评价与展望

中国能源经济体制改革回顾、评价与展望

史　丹⁽¹⁾

今年是我国改革开放30年，回顾与评价我国过去30年能源经济体制改革开放的政策措施与效果，对继续推进改革开放具有重要意义。能源经济体制改革开放是我国经济体制改革开放的一个重要组成部分。但是能源工业本身的特点以及我国经济体制改革的渐进性使能源工业的改革开放与国民经济其他行业相比，在改革开放的进程、深度与目标等方面有一定的差别，在能源工业内部改革的进程与方案也有一定的差别。由于篇幅限制，本文将从以下三个方面对能源工业30年的改革开放进行回顾、评价，并提出未来能源经济体制改革开放的方向与重点。

一、能源价格体制改革

价格体制是我国推行经济体制改革最先切入的方面。改革开放之初，能源价格包括电力价格、石油天然气价格、煤炭价格由原来的统一计划价格改为“计划价格”和“计划外价格”两类价格，称为价格“双轨制” 。

1992年我国提出建立社会主义市场经济体制后，市场化改革的步伐加快，大多数行业基本上实行了完全的市场定价。煤炭行业从1993年起首先取消了国有重点煤矿的指令性价格。1994年7月，除电力煤实行政府指导定价外，炼焦用煤、建材用煤和化工用煤等电煤以外的煤炭价格全部放开，由煤炭生产企业根据市场需求状况自主销售、自主定价。2002年，国家又放开电煤价格，各种煤炭价格基本上实行了市场定价。

同一时期，国家有关部门对电价“双轨制”进行了修订，将按项目个别成本定价改为按社会平均先进成本定价，同时取消了对农村用电的电价歧视，实现城乡用电同价。 “十五”时期以来，为了促进电力工业的发展和加速电价市场化的步伐，国家有关部门出台了《电价改革方案》，改革的近期目标是在“厂网分开”的基础上，建立与发电环节适度竞争相适应的上网电价机制，实现销售电价与上网电价联动。改革的长期目标是将电价分为上网电价、输电价格、配电价格和终端销售电价。发电、售电价格由市场竞争形成，输电、配电价格由政府制定。

就煤炭、电力价格机制来看，国家虽然取消了电煤指导价格，但是由于电价没有放开，“市场煤” 、 “计划电”导致电力生产的上下游环节价格不顺，这种矛盾影响了电煤的正常交易，一些电厂由于煤价太高，发电积极性和正常的煤炭库存都受到了影响。另外，在煤炭价格改革过程中，始终没有把煤炭运输价格统筹考虑，目前我国坑口价与到厂价差距太大，运输价格已接近煤炭坑口价，相当部分利润转移到流通环节，一方面电厂难以接受高煤价，另一方面，煤炭生产企业也没有获得超额利润。煤炭的生产价格、运输价格、消费价格之间的关系不顺，煤炭企业、运输公司及煤炭用户之间利益关系扭曲。运输瓶颈问题已是解决电煤价格不可回避的问题。

石油行业取消“双轨制”后，1998年，实行与国际油价接轨的定价机制。首先由原油价格接轨开始，两年后，成品油价格也采用与国际油价接轨的机制。但是，原油价格由企业自行逐月接轨，而成品油价格是否接轨要由政府决定，近几年来，为了稳定国内市场价格，政府对国内成品油价格实施控制，虽然进行了若干次调整，但其价格水平已大大低于国际油价，目前的现状是原油与成品油价格倒挂。结果造成炼油厂亏损，生产萎缩，成品油市场供应不足，部分地区出现较为严重的短缺。

目前我国能源价格体制基本状态是：能源生产的上游与中游环节的价格基本上已经放开，而终端环节的价格受政府的控制。相比之下，能源价格市场化程度大大低于国民经济的其他行业。如果说，改革开放之初，中国的能源短缺是生产能力的短缺和投资能力的短缺，那么，近年来，中国能源的短缺不是因为我国生产建设能力问题，而是市场信号没有充分反映供需关系，是一种“价格短缺” 。上下游两种价格机制的矛盾造成能源供应链上企业利益的不合理分配。由此看来，今后中国能源工业发展和体制改革的关键仍是价格体制改革。

