生态环境部加强高耗能高排放

第四节　可持续发展

全世界任何一个实施可持续发展战略的国家，必须有序地通过三个基本台阶，实现三大基本目标，才能真正进入可持续发展的门槛。第一台阶：实现人口数量和规模的“零增长”，同时实现人口质量的极大提高；第二台阶：实现物质和能量消耗速率的“零增长”，同时实现社会财富的极大提高；第三台阶：实现生态和环境恶化速率的“零增长”，同时实现生态质量和生态安全的极大提高。

我国对实施可持续发展战略给予了高度重视。自1992年联合国环境与发展大会以来，中国积极有效地实施了可持续发展战略，并在各个领域取得了突出的成就，特别是在经济、社会全面发展和人民生活水平不断提高的同时，人口过快增长的势头得到了控制，自然资源保护和生态系统管理得到加强，生态建设步伐加快，部分城市和地区环境质量有所改善。

一、我国实施可持续发展战略历程

自1992年联合国环境与发展会议以来，我国在推进可持续发展方面作了不懈的努力。

1992年8月，中国政府制定“中国环境与发展十大对策”，提出走可持续发展道路是中国当代以及未来的选择。1994年，中国政府制定完成并批准通过了《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》，确立了中国21世纪可持续发展的总体战略框架和各个领域的主要目标。在此之后，国家有关部门和很多地方政府也相应地制定了部门和地方可持续发展实施行动计划。

1996年3月，第八届全国人民代表大会第四次会议批准的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》把可持续发展作为一条重要的指导方针和战略目标，并明确作出了中国今后在经济和社会发展中实施可持续发展战略的重大决策。“十五”计划还具体提出了可持续发展各领域的阶段目标，并专门编制和组织实施了生态建设和环境保护重点专项规划，社会和经济的其他领域也都全面地体现了可持续发展战略的要求。

1992年，我国政府成立了由国家计划委员会和国家科学技术委员会牵头的跨部门的制定《中国21世纪议程》领导小组及其办公室，随后还设立了具体管理机构——中国21世纪议程管理中心。该中心在国家发展计划委员会和国家科学技术部的领导下，按照领导小组的要求，承担制定与实施《中国21世纪议程》的日常管理工作。2000年，制定《中国2l世纪议程》领导小组更名为全国推进可持续发展战略领导小组。2002年，中国政府向可持续发展世界首脑会议提交了《中华人民共和国可持续发展国家报告》。

“九五”期间，国家在可持续发展领域实施的两项重大举措——全国主要污染物排放总量控制计划和中国跨世纪绿色工程规划。国家重点进行“三河”（淮河、海河和辽河）、“三湖”（太湖、巢湖和滇池）、“两区”（酸雨控制区和二氧化硫控制区）、“一市”（北京市）、“一海”（渤海）的污染控制工作（简称“33211”工程）。同时，对“三区”即特殊生态功能区、重点资源开发区以及生态良好区进行重点生态环境保护，以确保国家环境安全，促进可持续发展战略的实施。此外，积极开展国际合作，进行可持续发展的研究。

到2005年初步建立适应社会主义市场经济体制的环境保护政策法规和管理体系，力争环境污染的状况有所减轻，生态环境恶化的趋势开始减缓，重点城市和地区的环境质量得到改善。到2010年，基本改变生态环境恶化的状况，城乡环境质量有比较明显的改善，建成一批经济快速发展、环境清洁优美、生态良性循环的城市和地区。到2015年，环境污染得到控制，力争使生态环境有所改善，城乡环境质量基本满足人民群众生产生活的需要。

二、构筑可持续发展的战略体系和新型机制

截至2010年底，我国制定和完善了人口与计划生育法律1部，环境保护法律6部，自然资源管理法律13部，防灾减灾法律3部。国务院制定了人口、资源、环境、灾害方面的行政规章100余部，为法律的实施提供了一系列切实可行的制度。全国人大常委会专门成立了环境与资源保护委员会，在法律起草、监督实施等方面发挥了重要作用。

