模式应用中存在的问题

1.1.2　BT模式应用中存在的问题

1.最核心问题：法律规范欠缺

采用BT模式融资建设公共项目在我国刚刚兴起，还处于摸石头过河、总结经验、不断完善之中。BT模式主要应用在风险高、投资大、回收慢的市政公共基础设施项目上。因而，BT项目呈现出法律关系复杂、涉及资金大、影响范围广、操作复杂、风险因素多、风险系数高等特点，需要各种法律法规对其进行规范。但自引进BT模式以来，除了建设部2003年30号文《关于发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》对于BT模式的建设给予了一定的鼓励和指导，到目前没有BT或BOT等相关方面的法律。随着BT模式的兴起，各地政府纷纷出台BT模式建设管理的试行办法。北海市政府2005年颁布了《北海市政府投资工程项目实行BT方式建设管理暂行规定》（北政发[2005]44号），重庆市政府2007年颁布了《重庆市人民政府关于加强和规范政府投资项目BT融资建设管理的通知》（渝府发[2007]73号），泰州市政府于2007年颁布了《泰州市市级政府投资BT项目暂行管理办法》，重庆市合川区人民政府于2008年颁布了《关于印发重庆市合川区政府投资项目BT融资建设管理实施意见的通知》（合川府发[2008]20号），天津市滨海新区政府于2008年出台了《天津滨海新区公共基础设施建设项目BT模式建设管理试行办法》。各地出台的BT模式试行办法对BT模式的适用范围、建设规模、运作程序、融资方案、项目回购等方式都做了规定，如表1-2所示。

在各地的规定中，当属重庆市和重庆市合川区政府的规定最详细，操作性较强，其他地区较笼统。从各地的规定来看，对BT项目的管理、批准，未来回购款支付、适用范围、发包方式等基本一致，但投资规模、双方权利义务、回购价款的构成、建设期是否计息、回购期限的规定各地差异较大，对投资回报率如何确定，各地都没有明确说明。

表1-2　各地政府BT模式试行办法规定的比较

续表

资料来源：自行整理汇编

2.存在的具体问题

从BT模式在各地的应用实践来看，运作过程中存在许多具体问题^[10-18]。

（1）BT项目所有权不明确。

BT发起人和BT主办人签订合同之中有一个“回购协议”，即项目移交是属于回购的性质，因此在签订合同后项目移交之前的这段时间内，项目所有权属于BT发起人还是属于BT主办人难以界定。

（2）出现了创新BT模式：“严介和模式”问题。

由于缺乏相关规定，一些BT项目违反建设程序，出现了运作不规范问题。江苏省太平洋建设集团公司与地方政府签订合作BT项目时，明显没有按照已有的竞争性谈判或招投标和政府特许经营的有关法规和政策办理，且一度把国有企业并购与城市基础设施建设捆绑起来，采用只与地方政府进行整体谈判的城市一揽子解决方案，受到了急于甩掉包袱的地方政府欢迎，并将此种垫资建设美其言约“创新型BT模式”，即所谓的“BT+零资产收购国有资产”的方式，这类行为严重干扰了国家对固定资产投资的宏观调控，扰乱了建筑市场秩序，同时由于超预算资金落实难度大，造成了拖欠工程款和农民工工资问题。由此，影响到宏观调控大局。产生这些问题的原因一方面在于BT模式在我国刚刚起步，处于探索实践阶段，另一方面是政府一直没有出台相关的法律法规对BT模式进行明确的界定。

（3）BT项目谈判时间长，风险分担难以达成协议。

BT项目一般属于基础设施类的公益性项目，投资金额高，风险大，公开招标流标情况多，大多数项目采用谈判式的邀请招标。但谈判活动时间长，消耗大。另外，BT项目大多没有先例可循，项目的投资建设人（BT主办人）和政府机构要花相当长的时间相互阐明各自的意愿。其中涉及如何分担项目中风险问题时，双方谈判中往往难以达成统一，因为政府希望把风险转移给私人部门，而私人部门又希望少承担风险。

（4）BT项目环节多，相关方多，各方利益难以协调。

BT模式的项目准备、招标、谈判、签署与BT有关的建设合同、移交、回购等阶段，涉及政府的许可、审批以及贷款担保等诸多环节，操作难度大，人为障碍多，而融资成本也会因中间环节增多而急剧上升。而且，BT模式中，涉及的项目相关方很多，很多参与方均出于个体利益考虑而损害项目整体。如BT主办人在保证质量的前提下希望施工承包方的报价尽可能低，而施工承包方则要保证自身的最低盈利标准，而采取相应有损BT主办人的策略，相关合作各方利益存在冲突。

（5）投资回报率如何确定成为谈判的难题。

投资回报率如何确定一直是困扰BT发起人和BT主办人的一个难题。对政府相关部门来说，希望给予BT主办人的投资回报率越低越好，但投资回报率太低，又不能吸引投资者；而从BT主办人角度来说，期望投资回报率越高越好，二者存在着矛盾。投资回报率的确定成为每个BT项目谈判的难题。

（6）存在“二次纳税”问题。

BT项目有两个阶段：一是投资建设阶段，二是转让回购阶段。按照我国税法规定，BT项目在建造过程中由施工方按建筑业税率交纳营业税及附加，在转让回购过程中视同销售不动产行为，需由建设方按销售不动产税率交纳营业税及附加，由此产生了二次交纳营业税问题。

（7）BT项目分包现象严重，质量难以得到保证。

由于业主只直接与BT主办人发生业务关系，项目的落实可能被细化，导致项目分包现象严重；BT主办人处于自身利益的考虑，在项目的建设标准、变更以及施工进度等方面存在问题，使得项目质量得不到应有的保证；业主方聘请的专业咨询公司也可能存在道德风险而没有起到实质性的作用。