二、能源市场开放与投资主体多元化改革

能源市场开放与投资多元化是同步进行的，提出投资多元化的发展方针也就是鼓励非国有资本和能源工业以外的资本投资于能源项目。

煤炭行业的体制改革首先是引入民营经济，较早地放开了煤炭市场准入的所有制限制和部门限制，提出“国家、集体、个人”一起上，“有水快流”和“大、中、小并举”的发展方针。就改革的效果来看，煤炭投资主体的多元化在推动中国煤炭产量快速增长的同时也使煤炭生产的所有制结构多元化。煤炭市场准入的放开，形成了多种经济共同发展的局面，煤炭供给弹性大大增长，能在较短的时间内快速增加供给。改革开放初期，我国煤炭产量的增长主要来自于非国有煤矿，到20世纪90年代中期，非国有煤矿的煤炭产量已占我国煤炭总产量的半壁江山。

存在的问题是：在放开市场准入的同时，煤炭生产秩序监管不力，对煤炭生产技术进步和安全生产引导不力，煤炭生产技术水平与煤炭生产安全体制与环境保护建设滞后于煤炭产量的增长，尤其是非国有煤矿特别是乡镇小煤矿生产技术水平低，煤炭资源采收率低，安全生产条件较差。

电力投资体制改革是20世纪80年代电力行业体制改革的主要内容。1985年之前，电力工业一直实行中央纵向垄断管理体制，政企合一，电力工业的投资和运营费用由中央财政拨款（或贷款），收入全部上缴国家。由于中央财政投资有限，生产建设资金不足是中国电力严重短缺的主要原因。1985年以后，中国出台了一系列有关鼓励电力建设投资的政策措施，其中包括电价、税收、利率、折旧、资金筹集等方面的优惠，吸引了大量非中央政府的投资主体进行电力投资，形成了一批独立发电厂商，开始由集资搞电厂扩建、改建发展到后来新建火电厂、水电厂、送变电工程。目前，非国家电力公司系统的独立电厂装机已接近50%，极大地改善了中国电力供应不足的状况。

石油工业投资多元化首先起步于利用外资和对外开放。20世纪80年代初，我国首先开放了海洋石油的勘探、开发。10年之后，《中华人民共和国对外合作开采陆上石油资源条例》颁布，陆上石油勘探开发的对外合作也随之展开。90年代末期，我国的“入世”前景开始明朗化以后，跨国公司开始进入我国石油生产下游领域，在炼油加工领域，在沿海和经济发达地区建成数个炼油厂和石油企业，在油品营销领域，埃克森美孚、壳牌和BP借中国三大石油石化公司海外上市之机，提前拿到了进入中国市场的准入证，正规合法地开始实施其在该领域的投资发展计划。我国加入WTO的第一年，这三大跨国公司先后分别与中国石化和中国石油成立了成品油合资公司，计划在5年内分别在福建、广东、江苏及浙江建设经营2900座加油站。此外，根据加入WTO协议，我国石油贸易非国营配额逐步增加，原油、成品油批发、零售环节分别于2004年、2006年对外开放。

需要指出的是，我国电力、石油市场是有条件的放开，一些关系到国计民生的战略性环节，如输电等不允许外资进入，外资在石油勘探和成品油批发零售有规模方面的限制。民营企业进入电力、石油市场有较高的资金和技术门槛。因此，从资产和产出两项指标来看，民营经济在石油、天然气开采和电力两大行业所占的比重非常低。

市场开放、投资主体多元化与能源发展是相辅相成的。电力行业发电环节由于放开了市场准入，装机容量增长非常迅速，而输配电环节由于仍实行国有经济垄断经营，电网建设滞后于装机容量的增长，结果形成输电瓶颈，有电送不出去。石油、天然气行业经过1998年企业重组后，三大国有石油公司对国内市场的垄断地位进一步加强，其规模已列世界前列，但是由于国有石油公司纵向一体化的垄断经营体制，民营经济难以进入石油上游生产领域，下游产业的发展因此也受到较大的影响。与煤炭、电力行业相比，石油供给弹性低，对市场需求反应不灵敏，除了资源因素的限制外，恐怕也与市场结构不合理、缺乏有效的竞争机制有关。

