旅游规划法制建设

(四)旅游规划法制建设

景区规划是旅游规划的重要组成部分，本章节在旅游规划的意义论述法制建设的相关问题。

1.旅游规划立法现状及存在的问题

旅游规划的法律、法规及规范体系由三个层面的内容构成。第一、由全国人大常委会制定并颁布实施的法律。主要有《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国环境保护法》，《中华人民共和国文物保护法》及相关法律制度。第二、由国务院及各部委制定的行政法规，及地方政府制定的地方性法规。第三、由国家质量监督检验检疫总局及国家标准化管理委员会制定的国家标准，主要有《旅游规划通则》(GB/T18971—2003);由国家旅游局制定的旅游行业标准，《绿色旅游景区》(LB/T015—2011 P489)等。

上述三个层面的法律、法规及规范制度为旅游规划实践提供了基本依据，其积极作用不容置疑。但是，由于法制系统建设的复杂性、立法任务的艰巨性等因素决定了我国旅游规划的立法及规范不尽完备，仍存在诸多问题。问题一、法律体系不完备。目前旅游规划依据的这些法律并非只适用于旅游规划领域，同时由于旅游业涉及多方面复杂的社会关系、人与自然的关系，因此在很多问题上无法可依。问题二、行政性及地方性法规由于行政体制的原因，存在法规冲突。问题三、国家标准及行业标准仍然不够清晰，对具体规划工作的指导作用仍不充分。

规划立法及规范制定的这三方面的问题，是一个大课题，囿于篇幅，不能展开论述，仅就国家标准及行业标准提一些肤浅的看法。

(1)重点内容不突出、分类指导性不够。《旅游规划通则》(GB/T18971—2003)分别就旅游发展规划、旅游区总体规划、控制性规划及修建性详规提出了编制要求，但是，该标准并没有根据各类规划的特点提出有具体针对性的编制要求，以旅游区总体规划为例，总体规划的核心作用是保障旅游区的自然、经济、社会、人民生活等各项事业平衡发展。《旅游规划通则》对这些方面规划编制要求过于笼统，应该强化对此部分内容的规范，提出更明确的指导意见。关于景区旅游形象、市场分析、投资分析等内容，虽然也很重要，但这部分内容更应该是景区开发者重点解决的问题，如果对此规划得过于详细，对于招商引进的投资者而言，极有可能提出不同意见，必然产生二次规划的问题。

(2)文化规划深度不够。旅游区文化规划是对景区所在地域的文化资源进行旅游开发的计划书。前面论述过，文化是旅游景区的灵魂，是彰显景区品质、体现景区特色的重要方式，旅游总规需要对文化的研究、发掘、整理等方面进行较为详尽的规划。文化现象纷繁复杂，文化规划的重点对象是与旅游有密切关系、能转变为旅游文化产品的文化资源，包括物质文化与非物质文化。文化规划从内容上看分为两个部分，第一部分为文化研究，这部分工作越深入越好;第二部分为文化建设规划与产品规划，这一部分在旅游总规中的规定不宜太过细致。

(3)法定内容格式化、自定内容规范化。旅游规划的内容以是否必备为标准，可以分为两部分。一部分是法定内容，另一部分是自定内容。所谓法定内容是法律、法规及国家标准或旅游行业标准规定必须具备的部分(包括文字、图表)。这一部分在国家标准中应用格式化的方式表现，规划编制者必须按法定格式表述。中国证监会出具了很多上市公司信息披露格式的规范化指导意见，这种方式对旅游规划的编制具有借鉴作用。所谓自定内容是旅游规划中特殊性部分，是规划的个性特征，是创造性的规划成果。对这一部分内容亦应提出规范化要求。

2.旅游规划中的执法与守法

根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，规划的执法权由城乡主管规划的政府部门行使;在规划的实施建设阶段，相关建设项目由主管建设项目的部门行使执法权。许多地方把旅游规划的管理工作放在各级旅游局，旅游局虽有管理规划的职能，但并无执法权。这种管理体制对于旅游规划实施过程的监督、管理似乎显得力不从心。造成这种状况有多方面的原因。第一、规划主管部门虽然被赋予充分的执法权，但旅游规划只是其管理工作中的一小部分，由于其精力有限，很难实施充分、有效的管理;规划主管部门中承担旅游规划管理的工作人员很可能不懂旅游业务，难以有效发挥其作用;还需要说明的是旅游项目往往是地方主要领导亲自过问的重点项目，主管部门的监督也极易流于形式。第二、建设主管部门只能对景区建设中房屋建筑、公路建设等行使管理权，但旅游景区的建设项目中有相当一部分是景观建设、游步道建设，对此建设主管部门恐怕也鞭长莫及。第三、旅游主管部门虽然懂业务，也负有规划管理的责任，但这种管理职能主要是在规划的编制阶段。由于其没有执法权，也由于旅游景区与旅游主管部门的特殊关系，所谓的管理也只能是类似于朋友对朋友的管理。

旅游规划的实施，在很大的程度上依赖于景区开发者、建设者的自觉守法;依赖于他们的良心与社会责任感。所幸的是旅游景区的价值追求与旅游规划的基本理念高度重合。旅游区的环境、原居民及原生态文化是景区旅游产品的基础，是彰显景区特色与品质的载体。一个有远见的景区开发者不仅能自觉遵守国家规划法律、法规及规范，还应该做得更优秀。

3.加强旅游规划法制建设的建议

制定《旅游法》和《旅游规划法》，前者的意义已经超越了旅游规划的范围。旅游业已经成为我国国民经济中重要的产业部门，并且还将经历迅猛的发展。旅游业涉及广泛而复杂的社会关系、利益关系急需用法律的形式进行规范。通过颁制旅游规划基本法律，形成以此为核心、以行政法规及地方性法规为补充、以国家标准及行业标准为操作规范的完备的旅游规划法律及规范体系，切实保障旅游规划有法可依。

赋予旅游行业主管部门在规划管理上的执法权，与规划管理部门形成联动机制。动用社会力量监督旅游规划的编制与实施过程。旅游规划评审之前应履行公示程序，就规划方案听取社会各方面的意见和建议。这一程序有其必要性，因为从本质上来说，景区(人造景点除外)是社会公共资源，公众应当有知情权和发表意见及建议的权利;另一方面，景区开发对自然的影响程度远远超过其他建设项目，其后果可能是永久性的，就其重大性来看，亦有公示的必要。