重要而又不重要的保障措施

重要而又不重要的保障措施

和反倾销、反补贴比起来，保障措施可以说是经济学家最认同的一种临时性贸易保护措施。所谓保障措施是指在一个国家对外实行贸易自由化之后，由于事先没有预见到的因素，导致进口急剧增加，并对国内相关产业造成严重损害和冲击，此时为了更长远的贸易自由化，进口国可以采取临时性的进口限制措施，使国内产业免于全面崩盘的危险，并获得进行积极的内部调整的时间，在度过暂时的危机之后，再取消保障措施，回到贸易自由化的轨道上来。从逻辑上说，保障措施无可挑剔。贸易自由化的利益是被承认的，实施保障措施的国家本身也是愿意实行贸易自由化的，但即使是自由贸易理论也承认贸易自由化同样存在一定的风险，特别是进口的激增会产生经济乃至社会的严重动荡。既然有风险，当然要有保险，保障措施正是应对贸易自由化风险的安全阀。世界银行著名国际贸易专家Bernard Hoekman甚至认为，“如果没有这些条款，各国政府可能不愿签署这种大量减少保护的协议”。

基于这样严密的逻辑，在1943年美国与墨西哥签署的互惠贸易协定中首次出现了保障措施条款（在美国法中被称为“免除条款”），并成为此类贸易自由化协定中不可或缺的内容。而或许令有些人沮丧的是，GATT的保障措施条款（即第19条）“直接秉承了美墨贸易协定中性质相同的条款”（美国GATT/WTO法权威John Jackson语）。条款内容不长，只有三款，分别规定了保障措施实施的条件、形式和程序。实施条件是进口必须是急剧增加的，并且增加的进口造成了国内相关产业的严重损害或严重损害威胁。实施保障措施可以采取征收附加关税或数量限制的方式，但应遵循最惠国待遇原则，对各个出口方一视同仁。这里需要说明的一点是，保障措施所针对的进口激增是公平的进口，也就是说它不是倾销，也没有得到补贴，而是凭真正的实力（价格、质量的优势）。既然这是公平的进口竞争，按照GATT促进贸易自由化的精神，理应是不能加以限制的，只是出于紧急的情况才“被迫”使用保障措施，但使用保障措施的一方要向实行公平贸易却遭受贸易限制的出口方给予补偿，或者在双方不能达成补偿协议的情况下，出口方可以采取相应的报复措施。

从这些笼统的介绍来看，保障措施条款尽管简单，却也严密，但在有的专家看来，它是非常容易被滥用的，因为GATT的语言十分的宽泛和简单，其中使用的众多形容词或副词可以被任意地解释，比如“严重损害”究竟如何严重，“进口增长”增长多少，“必要的限度和时间”谁来确定等等。尽管如此，GATT的各个缔约方仍然觉得保障条款要求太高了，又要非歧视，又要严重损害，又要补偿，又要严格的因果关系，而这一切对反倾销、反补贴来说都不需要。和反倾销相比，保障措施简直就是一个被遗忘的角落，从1947年到1994年，GATT缔约方援引保障措施的案件为150起，而仅1990-1994年间，反倾销的案件数就达1254起。

而保障措施受到冷落的另一个重要原因在于，另一种更有效的类似保障措施——“灰色区域措施”得到了许多缔约方的欢迎和广泛使用。灰色区域措施最主要的形式就是主动出口限制，也就是进出口双方经过平等磋商，出口方主动（实际上总是被迫）地减少或控制其某种产品出口到进口方的数量，日本与美国曾就汽车和计算机芯片成功地达成类似协议——当然这里日本是出口方。这实在是一种“双赢”的策略，对美国来说，进口汽车或芯片的数量减少了，达到了保护国内产业的目的，而日本虽然减少了出口，但由于供给减少引起了价格的上涨，对日本出口企业来说，利润率反而提高了——这一点对美国国内企业同样适用，而且日本企业还可以低价向其他市场（比如欧洲、亚洲）倾销。于是，尽管这种做法违反了GATT的原则和规定，因为GATT对出口限制和进口限制是同样不允许的，但无论是出口方和进口方都不会对此提出争议。不过有的主动出口限制就不是“双赢”了，比如纺织品与服装的问题，因为纺织品与服装市场完全是一个买方市场，发展中国家无法决定价格，却要接受发达国家提出的出口配额。

大概是由于第19条过分简略，也可能是它太被忽略了，也可能是因为还有灰色区域措施之类的衍生物，在乌拉圭回合谈判中，各缔约方达成了新的《保障措施协议》，事实上取代了GATT的第19条（尽管在法律上是并行有效的）。这一协议被认为是乌拉圭回合的重大成果之一，新的协议总共有14条，大大弥补了原来第19条的不足，规定了详细的程序，对严重损害、国内产业、进口增长等含义模糊的概念进行了澄清，规定了保障措施的一般期限，尤其重要的一点是明确禁止了“自愿”的出口限制等灰色区域措施的使用。

然而正如前面提到的，即使在过去GATT第19条含糊不清、相对容易被利用的情形下，也极少有成员愿意光顾，更何况现在又增加了这么多需要解释的东西。事实也确实如此，从1995年WTO成立到2001年底，只有17个成员发起过保障措施调查，只有20起调查被最终裁定实施保障措施，而反倾销案件仅在1995—1999年间就有1229起，到1999年底，有1080项反倾销措施正在生效。可见，WTO成员对保障措施的使用仍然是十分谨慎的，因为还有其他不需要这么谨慎的贸易保护措施，又何必来自找麻烦呢！

如此看来，《保障措施协议》应该是十分完善的了，其实不然，从美国的钢铁保障措施案中，我们可以发现其中仍然有可资利用的漏洞。