三、能源行政管理体制改革

能源行业管理体制改革主要是解决政企不分的问题，改革的目标是使政府从管理微观经济事务中解脱出来，主要负责宏观调控、政策引导和社会服务，企业各项经营活动，应由企业按照市场机制自行解决，原来由政府承担的一部分社会职能由行业协会、中介组织来承担。我国的能源行政管理体制改革和能源行业管理是结合在一起的。

在改革开放之前，我国能源工业实行分行业分头管理，煤炭部、石油部、水利电力部分别代表国务院对上述三个能源行业行使宏观管理职能。改革开放之初，为了更好地发展我国能源工业，我国能源工业的管理机构不断地进行调整。1980年成立国家能源委，负责管理石油、煤炭、电力三个部。1982年国家能源委撤销。1988年我国进行第二次行政管理机构改革，改革的目标是转变政府职能，实施政企分开。在这次行政管理机构改革中，撤销了煤炭部、石油部、水利电力部，成立了能源部，对能源工业各行业实行统一的行政管理。并陆续成立了国家电力公司、石油天然气总公司、石油集团、煤炭总公司，这些公司虽然在当时还承担着一定的行政职能，但起码在组织形式上已经形成了政企分工。1993年，进行第三次行政管理体制改革，建立与市场经济相适应的宏观管理体制。这次改革，能源部被撤销，重组煤炭部和电力部，与此同时，由于体制改革尚未完全到位，国家电力公司、石油天然气总公司、石化集团等国家级能源公司还执行着部分行业管理职能。之后，煤炭部、电力部又被撤销，组建国家煤炭工业局、国家石油化学工业局，隶属国家经贸委，同时，经贸委下设电力局。这三个司局负责煤炭、石油、电力各行业的宏观管理。 2001年国家煤炭工业局、国家石油化学工业局这两个国家局也被撤销。涉及能源宏观管理和监管的职能分散在国家发展与改革委员会、国土资源部、水利部、商业部、农业部等部委。能源工业高层宏观管理机构出现了缺失，宏观管理职能交叉与协调机构缺失并存。2003年，为了协调能源工业的发展，国家发展与改革委员会成立了能源局，能源的宏观管理归口到发展与改革委员会的能源局，但是能源局毕竟是发展与改革委员会内设机构，级别低，协调能力差，另外，人员少，日常行政事务繁重。 “十五”期末，针对我国能源需求增长过快，供需矛盾紧张，以及各能源行业发展的不协调等问题采取了一些措施，我国政府从战略高度加强了对能源工作的宏观调控，成立了国务院总理任组长、由国家发展与改革委员会、外交部、国防科工委、国资委、商务部、电监会等政府部门领导参加的国家能源领导小组，作为国家能源工作的高层次议事协调机构，对能源战略规划和重大政策等前瞻性、综合性、战略性工作进行指导。国家能源领导小组办公室是其办事机构。但是，政府的宏观管理职能过度分散，缺乏统一、宏观政策性引导，能源发展协调性受到影响。

2008年，第十一届全国人民代表大会审议通过了组建国家能源委员会和国家能源局。国家能源委员会是高层次的议事协调机构，负责研究拟定国家能源发展战略，审议国家能源安全和能源发展中的重大问题。国家能源局主要负责能源行业管理，将国家发展与改革委员会的能源行业管理有关职责及其机构（发展与改革委员会下属的能源局），与国家能源领导小组办公室的职责、国防科学技术工业委员会的核电管理职责进行整合，划入国家能源局。成立国家能源局有利于解决宏观管理职能过度分散、理顺部门职责关系，避免职责重叠等问题。但是，国家能源委员会与国家能源局本应是一个决策与执行的关系，国家能源局在行业管理中落实国家能源委员会制定的能源发展战略，国家能源局归国家发展与改革委员会管理可能使这一关系多了一个协调环节。而有关能源宏观管理弱化、政企不分等问题还有待于政府职能转变和改革。在这次改革中，仍未考虑建立独立全面的能源监管机构。

