国际电信服务贸易多边规则

第六节　国际电信服务贸易多边规则

电信服务是国民经济的基础部门，为其他经济部门的运转提供信息传送服务。随着电子科学和光电技术装备的发展，电信业还提供了诸如信息储存、处理、编辑、转换等服务。同时，电信还关系到一国的安全利益。因此，很多国家都规定由国有企业垄断经营，特别是在基础电信方面。电信业对私人部门开放的国家也大都对外国电信服务提供者的进入进行严格限制。经过艰苦的谈判，GATS成员最终于1997年就基础电信服务达成协议，各成员在不同程度上对该行业的市场准入作出了承诺。此外，在对《关于电信管理准则的参考文件》内容全部或部分接受的基础上，各成员对与公共网络的互联、国内法规透明度和反不正当竞争行为等作出了具体承诺。

一、相关定义

电信服务是指电信业务的经营者向电信用户提供电信业务的过程。按照GATS《关于电信服务的附件》的定义，“电信”指以任何电磁方式传送和接收信号。“公共电信传输服务”指一成员明确要求或事实上要求向公众普遍提供的任何电信传输服务。这类服务可特别包括电报、电话、电传和数据传输，其典型特点是在两点或多点之间对客户提供的信息进行实时传输，而客户信息的形式或内容无任何端到端的变化。与之相对应的一个概念是“公司内部通信”，它是指公司内部或与其子公司、分支机构进行通信的电信，在遵守一成员方国内法律和法规的前提下，还可包括与附属公司进行通信的电信，但是不包括向与无关联的子公司、分支机构或附属公司提供的商业或非商业服务，也不包括向客户或潜在客户提供的商业或非商业服务。

按照GATS的分类，电信服务具体包括以下项目:(1)声音通话服务;(2)分组数据交换服务;(3)电路数据交换服务;(4)电传服务;(5)电报服务;(6)传真和其他电话服务;(7)私人租借电路服务;(8)电子邮件服务;(9)语音信箱服务;(10)在线信息与数据检索;(11)电子数据交换;(12)增值传真服务;(13)编码与协议转换服务;(14)在线信息或数据处理;(15)其他电信服务。

按照国际上通行的分类方法，以上项目可分为基础电信业务和增值电信业务两大类。上述(1)～(7)项和(15)项中的移动电信、实时消费者信息传递服务等属于基础电信服务。基础电信业务的突出特点在于基础电信是一对一的用户服务，而且能保证信息的实时传输和不失真。按地域划分，基础电信业务可分为本地通信、国内长途通信和国际长途通信;按通信性质划分，基础电信业务可分为话音业务、数据业务、专线业务;按通信方式划分，基础电信业务又可分为固定通信、移动通信、卫星通信等。上述(8)～(14)项和(15)项中的其他服务则被定义为增值电信服务。增值电信业务的发展与计算机技术和互联网技术的快速发展密切相关，是在基础电信提供的公共网络基础上增加的信息服务和其他专业服务。增值电信业务的突出特点在于其服务的方式多数情况下是点对面的服务，一般情况下都是非即时性服务，要对信息的形式或内容进行加工或存储以供消费者未来使用。电子邮件、语音信箱、在线信息库存储和检索、数据交换、互联网信息服务等都属于增值电信业务。

基础电信服务和增值电信服务只是基本分类。现已达成的《基础电信协议》只是全球电信服务贸易自由化的一个开始，因为目前GATS/WTO关于电信服务的谈判仅仅涉及基础电信领域，并未涉及增值电信业务，并且在基础电信领域仍有很多遗留问题需要在新一轮的服务贸易谈判中解决。

二、GATS电信服务贸易多边规则的基本框架

乌拉圭回合多边贸易谈判结束后，成员方又马上进入到电信服务自由化谈判进程当中。经过3年的艰苦谈判，WTO关于基础电信服务市场准入的谈判最终于1997年2月15日结束。共有71个成员方政府提交了减让书，69个成员方作出了市场自由化的承诺，这些承诺成员约占世界电信业年收入的90%。谈判成果主要体现于GATS第四议定书中，议定书除了附有成员方市场开放承诺减让表和最惠国待遇豁免清单之外，还有两个附件，即《关于电信管理准则的参考文件》(附件1)和《电信服务具体承诺表样本》(附件2)。该议定书已于1998年2月正式开始实施。第四议定书及其附件以及GATS的另外两个有关电信方面的附件，即《关于电信服务的附件》和《关于基础电信谈判的附件》，共同构成了目前GATS电信服务贸易的多边规则。

