公共权力的合法性不足

4.1.2　公共权力的合法性不足

村民自治作为统一的全国性政策在农村全面铺开，农村现实的差异性使村委会发挥的职能差异很大。从所调查的村庄来看，理想的村民自治远没有实现。村民自治是一个民主连续参与的动态过程，在民主选举的基础上产生村庄公共权威，保证村庄公共权力代表村民和村庄并为村庄和村民利益服务的基本要求在实际中没有充分实现。

通过村民对本村村委会利益取向的判断，进一步检验村委会在村庄中的权威地位。在“村委会主要代表谁的利益”上，调研中不少群众面对这个题目脱口而出的是“代表谁？！当然代表他自己！”在有效样本中，有25.6%的有效样本选择了“为村委会成员自己谋好处”；把减免农业税三年后的上海Z镇各村庄村民样本集中起来单独检验该变量，结果是34.8%的村民选择了“为村委会成员自己谋好处”一项（见图4-1）。与前面“村委会作用”变量相联系可以发现，即便是在较为发达的农村村民较为普遍地认为：村民委员会虽然有一定的作用，但是村民认为，在此过程中村委会成员优先谋得了自身利益，村干部的职位首先给干部个人带来收益。也就是说，村庄利益在村级组织层面上在组织内部内化，实际上形成与村民利益相对立的分利组织，公共资源没有用于公共服务。从后面的变量中也可以看出，村委会与村民在村级政治权力上的不对等。

从村民对村委会作用和村委会代表利益上达成的共识程度，可以看出，村委会在村庄社会政治中生存的弱重叠性和低合法性现状，这可以从村庄经济的现实状况中找到解释框架。因为，多重主体间政治共识的叠合建立在经济互利关系基础上，对村庄而言，意味着村民与村委会以及村民间的社会博弈必须是非零和的。^[11]而现实中，村干部乱收费现象、在村级经济上毫无作为的情况、借搞公共建设捞取村民钱财的情况屡见不鲜，与农民之间的经济关系明显是零和的，这在调查村庄中并非罕见。^[12]因此不难解释村民对村委会性质认识上的非叠合性，仅有38%的样本认为村委会“代表”村民利益，村委会在村庄政治的生长中缺乏牢固权力来源的社会根基。另外，村委会职能异化的现象并没有随经济发展水平提高而势头减弱，在村级经济发达的地区、城镇化进程较快的地区，村民在迅速发展的村庄经济中没有分享到公共利益，他们认为“村干部都把钱捞到自己口袋里了！”上海Z镇8村中34.8%的被调查人选择了村委会是“为成员自己谋利益”一项，即使在经济发达地区，村委会权力的合法性来源在实践中仍面临巨大的挑战，其运行中的公共性也很值得怀疑。

图4-1　村委会利益取向

我们对村庄具体事务处置权力的行使进行测量，进一步观察村民在村庄治理中的角色，发现多数现象是，村庄权力集中在主要村干部手中。在测量“村里大事决定者”中，65.1%的有效样本选择了“村干部”决定；选择有“村民参与决定”的占17.9%（见表4-3）。《村委会组织法》规定，村民自治实行的是直接民主，村民不仅直接参与村委会主任、副主任和委员的选举，而且通过村民会议和村民代表会议参与村务决策、管理和监督。涉及村民利益的重大事项，村委会必须提请村民会议讨论决定。有村民会议正式组织的村庄为数很少，大部分村庄也没有正式的村民代表，有些村庄的村民代表仅是各小队队长和自然村的负责人，召集开会主要目的在执行和传达。在城镇化或工业化程度高的经济较发达农村，普通老百姓简直看不懂村庄事务，村庄发展都是由村里的经济强人或能人引导的，而经济强人或村庄能人是村干部的主要组成部分，村庄事务由村庄政治、经济精英领导。不少政治学者把民主界定为精英权力与非精英权力空间的大小差异，例如Kenneth A.Bollen把民主确定为“一定程度上是精英的政治权力最小化，非精英的权力最大化”（Bollen，1980）。在村庄事务中普通村民参与了基层政府与村庄安排下的选举，但没有参与选举后的村庄管理^[13]。因此，在村庄事务中普通村民与村委会之间基本没有形成制约与被制约关系，并不能控制村庄公共权力的行使过程。