（一）构筑可持续发展的法律体系

与环境保护和民主法制建设的发展相适应，构筑可持续发展的法律体系。把可持续发展原则纳入经济立法，完善环境与资源法律。加强与国际环境公约相配套的国内立法。

（二）利用市场机制保护环境

与市场经济发展相适应，有效利用市场机制保护环境。它包括三个方面：加快经济的改革，减少和取消对资源消耗大、经济效率低的国有企业的补贴；建立以市场供求为基础的自然资源价格体制；推行环境税。

（三）加强对环境保护的投资

与经济增长相适应，将公共投资重点向环境保护领域倾斜，并引导企业向环境保护投资。

（四）建立环境与经济综合决策机制

与宏观调控机制相配套，建立环境与经济综合决策机制，其核心内容是政府的重要经济和社会决策、计划和项目，均按一定程序进行环境影响评价，建立环境审计制度。

三、我国实施可持续发展战略中应遵循的原则

（一）空间均衡原则

正确处理东部、中部、西部三个经济带之间的关系，使经济布局趋向合理。三个经济带虽然经济发展差异很大，但经济发展的条件都是优势互补，充分发挥各自的优势和发展相互间经济联系，相互支持，相互促进，实现全国经济持续增长和综合效益的提高。

（二）区域调控原则

以提高经济效益为核心，因地制宜发展农业，工业生产接近原料、燃料产地和消费市场。在农业生产布局中，必须根据各地的自然条件，因地制宜建立各种农业生产基地，因地制宜开展农业生产结构调整，提高资源利用效率，促进农村经济可持续稳步发展。工业生产布局尽可能接近原料、燃料产地和消费市场，缩短彼此之间的距离，才能充分有效地利用资源、最大限度提高生产率。

（三）地区优势原则

专业化和综合化发展相结合，发挥地区优势，建立合理的经济结构，避免产业结构同化。专业化是社会生产分工在地区间的表现形式。分工产生专业化，专业化又促进分工。生产的部门专业化和地区专业化是部门的生产分工和地域的生产分工的结果，而部门的生产分工和地域的生产分工是社会分工的表现形式。部门专业化通过地域优势来体现，地区专业化的优越性在于充分利用各地区的资源和经济优势。

国民经济各部门是一个有机整体，工业与农业，重工业与轻工业，以及农业中的农、林、牧、渔各业之间，都必须保持适当的比例关系，在地域分工基础上建立专业化生产，以形成合理的地区经济结构。

（四）集中与分散原则

集中与分散协调，大中小企业合理结合。集中与分散是互相制约与互相矛盾的两个方面，可以在一定条件下互相转化。集中是社会化大生产的客观要求，只有相关企业集中配置，才能形成综合生产能力，提高生产各要素的综合利用。但过度集中带来资源供求矛盾及环境污染等经济问题，还会加剧地区间经济的不平衡。布局的合理性表现在适当集中与适当分散、大分散小集中的协调上。

（五）工农结合原则

工业与农业结合，缩小城乡差别。工业和农业是国民经济的两大基本物质生产部门，农业是基础，工业是主导。在布局中应贯彻二者相结合的原则，使工业和农业生产在地域上紧密结合，缩小城乡差别。在工业化初始阶段，农业支持工业，为工业提供积累，带有普遍性的趋向。但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也带有普遍性的趋向。现在，我国总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段。

（六）生态效益原则

合理利用资源、加强环境保护，维护生态平衡。人口、资源、环境是实现我国社会经济发展的三个根本条件。人口、资源、环境三者必须协调发展，而资源存量决定着人口的规模，资源的利用又决定着环境的质量。因此，资源利用处于基础地位，合理利用资源是我国的基本国策。经济布局必须注意经济效益、生态效益和社会效益。合理利用资源，保护环境，维护生态平衡，是科学、合理的经济布局标志之一。科学、合理的经济布局是我国可持续发展的根本保证。

四、“十一五”时期我国可持续发展战略

面对日趋强化的资源环境约束，必须增强危机意识，树立绿色、低碳发展理念，以节能减排为重点，健全激励与约束机制，加快构建资源节约、环境友好的生产方式和消费模式，增强可持续发展能力，提高生态文明水平。