(一) 1994年GATS电信服务贸易谈判的成果

GATS的宗旨是通过逐步自由化促进世界服务贸易的发展，各成员依照本国具体的情况对服务业开放作出承诺。与GATT不同，GATS下成员的义务和承诺分为“一般性义务”和“特定义务”两类。一般性义务适用于所有服务部门，包括最惠国待遇原则和透明度原则。特定义务则适用于成员方作出承诺的服务部门，如国民待遇和市场准入。作为框架性的协议，GATS适用于包括电信服务业在内的所有服务贸易。此外，GATS还附有两个关于电信服务的专项附件，也就是《关于电信服务的附件》和《关于基础电信谈判的附件》。前者是GATS成员就开放各自电信服务市场所作出的具体承诺，后者是关于在乌拉圭回合谈判结束后继续进行电信服务谈判的决定。

1. GATS下的一般性义务

(1)最惠国待遇

依照最惠国待遇原则，一成员应该对任何来自其他成员的服务提供者给予非歧视的市场准入机会，而不管其电信基础设施是国有的还是私有的。如果一成员在颁发经营许可证、授予联结权、分配广播频道时，对来自其他不同成员的服务提供者存在歧视，则被视为违反了电信服务上的最惠国待遇义务。

最惠国待遇是一项一般性义务，普遍适用于所有服务部门。但一成员在给予最惠国待遇时，可以排除对特定成员的适用。该成员只有在符合有关条件并在GATS第2条最惠国待遇豁免清单中列明，才能援用该项豁免。例外:根据GATS第5条的规定，符合条件的经济一体化组织成员间更为优惠的待遇可以不给予一体化协定外的成员方。

(2)透明度

各成员应当公布与电信服务贸易有关的所有国内措施和国际协定的签订与变更情况，对电信服务贸易有实质性影响的新措施应及时通知服务贸易理事会。

(3)其他服务贸易壁垒

对服务提供者的资格确认程序与标准、阻碍竞争的商业惯例和垄断者行为等可能成为阻碍电信服务贸易自由化的障碍，因此，根据GATS第6条的规定，各成员应保证影响服务贸易的行政措施的普遍适用是合理、客观和非歧视的。如授予许可证必须在对所有申请者公平的基础上实施。第7条鼓励成员之间相互承认许可证资格标准，减少服务贸易障碍。第8条规定，每一成员应保证在其领土内的任何垄断服务提供者在有关市场提供垄断服务时，应当遵守最惠国待遇的原则。也就是说垄断服务的提供不能只针对来自特定其他成员方提供者，应当对所有其他成员都是适用的。第9条规定，如果存在限制竞争的商业惯例，其他成员就此提出申诉，则应与申诉成员进行协商，并对申诉成员的要求给予“充分的考虑”。

(4)对发展中成员的特别考虑

GATS要求对发展中成员予以特别的考虑，增强发展中成员方的国内服务能力、效率和竞争力，促进他们在商业基础上对技术的获得;改善发展中成员进入分销渠道和利用信息网络的机会;在对其有出口利益的部门和服务提供方式上实现市场准入自由化。

2. GATS下的特定义务

(1)市场准入

成员作出市场准入承诺的特定服务部门，除作出承诺时特别声明的服务内容保留以外，对其他成员的服务提供者进入该成员市场不应该有任何限制。

(2)国民待遇

国民待遇原则要求在一成员作出承诺的电信服务领域，外国和本国的服务提供者拥有同等的进入公共网络的机会。市场准入原则为外国服务提供者进入本国市场创造了条件，国民待遇原则则保证了外国服务提供者与本国的市场主体具有相同的市场地位，以便于促进电信服务的竞争。鉴于该行业的敏感性，很多成员在其电信服务的承诺中都规定了国民待遇的例外。

3. GATS的电信服务附件

电信服务是国民经济中的基础部门，关系到整个国民经济的运作，并且具有自身的特殊性，它既是经济活动的独特部门，也为其他经济活动提供基本的传输手段。因此在GATS谈判中，电信服务一直是各成员间争论的焦点。作为《服务贸易总协定》的注释和补充规定，《关于电信服务的附件》对GATS中有关影响进入和适用公共电信传输网络和服务的措施进行了规范。附件保证了在一成员承诺范围之内，外国电信服务提供者能够在进入和使用其公共电信传输网络和服务时享受合理和非歧视的待遇。

(1)附件的适用范围

附件第2款规定，该附件适用于一成员影响进入和使用公共电信传输网络和服务的所有措施。这些“所有措施”并不包括影响电台或电视节目的电缆或广播播送的措施。并且第5款明确指出，该附件只适用于一成员作出减让承诺的电信服务部门。