表4-3　村里大事决定者

村民自治的实质之一是由村民群众依法办理自己的事情，对“村民对村干部滥用权力的约束”的变量进行考察，主要是考察村民自治“民主监督”这一环节。在选举、决策、管理不能民主执行的情况下，要求民主监督不过是空中楼阁，是对村民自治的奢望。对该变量采取选择式问答（认为没有滥用权力行为的跳过此题），被调查村民中认为约束“作用明显”的仅为7.9%，而66.9%的村民认为普通村民对村干部起不到约束作用（见图4-2）。在多数村庄，村干部只有在选举时才主动和村民拉关系，这是村民自治在干群关系中表现出的仅有的作用；当选之后的联系不外乎在“要钱”时找老百姓。在城镇化较快同时又减免了农业税费的村庄，普通村民一年到头都与村委会没有什么关联。村庄治理中，村干部的决策、执行等过程中村民没有起到应有的影响力。

图4-2　村民的约束力

从实际情况来看，在村民不愿意当村干部的贫困村庄，谈不上村民对村干部的约束力，村庄财务收入支出项目简单，村干部没有大的油水可捞；在村干部职位存在竞争的贫困村庄，竞争往往是家族间的竞争或老百姓眼中的“恶势力”之间的竞争，村民在选举中就已失去自己选择的自由，这些势力上台后不会顾及村民。经济发达地区普遍存在着老百姓不懂与市场经济接轨、与外部世界关联的村务，难于干涉村干部的行为。在所有存在竞争的村庄中，都存在反对力量不足，有49.1%的村民面对村干部滥用权力的行为“不知道怎么去管”，这和66.9%村民认为村民对村干部没有约束力是一致的（见表4-4）。

表4-4　对滥用权力的约束

村民对村干部的权力约束缺乏制度建设，49.1%的被调查村民不知道怎么去影响村干部的行为，选举实现了村民对民主的广泛参与，但是远没有实施和实现应有的民主深度^[14]，村民意识到自己的权利但又不知道如何去行使自己的权利，村民与村委会之间没有建立起除了村庄选举之外的其他制度化参与体系，无法实现村民和村干部在村庄事务上的信息对称，并形成村民对村干部正确认识的舆论导向，当前普遍存在着对村干部的否定舆论，村干部也表现出不被理解的情绪。正如猪口孝等学者所言，民主是一种把公共偏好转化为公共政策的机制。没有公民方面的积极参与，没有有效的参与机制，民主制度不可能产生预期的政策结果。

村民自治的设计是一种村庄管理体制。在这种体制下，普通村民既是被管理者又是村庄公共权力的监督者和控制者，也就是说，选举后的村庄治理应在民主框架下运作，由村干部和普通百姓均接受的特定规范所支撑。当然，在所有的社会中，作出特殊决定的，还是集中在极少数人手里。正如美国学者格雷厄姆指出：人民与做出决定的人们显然是不同的，“直接民主”在现代社会中从来没有存在过，制定政策的主体既非普通公民也非“公共舆论”。村庄社会的村民自治也并不要求凡事都由群众直接表决，直接民主的局限和现实社会的发展变化不允许权力如此运作，人们只需要在讨论重大问题的关键时刻表达自己的意愿就足够了，村民知晓村庄大事、对其有发表个人意见的权利应得到维护。并且决策者应接受其权力来源的监督、依据规范的程序运作，接受来自群众的监督也是基层群众自治组织的核心原则“自我监督”的基本内容。评价一个国家或社区的民主程度的问题，是一个衡量普通公民对那些为社会作出重要决策的人们控制程度的问题^[15]。参照此标准，村民对村干部决策的微弱影响力，既不能证明村民自治带来村庄社会的民主治理，也不能证明村民自治产生的村委会享有村庄社会的基本合法性。