（一）积极应对全球气候变化

坚持减缓和适应气候变化并重，充分发挥技术进步的作用，完善体制机制和政策体系，提高应对气候变化能力。

1．控制温室气体排放

综合运用调整产业结构和能源结构、节约能源和提高能效、增加森林碳汇等多种手段，大幅度降低能源消耗强度和二氧化碳排放强度，有效控制温室气体排放。合理控制能源消费总量，严格用能管理，加快制定能源发展规划，明确总量控制目标和分解落实机制。推进植树造林活动，新增森林面积1250万公顷。加快低碳技术研发应用，控制工业、建筑、交通和农业等领域温室气体排放。探索建立低碳产品标准、标识和认证制度，建立完善温室气体排放统计核算制度，逐步建立碳排放交易市场，推进低碳试点示范。

2．增强适应气候变化能力

制定国家适应气候变化总体战略，加强气候变化科学研究、观测和影响评估。在生产力布局、基础设施建设、重大项目规划设计和建设中，充分考虑气候变化因素。加强适应气候变化特别是应对极端气候事件能力建设，加快适应技术研发推广，提高农业、林业、水资源等重点领域和沿海、生态脆弱地区适应气候变化水平。加强对极端天气和气候事件的监测、预警和预防，提高防御和减轻自然灾害的能力。

3．广泛开展国际合作

坚持共同但有区别的责任原则，积极参与国际谈判，推动建立公平合理的应对气候变化的国际制度。加强气候变化领域国际交流和战略政策对话，在科学研究、技术研发和能力建设等方面开展务实合作，推动建立资金、技术转让国际合作平台和管理制度。为发展中国家应对气候变化提供支持和帮助。

（二）加强资源节约和管理

落实节约优先战略，全面实行资源利用总量控制、供需双向调节、差别化管理，大幅度提高能源资源利用效率，提升各类资源保障程度。

1．大力推进节能降耗

抑制高耗能产业过快增长，突出抓好工业、建筑、交通、公共机构等领域节能工作，加强重点用能单位节能管理。强化节能目标责任考核，健全奖惩制度。完善节能法规和标准，制定完善并严格执行主要耗能产品能耗限额和产品能效标准，加强固定资产投资项目节能评估和审查。健全节能市场化机制，加快推行合同能源管理和电力需求管理，完善能效标识、节能产品认证和节能产品政府强制采购制度。推广先进节能技术和产品。加强节能能力建设，开展万家企业节能低碳行动，深入推进节能减排全民行动。

2．加强水资源节约

实行最严格的水资源管理制度，加强用水总量控制与定额管理，严格水资源保护，加快制定江河流域水量分配方案，加强水权制度建设，建设节水型社会。强化水资源有偿使用，严格水资源费的征收、使用和管理。推进农业节水增效，推广普及管道输水、膜下滴灌等高效节水灌溉技术，新增5000万亩高效节水灌溉面积，支持旱作农业示范基地建设。在保障灌溉面积、灌溉保证率和农民利益的前提下，建立健全工农业用水水权转换机制。加强城市节约用水，提高工业用水效率，促进重点用水行业节水技术改造和居民生活节水。加强水量水质监测能力建设，实施地下水监测工程，严格控制地下水开采。大力推进再生水、矿井水、海水淡化和苦咸水利用。

3．节约集约利用土地

坚持最严格的耕地保护制度，划定永久基本农田，建立保护补偿机制，从严控制各类建设占用耕地，落实耕地占补平衡，实行先补后占，确保耕地保有量不减少。实行最严格的节约用地制度，从严控制建设用地总规模。按照节约集约和总量控制的原则，合理确定新增建设用地规模、结构、时序。提高土地保有成本，盘活存量建设用地，加大闲置土地清理处置力度，鼓励深度开发利用地上地下空间。强化土地利用总体规划和年度计划管控，严格用途管制，健全节约土地标准，加强用地节地责任和考核。