(2)透明度要求

附件第4款规定，每一成员应保证关于影响进入和使用公共电信传输网络和服务条件的有关信息是可以公开获得的。这些信息包括:服务的收费及其他条款和条件;与此类网络和服务的技术接口规范;负责制定和采用影响进入和使用标准的机构的信息;适用于终端连接或其他设备的条件;可能的通知、注册或许可要求等。

(3)核心义务

附件第5款对公共电信传输网络和服务的进入和使用作了详细的规定。每一成员应当保证任何其他成员的任何服务提供者可按照合理和非歧视的条款和条件进入和使用其公共电信传输网络和服务，并且允许这些服务提供者:(i)购买或租用和连接终端或服务提供者提供服务所必需的其他网络接口设备;(ii)将专门租用或拥有的电路与公共电信传输网络和服务互联，或与另一服务提供者租用或拥有的电路互联;(iii)在提供任何服务时使用该服务提供者自主选择的操作规程。这些准入权利必须在最惠国待遇和国民待遇原则的基础上实施。

(4)例外

考虑到电信行业的敏感性和一成员政府管制其领土内基础电信市场的权利，一成员可以在非歧视的基础上采取必要的措施以保证信息的安全和机密性。这些措施不得构成变相的市场准入限制。此外，为保证网络或者服务的公共可获得性、公共电信传输网络或服务的技术完整性的目的，一成员还可以对公共电信传输网络和服务的进入和使用附加一定的条件。

(5)对发展中成员的优惠待遇

附件第5款规定，发展中成员可以在与其发展水平相一致的情况下，对公共电信传输网络和服务的进入和使用设置必要的合理条件，以增强其国内电信基础设施和服务能力，促进这类成员参与国际电信服务贸易。这类限制条件应当在该成员的减让承诺表中列明。另外，鼓励已经拥有发达电信系统的成员向发展中成员提供技术合作，帮助增强其国内电信服务部门。

(6)与其他国际组织和协定的关系

国际电信联盟和国际标准化组织一直致力于制定全球电信规则，推动各国间信息连接的统一性和兼容性，它们在这方面的工作早在WTO之前就开始了。GATS电信服务谈判的目标在于电信服务国内市场的开放和电信服务贸易的自由化，国际电信联盟和国际标准化组织的工作则主要是确定电信资源的分配标准和制定技术标准。GATS认识到在电信服务自由化过程中电信网络和服务的全球兼容性的国际标准的重要性，承诺通过包括国际电信联盟和国际标准化组织在内的有关国际机构的工作促进此类标准。同时，GATS也认识到国际电信联盟等政府间和非政府组织和协定在保证国内和全球电信服务的有效运营方面所起的作用，规定应就电信附件实施过程中产生的相关事项与此类组织进行积极的磋商。

(二)《基础电信协议》

1997年2月15日《基础电信协议》达成后，占有全球电信市场90%左右的电信协议各方彼此承诺彻底结束电信的垄断和封闭，按照不同国家和地区的情况，分步互相开放基础电信设施和服务的市场。《基础电信协议》所涵盖的电信服务领域包括声讯电话、数据传输、电传、传真、电报、私人线路租赁(出售或租赁传输能力)、固定和移动式卫星通信系统服务等。《基础电信协议》并非一个单独的法律文件，它是由GATS第四议定书及其所附《各成员承诺减让表》、《最惠国待遇豁免清单》、《关于电信管理准则的参考文件》(以下简称《参考文件》)和《电信服务具体承诺表样本》5部分组成。

1.第四议定书

第四议定书并不是关于电信服务贸易的实体规则，而仅仅规定了生效时间等程序性的事项，并且规定参加《基础电信协议》各成员的减让表作为其附件，与议定书同时生效。

2.《各成员承诺减让表》和《最惠国待遇豁免清单》

《各成员承诺减让表》和《最惠国待遇豁免清单》是《基础电信协议》的主要内容。WTO成员在各自的减让表和豁免清单中，就基础电信服务作出了不同程度的市场准入承诺。基础电信承诺表的样式与GATS1994的承诺清单相同，以便于将之编入1994年清单之中(见案例8.1)。各成员提交的具体承诺减让表主要就下列问题作出承诺。

(1)透明度

透明度原则要求成员方公开所有与提供和适用电信服务有关的法规和规章，包括许可证制度、互联安排、竞争保护、法规部门的独立性、无线频点号码资源的分配、许可的技术标准与器材型号、服务费的征收、通过他国电信网络的权利、普遍服务原则等。

