性让渡给土地使用权，这样既不丧失土地产权的集体性质，避免土地私有化之嫌，又赋予土地使用权的商品属性，从而使土地使用权转让货币化、市场化、规范化、法制化。

所谓“双赢”，就是指具有商品属性的土地使用权转让的收益，一定会高于现行土地流转收益，从而使转让方获得创业利润，缩短农民摆脱贫困，走向富裕所需要的时间。另一方面，由于土地使用权商品属性的存在，如果作为一种资产进行投资活动，受让方可以获得一定的投资收益；如果用于生产活动，受让方可以获得规模收益。这就是土地使用权增值效应作用的结果。

四、建立一个市场

根据土地使用权商品属性的理论，农用土地的流转是在土地使用权商品化、货币化的基础上，通过市场规范化、法制化地进行交易。由此应当建立一个土地流转交易市场，这个市场具有以下特点。

1．严格限定范围。也就是说，在这里交易的土地应当有范围的限制。一方面，较优土地能用于农业规模的扩大，不得将较优农用土地用于其他方面。这是因为土地流转方式的产生不是偶然的，它是农村生产力发展的必然结果，是优化农村土地资源的重要手段，是提高农村土地规模效益，节约要素费用，减少市场费用的途径。因而，为了实现中国农业规模化、现代化的发展要求，必须在相当长一段时间里保证农用土地流转用途仍然是用于发展农业。另一方面，劣等地可以用于类似工业、住宅、小城镇化建设用地等等。这一部分土地应当允许城市人私人购买，有利于缩短建设美好小城镇所需要的时间，吸引农村劳动力不再无序外流。

2．建立评估体系。土地只有与资本、人力等生产要素相结合，才能产生最佳边际效益。从理论上讲，市场是土地资源优化配置最好的媒介。但是这种媒介是否公正，必须要有一套科学化、合理化的土地评估体系。土地租赁、抵押、买卖必须符合公平、公正、公开的原则，尽可能降低转让交易成本，从而提高农用土地利用效率和经济效益。

3．实行优惠政策。创新农用土地使用权商品属性理论的目的，是为了让农民发一点土地财，有一个进行“资本原始积累”的机会。如果土地交易市场费用过高，就失去了让农民发财的意义，从而产生新的剥夺农民的方式。所以，农民在市场交易成功的土地，除了适当交缴市场管理费外，不应交缴其他税收，而且政府还应提供购地低息贷款，推动农用土地流转建设，扩大农地经营规模。

4．建立保障机制。农村在农用土地流转过程中，有一些学者非常担心农民一旦失去了土地之后，就没有了退路。其实这种担心完全没有必要。任何社会保障基金都是要自己拿出一部分钱来作为底数的，农民现在的生存方式根本就出不起这个钱。一旦土地使用权能够上市，就具备了这个条件。但是，由于农民文化底蕴不足，思维模式不宽，有可能出现坐吃山空现象。为了避免此类现象的产生，在这个市场中应当建立强制性的保障机制，即成交了的土地收益，都应交缴相应的养老基金和医疗基金，其余的货币拿回去用于从事别的创业基金，从而解除农民的后顾之忧。这是一条新型的能够建立全社会保障系统的方法，我们不妨一试。

五、理论与现实意义

1．理论应当与时俱进走在实践的前头。在一个成熟理性思考的社会里，理论都应在前面实践的基础上与时俱进、大胆创新，成为引导实践的依据。如果说农村土地承包的做法先源于农民实践，后上升为理论的话，那么，现在既然人们都已开始认识狭义的土地经营方式不适合农业大发展的需要，就应当大胆寻求解决这一问题的最佳理论，用以推动实践的发展。理论再不创新，又要落后于实践。正因为如此，农用土地使用权商品属性的理论就是一块抛砖引玉之石。

2．选择一种好的制度可以推动实践快速发展。经济学曾经揭示一个重要的经济规律，这就是制度变迁及其所带动的观念创新、技术创新、管理创新是经济增长的源泉。随着生产力的发展，制度都将有所变迁，但制度变迁的方案可以是多样的，关键是要选择一个好的制度。对制度的选择，一定要看制度对经济效益是否最优，只有最优，才能推动实践过程快速运转。

3．关键看结果。传统思维定式往往特别注重事物的过程，忽略事物的结果。例如对15世纪的圈地运动，许多教科书基本都是停留在它如何迫使小农与土地等生产资料相分离，是一部血与火书写的历史等等。却很少研究，正是这一制度的变迁，使得一部分有钱人成为大土地的所有者，一部分有技术懂管理的人成为农业资本家，失去了土地的农民成为农业工人；正是这一运行模式的建立，带来的是资本主义现代农业的大发展。当年我们很多人还在怀疑土地承包制的性质的时候，它却解决了中国人吃饭的问题；我们还有人怀疑私有制企业的性质和是否存在剥削问题时，私有经济已经成为国民经济的生力军，大受没有工作的兄弟姐妹们的欢迎。

今天，用一种新的理论和制度去加快农用土地流转的步伐，其结果至少有以下好处：一是有利于土地向种田能手手中集中，从而扩大规模，降低单位生产和交易成本。二是有利于采用高效率的农业机械，采用先进的科学耕作技术和方法，克服对土地利用的短期化行为，增强农业竞争力。三是有利于农民在市场利益的调配和驱使下自动实现或留或走的决策。愿意走的可以凭借转让土地获得的收益去创造新的天地，愿意留的成为农业工人之后，凭借工资性收入维持生存，减少过去由于天灾人祸减产而引起的恐慌以及丰收之后“卖粮难”的心理负担。

六、结论

为了实现农村小康、农民致富的目标，必须创新一个让农民致富的土地流转模式。这个模式现阶段应该以土地使用权商品属性为理论基石，以市场为导向，以货币为实现手段，以保障为基础的具有中国特色的土地流转运行模式。

（2003年11月）