4．加强矿产资源勘查、保护和合理开发

实施地质找矿战略工程，加大勘查力度，实现地质找矿重大突破，形成一批重要矿产资源的战略接续区。建立重要矿产资源储备体系。加强重要优势矿产保护和开采管理，完善矿产资源有偿使用制度，严格执行矿产资源规划分区管理制度，促进矿业权合理设置和勘查开发布局优化。实行矿山最低开采规模标准，推进规模化开采。发展绿色矿业，强化矿产资源节约与综合利用，提高矿产资源开采回采率、选矿回收率和综合利用率。推进矿山地质环境恢复治理和矿区土地复垦，完善矿山环境恢复治理保证金制度。加强矿产资源和地质环境保护执法监察，坚决制止乱挖滥采。

（三）大力发展循环经济

按照减量化、再利用、资源化的原则，减量化优先，以提高资源产出效率为目标，推进生产、流通、消费各环节循环经济发展，加快构建覆盖全社会的资源循环利用体系。

1．推行循环型生产方式

加快推行清洁生产，在农业、工业、建筑、商贸服务等重点领域推进清洁生产示范，全过程控制污染物的产生和排放，降低资源消耗。加强共伴生矿产及尾矿综合利用，提高资源综合利用水平。推进大宗工业固体废物和建筑、道路废弃物以及农林废物资源化利用。按照循环经济要求规划、建设和改造各类产业园区，实现土地集约利用、废物交换利用、能量梯级利用、废水循环利用和污染物集中处理。推动产业循环式组合，构筑链接循环的产业体系。

2．健全资源循环利用回收体系

完善再生资源回收体系，加快建设城市社区和乡村回收站点、分拣中心、集散市场“三位一体”的回收网络，推进再生资源规模化利用。加快完善再制造旧件回收体系，推进再制造产业发展。建立健全垃圾分类回收制度，完善分类回收、密闭运输、集中处理体系，推进餐厨废弃物等垃圾资源化利用和无害化处理。

3．推广绿色消费模式

倡导文明、节约、绿色、低碳消费理念，推动形成与我国国情相适应的绿色生活方式和消费模式。鼓励消费者购买使用节能节水产品、节能环保型汽车和节能省地型住宅，减少使用一次性用品，限制过度包装，抑制不合理消费。推行政府绿色采购，逐步提高节能节水产品和再生利用产品比重。

4．强化政策和技术支撑

加强规划指导、财税金融等政策支持，完善法律法规和标准，实行生产者责任延伸制度，制订循环经济技术和产品名录，建立再生产品标识制度，建立完善循环经济统计评价制度。开发应用源头减量、循环利用、再制造、零排放和产业链接技术，推广循环经济典型模式。深入推进国家循环经济示范，组织实施循环经济“十百千示范”行动。推进甘肃省和青海柴达木循环经济示范区等循环经济示范试点、山西资源型经济转型综合配套改革试验区的建设。

（四）加大环境保护力度

以解决饮用水不安全和空气、土壤污染等危害群众健康的突出环境问题为重点，加强综合治理，明显改善环境质量。

1．强化污染物减排和治理

实施主要污染物排放总量控制。实行严格的饮用水水源地保护制度，提高集中式饮用水水源地水质达标率。加强造纸、印染、化工、制革、规模化畜禽养殖等行业污染治理，继续推进重点流域和区域水污染防治，加强重点湖库及河流环境保护和生态治理，加大重点跨界河流环境管理和污染防治力度，加强地下水污染防治。推进火电、钢铁、有色、化工、建材等行业二氧化硫和氮氧化物治理，保障脱硫脱硝设施稳定运行，加大机动车尾气治理力度。深化颗粒物污染防治。加强恶臭污染物治理。建立健全区域大气污染联防联控机制，控制区域复合型大气污染。地级以上城市空气质量达到二级标准以上的比例达到80%。有效控制城市噪声污染。提高城镇生活污水和垃圾处理能力，城市污水处理率和生活垃圾无害化处理率分别达到85%和80%。

2．防范环境风险

加强重金属污染综合治理，以湘江流域为重点，开展重金属污染治理与修复试点示范。加大持久性有机物、危险废物、危险化学品污染防治力度，开展受污染场地、土壤、水体等污染治理与修复试点示范。强化核与辐射监管能力，确保核与辐射安全。推进历史遗留的重大环境隐患治理。加强对重大环境风险源的动态监测与风险预警及控制，提高环境与健康风险评估能力。