四、中国能源发展所面临的新问题

中国能源体制改革取得巨大成就，但是，随着能源的发展，由于体制改革不彻底所形成的弊端正越来越突出，同时，也出现以下一些新问题：

（一）资源约束明显，供求矛盾突出

中国人均煤炭拥有量是世界平均水平的58.6%，石油是世界平均水平的7.68%，天然气是世界平均水平的7.05%。中国经济发展面临着能源资源不足的约束。目前中国能源资源供需存在的主要问题是：中国煤炭地质储量1万亿吨，但是精查储量不足，估计2010年缺精查储量500亿吨，2010～2020年缺1200亿吨。石油可采储量为212亿吨，探明剩余可采储量为25亿吨，平均采储率为33%，处于采储的中后期，大幅度增产的可能性不大。天然气的开发潜力很大，但是处于早期发展阶段，近期不会有较大幅度的增产。水电资源集中在中西部地区，受自然和移民因素影响，开发难度较大。

（二）能源利用效率低下、浪费大

1978～2000年，中国以能源消费翻一番支持了GDP翻两番，能源利用效率的改进幅度居世界第一位。但是，与世界其他一些国家相比，中国的能源利用效率水平较低。按汇率计算，万元GDP能源消耗比世界平均水平高2倍左右。2005年我们的供电煤耗为每千瓦374克，比国际先进水平高出58克，相当于一年多消耗煤炭1.17亿吨。从输电的损耗率看，我国输电线损耗为7.18%，比国际先进水平高2到3个百分点，相当于一年损失电价450亿千瓦小时，相当于中部地区一个省一年的用电量。煤炭综合回采率大型煤矿为33%，小型煤矿为10%～15%；石油采收率只有27%，浪费严重；水泥能耗比世界先进水平高23.6%；吨钢能耗比先进水平高15.1%；载重汽车油耗比世界先进水平高1倍。

2000年以来，中国的能源消费速度开始加快，并且逐步超过同期国内生产总值的增长速度，万元GDP能源消耗转降为升。这一转变使我国到2020年再次实现能源翻一番，GDP翻两番的目标受到严重的挑战。

（三）能源生产与消费的环境影响问题

环境问题是我国当前与今后能源生产与消费所面临的最大问题之一。2005年我国的烟尘排放量达到1182.5万吨，比2002年增长19.7%，SO₂排放达到2549万吨，比2000年增长27.8%，均超过了“十五”环保计划。2006年上半年污染物排放问题仍然十分突出。据统计，2006年上半年，全国化学需氧量（COD ）排放总量689.6万吨，同比增长3.7%；SO₂排放总量1274.6万吨，同比增长4.2%。

以煤为主的能源结构是造成我国大气环境恶化的重要原因。我国85%的CO₂排放、74%的SO₂排放、60%的氮氧化物排放以及大气中70%的烟尘都是燃煤造成的。目前电煤消耗约占全国煤炭产量的一半左右，火电用水占到工业用水的40%，SO₂排放量占到全国排放量的一半以上，烟尘排放量占到工业排放量的33%，全国排放量的20%，产生的灰渣占全国的70%。

（四）能源安全问题

中国能源安全的核心问题是石油安全。中国目前正在进行石油储备基地的建设，但储备体系建成还需要若干年时间。随着我国石油需求对外依赖度的提高，国际石油价格变化和进口石油供应的中断对中国经济损害的风险越来越大。2005年中国原油进出口总额505.6亿美元，贸易差为-451.6亿美元，同比增长38.6%。成品油进出口总额为168亿美元，贸易差为-40.2亿美元。据预测，2010年和2020年将分别达到61%和76.9%，一旦石油供应中断和价格大幅度上升将对中国经济发展产生一定的影响。

