过渡性还是歧视性

过渡性还是歧视性

中国加入世贸组织议定书第16节“特定产品的过渡性保障机制”以及工作组报告书第245-250段“过渡性保障措施”，是中国享受加入世贸组织利益所面临的重要障碍之一。“过渡性”（transitional）这一定语不是修饰而是几乎改变了“保障措施”（safeguards）的含义。WTO《保障措施协议》所允许的保障措施是指一个成员在由于进口激增给国内产业造成严重损害时，可以采取临时的进口限制措施。尽管在实践中这一协议也存在一些缺陷，但它至少是各成员所协商达成并共同接受的，有着普遍的强制约束力。而过渡性保障措施则根本没有被纳入WTO的规则体系，它其实是在特定历史条件下产生的一种体制外的“灰色措施”。

和保障措施相比，过渡性保障措施在实施条件、实施方式、实施对象等各个方面都要宽松、随意得多，毫无疑问，有需要的成员会更乐于选择过渡性保障措施。首先，过渡性保障措施的实施条件被称为“市场扰乱（market disruption）”，市场扰乱是指只要一种与国内产业所生产的产品相同或直接竞争的进口产品进口数量迅速增加，无论是绝对还是相对，以致成为国内产业遭受实质损害（material injury）或实质损害威胁的重大原因。而保障措施应是在造成“严重损害（serious injury）”或严重损害威胁的情况下才能实施。实质损害也是反倾销和反补贴的实施条件，由于这两种措施是针对不公平贸易行为的，它们的实施条件要比针对正常贸易行为的保障措施宽松一些，因此，过渡性保障措施采取的实施条件是针对不公平竞争行为的，尽管它实际针对的是正当的公平竞争行为。其次，保障措施针对的是公平的贸易竞争行为，出口方成员没有犯错误却挨了大板，因此进口方必须给予出口方以相当的补偿。而过渡性保障措施虽然是针对损害更小、也很公平的贸易，进口方却没有进行补偿的义务。最重要的是，保障措施的实施必须遵循最惠国待遇原则，也就是说对造成损害的出口方要一视同仁，而过渡性保障措施却是可以选择的，进口方可以挑选自己认为造成了“实质损害”的出口方来加以惩罚，即使其他出口方也造成了“实质损害”甚至“严重损害”。这就很难避免进口方会带点感情色彩地针对某些自己不喜欢的国家地区。

可以看出，过渡性保障措施从本质上说是违背WTO原则的，而且也没有规则上的依据。但是，任何事物的产生都是有其内在逻辑的，同样过渡性保障措施之所以会出现，也有其特定的历史背景，符合某些国家的利益要求。最初“市场扰乱”的概念由美国助理国务卿狄龙在1959年提出，声称“少数几项商品在短期内大量进口将会在政治、经济和社会三个方面对进口国造成严重后果”，1960年缔约方全体大会通过“市场扰乱”的定义，使发达国家对“低成本供应者”的产品实施进口限制合法化。其直接后果是导致了后来在纺织品服装贸易中普遍存在的配额限制，但市场扰乱的概念并不局限于纺织品服装贸易，美国等发达国家还将“市场扰乱”引入到针对所谓“非市场经济国家”的贸易限制措施中。在罗马尼亚、南斯拉夫、匈牙利等（当时的）社会主义国家申请加入GATT时，基于社会主义计划经济体制不能真实反映商品价格的认识，一些缔约方认为应防止它们不计成本的低价出口所导致的市场扰乱，并且对它们所采取的保障措施可以是针对性的（歧视性的）。上述几个国家都接受了这一要求，并记录在其加入议定书中。这种不那么好的先例为WTO成员对中国继续适用过渡性保障措施提供了事实依据，因为中国还只是初步而不是完全建立了社会主义市场经济体制。更糟糕的是，在中国加入世贸组织议定书的条款中，还首次出现了“贸易转移”的概念。贸易转移是指在中国的某种出口产品对某个成员造成市场扰乱时，中国采取了自动出口限制措施或该进口成员采取了过渡性保障措施或临时保障措施后，导致中国的该出口产品大量地转移到了另一成员的市场上，则该成员可以要求与中国或（和）实施过渡性保障措施的成员进行磋商，以解决这一问题。如在60天内无法达成协议，则它也可以对“转移”来的中国商品采取过渡性保障措施。显然，这一条款的存在预示着中国面临的过渡性保障措施很可能不是来自一个国家，而是一串国家，多米诺骨牌的倒下也意味着一个个出口市场的关闭。

过渡性保障措施的存在对中国扩大出口构成了潜在的压力。中国丰富的劳动力和自然资源结合国内外资本优势，形成了强大的工业生产能力和出口竞争力，目前中国已经是世界第五大货物贸易出口国。但出口产品仍然以数量庞大的低价值商品居多，很容易给进口国造成进口激增的印象。近几年中国的出口已经不断遭遇反倾销、技术性壁垒等各种贸易保护措施，而过渡性保障措施很可能会是一些世贸组织成员今后歧视性地限制中国产品的常用武器。

当然，过渡性保障措施的实施也必须遵循一些条件和程序，发生与否取决于各方面因素，实际影响也只能拭目以待。但是我们当然希望最好不要发生。

过渡性措施是歧视性的。但是过渡性本身又意味着它不可能长期存在。中国加入世贸组织议定书规定，2015年，过渡性保障措施将被取消。因为到那时过渡性保障措施存在的理由就不存在了——中国在那时已经不是市场经济国家，中国将在2015年建立完善的社会主义市场经济体制（WTO判断中国是否完全是市场经济国家的一个依据是党的十四大提出的“在九十年代，我们要初步建立起新的经济体制，实现达到小康水平的第二步发展目标。再经过二十年的努力，到建党一百周年的时侯，我们将在各方面形成一整套更加成熟更加定型的制度。”）。