3．加强环境监管

健全环境保护法律法规和标准体系，完善环境保护科技和经济政策，加强环境监测、预警和应急能力建设。加大环境执法力度，实行严格的环保准入，依法开展环境影响评价，强化产业转移承接的环境监管。严格落实环境保护目标责任制，强化总量控制指标考核，健全重大环境事件和污染事故责任追究制度，建立环保社会监督机制。

（五）促进生态保护和修复

坚持保护优先和自然修复为主，加大生态保护和建设力度，从源头上扭转生态环境恶化趋势。

1．构建生态安全屏障

加强重点生态功能区的保护和管理，增强涵养水源、保持水土、防风固沙能力，保护生物多样性，构建以青藏高原生态屏障、黄土高原—川滇生态屏障、东北森林带、北方防沙带和南方丘陵山地带以及大江大河重要水系为骨架，以其他国家重点生态功能区为重要支撑，以点状分布的国家禁止开发区域为重要组成的生态安全战略格局。

2．强化生态保护与治理

继续实施天然林资源保护工程，巩固和扩大退耕还林还草、退牧还草等成果，推进荒漠化、石漠化和水土流失综合治理，保护好林草植被和河湖、湿地。搞好森林草原管护，加强森林草原防火和病虫害防治，实施草原生态保护补偿奖励机制。强化自然保护区建设监管，提高管护水平。加强生物安全管理，加大生物物种资源保护和管理力度，有效防范物种资源丧失与流失，积极防治外来物种入侵。

3．建立生态补偿机制

按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，加快建立生态补偿机制。加大对重点生态功能区的均衡性转移支付力度，研究设立国家生态补偿专项资金。推行资源型企业可持续发展准备金制度。鼓励、引导和探索实施下游地区对上游地区、开发地区对保护地区、生态受益地区对生态保护地区的生态补偿。积极探索市场化生态补偿机制，加快制定实施生态补偿条例。

复习思考

一、填空题

1．“可持续发展”一词在国际文件中最早出现于______年由国际自然保护同盟制定的《__________》。

2．改革开放以来，我国的经济规模显著扩大，综合国力迅速增强，人民生活水平不断提高。但随着经济快速发展，与之产生的______、______、______、______等问题，不仅是世界发展中的重大问题，也是围绕我国发展的重大问题。

3．人口素质的______和______，不仅通过技术进步与精神文明直接影响社会经济的发展，而且经由潜意识和行为功能左右着人口数量的增长与控制。

4．土地作为一种资源，它有两个主要属性：______和______。

5．全世界任何一个实施可持续发展的国家战略，必须有序地通过三个基本______，实现三大基本______，才能真正进入可持续发展的门槛。

二、选择题

1．人口素质高低的标准主要指标是（　　）。

A．年龄　　B．教育程度　　C．性别　　D．质量

2．环境问题可以说自古就有，我国目前主要环境问题是（　　）。

A．水污染　　　　　B．大气污染

C．土壤污染　　　　D．固体废物

3．经济发展中的资源问题主要包括（　　）等。

A．水资源短缺　　　B．土地资源减少

C．能源短缺　　　　D．矿产资源的耗竭

三、判断题

1．从资源和经济的人口承载力格局来看，东部地区经济的人口承载力最大，而资源的承载力最小。（　　）

2．人口的空间格局和迁徙流动，虽然取决于社会经济条件及其发展的需求，但必须以自然环境和地理区位为基础。（　　）

3．我国水资源丰富。（　　）

4．随着工业、交通和城市的飞速发展，噪声已经成为一种环境公害。（　　）

5．随着人口的急剧增长和经济的快速发展，资源需求也与日俱增，人类正受到某些资源短缺和耗竭的严重挑战。（　　）

四、简答题

1．简要分析经济发展中的环境问题。

2．联系实际，谈谈你能为经济可持续发展作何贡献。

五、论述题

试论我国实施可持续发展的途径。