五、未来能源经济体制改革的方向与重点

根据我国能源工业的发展所面临的问题，今后能源体制改革开放的方向与重点是：

（1）能源管理体制改革的方向是促进能源环境社会的协调发展。把能源安全与能源环境作为能源工业体制改革的重要目标。随着经济发展和社会进步，能源工业的职能已不仅是满足能源需求，而且还要为生态环境、经济安全以及社会公平负责。能源工业正在从单纯性的生产行业转变成具有越来越多公共职能的产业，与此相适应，我国的能源政策要由产业政策转变为公共政策，即不仅要引导规划产业的经济发展，而且还要规定能源工业的社会职能，使能源工业在环境保护、维护国家经济安全以及社会公平方面发挥应有的作用。我国前30年对能源工业的改革，是把能源工业划在基础产业和战略产业的范围内进行的，主要目标是解决能源工业的经济效率以及能源供需失衡等问题。今后能源工业的改革目标要在继续提高经济效率的基础上逐步转向提高社会效率和改善能源环境方面上来。在能源体制改革过程中，我国必须要加强能源安全与风险预警机制的建设，构建多元的供应结构，建立大品种能源的安全战略储备、预警与应急处理体系，建立应对石油价格风险的金融保障措施。

（2）改革的重点要转向制度与法规的建设上来。经过30年的改革和发展，我国已初步形成市场经济体系，国有企业的市场主体地位以及政企关系明确，投资主体多元化以及市场竞争关系已初步形成，与改革之初相比，影响能源工业发展的不是一些国有企业的制度问题与历史遗留问题，而是具有普遍影响的制度、法律、法规不完善的问题。如果说，30年来，改革方案与措施是政策引导，而今后改革的重点要转向制度与法律规范上来。通过制度、法律、法规规范能源工业的发展。要最大限度地放开能源生产与供应的市场准入。要充分发挥价格对市场的调节作用，必须要与市场准入制度相配合，使企业能够根据市场信号自由地进入或退出能源生产短缺环节或者过剩环节。我国现在与未来能源供需矛盾主要集中在石油供需方面，而我国在石油勘探开发、生产加工、进出口和对外合作等方面的所有制垄断、行业垄断和部门垄断比较突出。从理论上讲，垄断必然会造成短缺，竞争是解决供给短缺的有效手段。在市场经济条件下，能源供应安全问题的解决在于市场是否具有弹性，市场需求能否充分地满足，它与由谁来供应、国有经济是否占据主导地位没有直接的关系，为此，我国需要进一步打破能源生产与贸易领域垄断，放松市场准入的所有制限制，增强能源供应能力。

能源市场放开后，若没有强有力的市场监管，其外部性问题就难以解决。市场监管与市场化改革是相辅相成的，若没有强有力的市场监管，能源市场化改革也难以取得成效，一些外部性问题失控也就成为阻止能源市场化改革的理由。另外，在推进市场化改革过程中，也必须认识到市场失灵的问题，完全依靠市场手段不能有效地解决能源生产的安全与环境污染等问题，必须要采用一些法律手段和行政手段。运用法律手段和行政手段加强能源监管，除了要有完备的法律依据和行政管理条例外，更重要的是要落实法律与行政管理的措施和办法。对于一些滥采乱挖、破坏能源资源和生态环境的生产企业以及不按照国家环境保护条例和能源效率标准进行生产的能源消费企业要综合运用经济、法律、行政手段，规范企业的生产行为。

（3）能源工业体制改革重点要促进能源工业各行业之间的协调发展，其中包括能源上下游产业的协调发展，不同能源行业的协调发展，能源生产与能源流通的协调发展，能源进出口与国内能源市场的协调发展。传统能源产业与新型能源产业的协调发展，能源开发与能源结构优化，能源节约的协调发展。要进一步改革与完善能源价格形成机制，形成合理的能源价格与税费体系。政府要逐步放开对成品油和电力价格的控制，理顺能源生产上下游之间的价格关系，全面建立市场价格机制。调整能源产品之间的比价，促进我国能源结构的优化。要完善能源价格的构成，不仅要充分反映能源供需关系和能源资源的稀缺性和生产消费的外部成本。能源价格体制改革应与能源税费制度改革协调进行。能源税费制度改革要配合能源价格改革的目标与方向，要适度提高我国能源资源的使用税，征收能源消费税，以体现能源资源的稀缺性和社会公平原则。完善能源产品的成本核算，要提取能源产品的环境治理与企业退出费用。通过减免所得税和消费补贴等办法，促进可再生能源和清洁能源的生产与消费。

【注释】

(1)史丹，中国社会科学院工业经济研究所研究员，博士。