可能的改革

第三节　可能的改革

在收集到特定系统设计和运行的信息，以及使用这些信息去分析系统是否符合已经列举的政策要求和标准的时候，中央银行在一些情况下将做出系统已经符合安全和效率目标，从而不需要对其采取进一步行动的决定。然而，在政策要求和标准没有实现的情况下，中央银行可能做出对系统进行必要改革的决定。中央银行对系统施以改革的工具区别很大，从得到自愿协议和公开解释支持的道义劝说，到通过法律强加给系统的监管决定。

一、道义劝说

与系统操作者和参与者的讨论在实现监管目标上发挥重要作用。确实如此，这是本报告中所指的中央银行通常使用的促进改革的工具。中央银行在这类情况下的劝说（通常用“道义劝说”表示这类劝说行为）首先依赖于对系统进行监管和评估的质量和能力。以道义劝说作为工具的优点之一是鼓励中央银行为改革提出明确而可信的事实。道义劝说来自于所有的中央银行都是货币的发行者和“银行的银行”，从而对支付和结算具有影响，也可能由于中央银行能够使用各种其他的工具对系统进行必要的改革而加强这种可能性。

二、公开解释

中央银行能够使用的其他工具之一就是向公众解释它们的监管政策。正如前面提及的那样（参见第四章第四节），所有的中央银行都公布它们的监管政策，主要是提高监管的透明度和责任感，但是，向公众解释监管政策也能够对系统产生一定的影响。特别是，中央银行公布监管目标和特定类型系统的具体政策要求或标准，能够加强市场的自律行为，例如，通过激励机制，支付系统的参与者或相关利益者能够对系统的设计和运行做出自己的判断，因此，如果发现可能的缺陷，将产生改革系统的压力。

一些中央银行也定期公布它们对单个支付系统的监管评估。从某个角度说，这样做的动机也是增加透明度和责任感的部分需求。一些中央银行把这视为对系统进行改革的强烈激励。其他的中央银行则将其视为秘密行动，或者把向公众解释作为实践中并不使用的一种潜在力量。

三、自愿协议和合同

通过中央银行和支付系统之间的自愿协议或合约的形式，引导改革的能力也有可能加强。在一些情况下，系统参与者之间也订立协议和合约。协议和合约可以采取多种形式，包括常规的备忘录、结算账户协议或者中央银行结算服务合同，也可能列举系统应该满足的要求和标准，以及中央银行在评估系统中的地位。例如，在法国，法兰西银行有权否决相关的银行间主体做出的、有可能对证券或大额资金转账系统顺利运行构成威胁的任何决定。在日本，依照支付系统规则，通过日本银行自身的系统进行头寸结算，操作者需要得到日本银行的许可才能做出有关风险管理方面的一定改革。在每种情况下，各方都是以相互签订协议的形式建立操作规则。现在，还赋予日本银行对系统进行必要改革的工具。在比利时，国民银行已经和它所监管的各系统都达成了双边协议。在瑞士，瑞士国民银行与大额支付系统的操作者和参与者签订了协议，以保证瑞士国民银行拥有广泛权力，如做出是否允许参与者进入的决定、批准系统改革、评估治理结构和内部审计报告以及辞退不合格的工作人员。^[2]

四、参与系统

中央银行影响支付系统的另一种方式是正式参与系统的治理，它的身份或者是系统的部分所有者，或者通过协议参与系统的治理（包括作为官方观察员的身份）。这种影响的渠道可能采取与其他所有者一样的投票形式，以否决某些关键决定，或者只是以在“董事会拥有席位”的方式，从而拥有优先获取信息，以及具有优先表达某些观点的机会。更一般地说，中央银行通常参与它们所监管的系统，发表一些有关系统应该如何运行的观点。然而，使用这些影响渠道时，中央银行需要公开表明其在系统中所扮演的角色，以及中央银行的政策目标与其他所有者或参与者的目标存在区别这一事实。

五、与其他管理部门的合作

中央银行可能与银行或其他金融机构，如支付系统的所有者、参与者或使用者的监管者或管理者进行合作，以推动系统所需要的改革。

在一些情况下，支付系统处于监管之中，中央银行既是监管者又是管理者，这就等同于下面将要讨论的使用法定权力对系统进行改革。

六、要求变化的法定权力

在不同的环境下，中央银行需要拥有足够广度和深度的工具以履行监管责任十分重要。

以上描述的工具是中央银行工具箱的重要组成部分，在很多环境下，拥有这些工具就足够了。然而，现在越来越多的中央银行拥有直接的法定权力，以使系统符合它们的监管要求。与获取信息和执行现场检查的权力一样，这些法定权力也包括赋予批准设立系统的权力，对系统的规则和程序进行改革、发布“停止和终止”（cease-and-desist）指令以及暂停或者开除成员的权力。

本报告中十五家银行中的七家银行（C，ECB，HK，I，CH，NL和SG在未来就会有此法定权力）拥有，或者马上就会拥有改革系统的法定权力，这些权力与它们的监管范围具有直接联系：在这些情况下，法律阐明了中央银行的监管责任，也赋予它们或者根据普通权力，通过发布限制系统集中（ECB）的某种形式的监管规则去执行它们的责任，或者赋予它们更具体的权力，包括为实现监管目标而需要对相应规则进行修改的权力（C，HK，NL，SG），^[3]或者同时赋予这两类权力（I，CH）。然而，这些中央银行并不需要使用这些法定权力去改革支付系统。其中三家中央银行（B，L和US）也拥有对系统进行改革的法定权力：对比利时国民银行而言，这也适用于证券结算系统；对卢森堡的中央银行来说，这适用于其参与的系统（实际上都是重要系统）；对美国联邦储备委员会而言，它适用于接受其监管或拥有其他法定权力的系统操作者、参与者或者服务提供者。五家以上的中央银行（F，D，J，SE和UK）没有这种直接的法定权力，需要进行与监管相关的改革。

七、执法和裁决权

当中央银行认为系统没有遵从它的要求时，可能会采取行动对系统进行一定的改革，实施改革的程度与所使用的工具有关。中央银行拥有不同的工具，中央银行很可能使用其中的一种工具就可以产生很大的效果（如威胁可能采取进一步的措施），而不需要使用更多的工具（如从道义劝说，转向披露对系统的评估）。然而，在中央银行拥有改革的直接权力时，另外一种可能就是假如系统不能遵从中央银行的指令，中央银行可以把系统转交给司法部门。在很多情况下，向司法部门指控的决定并不仅仅由中央银行做出，如公众也会指控，但是中央银行很有可能在做出是否指控决定时具有重要影响。反过来，法院也拥有或大或小的批准权。四家中央银行（C，HK，I，CH）的监管立法，加上另外正在拟定的两家（NL，SG），列举了可能适用的惩罚，其中包括罚款或监禁。