(2)最惠国待遇及豁免

参加基础电信谈判的各成员均承诺遵守GATS第2条有关最惠国待遇的规定。另外根据GATS第2条第2款对于最惠国待遇的豁免规定，一成员可以对影响基础电信服务的特定措施提出最惠国待遇豁免。总体而言，大多数发达成员没有采用广泛的最惠国待遇豁免，而发展中成员则对此项豁免运用较多。比如阿根廷几乎在所有的卫星通信服务上提出了豁免。

(3)市场准入

在跨境提供和境外消费方面，很多成员并没有对市场准入进行限制。一些发展中成员在这两种服务提供方式方面仍然有一些限制，但承诺逐步消除限制。在商业存在方面，40个成员在1998年至2003年之间允许外资所有或控制全部的电信业务和设施，7个成员在2003年之后允许外资所有或控制全部的电信业务和设施，10个成员允许外资所有或控制部分电信业务和设施，另外还有11个成员不允许外资所有或控制电信业务和设施。在自然人流动方面，绝大多数成员都没有设置任何限制。在国民待遇方面，除了少数成员要求以商业存在形式经营的公共电信服务提供者的董事会成员必须拥有所在国的国籍以外，基本上没有任何限制。

(4)对法规环境的具体承诺

基础电信谈判的关键问题之一就是审查各成员有关阻碍电信服务贸易进行的法规及政策。谈判组采用了《关于电信管理准则的参考文件》，供成员方在作出具体承诺时参照使用。《参考文件》中列出了关于许可证授予程序、与公共网络互联、竞争政策、法规透明度和监管者独立性等内容的框架。一些成员方全部采纳了《参考文件》的内容，还有一些成员则作了部分例外规定。

3.《关于电信管理准则的参考文件》

《参考文件》是1996年4月被谈判组采纳的，其主要目的是向各成员指出电信服务提供者在试图进入国内网络时最经常遇到的一些特定的国内壁垒。在电信行业中，如果新的市场进入者必须建立自己的通信网络硬件设施，它们必然面临高昂的购置和安装费用，也会造成设施资源的浪费。这就要求现有服务提供者允许新的市场进入者进入和使用已有的通信网络设施，提供网络互联。《参考文件》认识到解决此类问题需要WTO成员方建立适当的监管机制，限制现有网络设施的所有者和经营者利用垄断权利，排斥竞争。并且应当建立一个公平的许可制度和收费制度，保证上诉机制的有效性和透明度。《参考文件》主要包括下列内容。

第一，保护竞争。很多国家的基础电信行业都是垄断经营的，广泛存在着滥用垄断地位的可能。比如电信基础设施的所有者和/或经营者可能排除其他服务提供者通过这些设施提供电信服务。为防止出现违反竞争的行为，成员方应当阻止国内服务提供者:(a)进行反竞争交叉补贴⁽¹⁴⁾;(b)使用可能造成违反竞争结果的信息;(c)对其他服务提供者保留有关基础设施的基本技术信息。

第二，保障互联互通。成员保证电信服务市场的新进入者能在客观、公平、合理的条件下实现与公共网络的互联，以便于其在向最终用户提供服务方面与国内电信服务提供者相互竞争，使最终用户享受更低的价格和更好的服务。《参考文件》为这种互联提供了框架性的规定:互联必须建立在最惠国待遇的基础上;技术标准和说明以及其他条件必须是透明的、合理的，并具有经济上的可行性;收费应在成本的基础上合理进行;成员方应建立独立的国内机构来处理有关基础电信服务的争端。

第三，许可证授予保持透明。电信服务的许可证授予程序可能成为进入市场的程序性壁垒，因此《参考文件》规定，各成员应当保证:(a)明确公开通常获得许可证的条件和申请许可证所需的时间;(b)对每项具体申请许可证的条款和条件要明确;(c)应公众要求，对于一项许可证申请的拒绝需提供明确的参照标准、条件和理由。

第四，独立的监管机构。各成员的电信市场监管机构应与任何基础电信服务提供者相分离。此项规定的目的在于保证监管机构在制定法规、授予许可证或者解决争端时，对所有市场参与者都是公正的，不受任何经济或政治利益的影响。

第五，稀缺资源公正的分配与使用。在电信服务中，广播波段、移动号码号段等都属于稀缺资源。对这些资源的分配和使用都要以客观的、及时的、透明的和非歧视的方式进行。

第六，普遍服务。普遍服务(Universal Service)是指向大众提供普及化的电信服务，它包含了向偏远地区和低收入地区提供电信服务的要求。这样的目标在自由竞争的市场结构下可能是无法实现的。因此，很多国家为实现普遍服务的目的而采用一定的限制或者补贴措施。《参考文件》允许成员采取必要的措施以实现普遍服务，条件是这些“必要措施”的目的不能是限制竞争，并保证管理透明、非歧视和保持中立。