贵州省遵义市余庆县开展新农村建设的典型经验

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【摘要】：二、贵州省遵义市余庆县开展新农村建设的典型经验2007年11—12月，我们在贵州省遵义市余庆县县委、县政府，特别是县财政局的大力支持下，对该县开展“四在农家”新农村建设的情况进行了考察和调研。由此，中央决定在安徽省进行旨在减轻农民负担的农村税费改革试点，并逐步推向全国。

二、贵州省遵义市余庆县开展新农村建设的典型经验

2007年11—12月，我们在贵州省遵义市余庆县县委、县政府，特别是县财政局的大力支持下，对该县开展“四在农家”新农村建设的情况进行了考察和调研。选择余庆县进行调研主要是考虑到:作为一个西部不发达地区的山区县，余庆县进行改革和推进新农村建设的经验在中部、东部条件好的县(市)更易推广和运用。我们在余庆县考察和调研的重点是:(1)近年来农村改革总体上对地方政府体制和财政体制的调整、创新和发展产生了多大影响?(2)农村改革对于缓解县乡财政困难和促进新农村建设及县域社会经济发展的作用究竟如何?(3)有哪些可以普遍推广的典型经验和做法，还存在哪些一般性的问题和不足?

这一部分是此次调研的主题报告。基本结构如下:第一部分，余庆县近年来的改革和改革的财政体制效应;第二部分，余庆县改革与“四在农家”新农村建设模式的形成;第三部分，余庆县改革、新农村建设的社会经济成效;第四部分，余庆模式的意义和面临的挑战;第五部分，结论和建议。

(一)余庆县近年来的改革和改革的财政体制效应

1.中国农村改革

2000年以来始于农村税费改革的中国农村改革，缘于农村发展的需要。2000年3月，中部地区某县一个乡党委书记上书时任国务院总理的朱镕基同志，大声疾呼:农民真苦、农村真穷、农业真危险。由此，中央决定在安徽省进行旨在减轻农民负担的农村税费改革试点，并逐步推向全国。税费改革开始后，2002年国务院批转《财政部关于完善省以下财政管理体制有关问题的意见》，提出要加强县、乡基层财政，加强对乡级财政的管理。以此为契机，各地进而开展了以“减人、减事、减支”为主要内容的乡镇综合配套改革，以控制乡镇支出和债务为主要内容的“乡财县管”改革;在浙江、湖北、江西等省，同时还开始了“强县扩权“、“省管县”财政改革。

农村改革的根本目的在于解决“三农”问题，而“三农”问题的严重化又主要与改革开放以来农村社会经济制度的变化调整相关。其中，最主要的变化是:由农村集体生产变为家庭联产承包责任制所引起的人民公社体制向乡镇体制的转变、生产大队(小队)体制向村(组)体制的转变。这些变化的最初成就是调动了农民的积极性、农业产出大幅度增加，而后则是农村社会经济矛盾的积累——正是这些矛盾的积累严重影响了农村社会经济的发展。我们可以乡镇和村组的关系、村组与村民的关系来作简要分析。

乡镇和村组的关系。人民公社体制时期，人民公社(乡镇)的主要任务一是组织和领导农业生产，二是保证城市和工业化发展所需的农业税(公粮交售)。由于公社负责各生产大队(村)的生产、分配，公社干部经常下乡了解情况，到农民家里吃派饭，听取群众意见，解决农民生活困难，帮助安排和组织生产，关系比较融洽。农村实行家庭联产承包责任制以后，人民公社在20世纪80年代中期变成乡镇政府并成为最基层的财政层级(人民公社时期公社虽然是一级政府，但无独立的财政权)。乡镇的角色有了变化:一方面，乡镇不再组织农村生产，而主要是农村社会管理和服务。另一方面，乡镇仍要保证农业税收和自身的财政收入。从乡镇自身的利益出发，乡镇能够采取的最优策略就是:少管理、少服务(少付成本);同时让农民多交一些税费。因为不服务、多收税(费)，乡镇干部也就不好经常下乡与农民套近乎，而主要是与村干部接触、下达税费任务。如果乡镇对村里的发展表示了支持，最终总是要以村里收取更多的乡统筹和村提留来进行交换。有一个研究者曾经分析了一个水利建设案例:^[1]1989年，某县2个村联合向县水利局申请了1万元的水库建设费，乡里却坚持要拥有这1万元的支配权，并派5个乡干部参与建设——伙食费从建设费中开支;开工不久，由于材料费用不足(仅乡干部的伙食费就花了2000多元)，乡里下令停工，并强行拉走了未用的水泥和钢筋等材料，剩下的1800多元也归了乡里;一个村主任因为要求将未用的材料留在村里，随后被免职。乡镇和村组的关系变成了利益博弈和交换关系，以致一些农民怀疑乡镇政府的性质，一些农民甚至认为“中央好、地方坏”。

村组与村民的关系。改革开放以前，生产大队和小队的基本任务是组织生产、主持分配(包括公粮交售)，大队和小队干部的报酬就是记标准工分(与直接劳动的农民比较，只是分工不同)。那时，村干部和群众地位平等，即使干部有一点以势压人，村民也能原谅。实行包产到户以后，其一，村组失去组织生产和主持分配的职能，首要工作变成执行乡镇指令、完成税费任务，村干部的报酬则来源于村提留，这就将村干部推到了与村民利益得失直接对立的位置上;其二，由于参与土地、山林、河塘的承包，村干部占优的状况一下子将他们与普通村民的矛盾公开化了，村民们不再理会村干部的公益建设提议和纠纷调解，结果是村干部威信尽失，需要村民出钱的村公益事业越来越少甚至停滞，纠纷和抱怨增多;其三，村里办企业，后来企业垮了、欠了债，村里只好将公有的山林和坡地抵(卖)给村内外一些个人(从价值看，一座山抵几百元债确实不值，但村里确实也拿不出一分钱)，结果山平了、树砍了，乡村风景不在、连殡葬都成了问题，于是，村干部被骂为“败家子”，连走路都抬不起头;其四，由于村干部无威信、不作为，于是，在一些地方恶势力抬头、治安情况变差，一些地方的宗族势力抬头，大姓大族挤兑小姓、单姓农户。在中西部地区一些单姓农户由此产生了严重的失落感，甚至被迫离开生活了几辈人的熟悉的村子，迁回到数百年前的“老家”。^[2]可以想见，在这种环境下，农村社会经济如何发展?一些年轻的农民之所以出外打工，既是为了经济收入，也是为了摆脱不良环境、争取新的发展机会——对农村发展而言，这无疑是一种非良性循环。

以上表明，中国农村改革要取得成功，关键在于对地方特别是县域农村的经济与财政制度进行调整、完善或者重建。

2.余庆县的农村改革

(1)余庆县概况。余庆县地处偏僻的黔北，距省城贵阳约300公里，距遵义市200多公里。县内大部分地区海拔达600～1000米，资源贫乏，地少山多，交通不便(虽然乌江横贯县域中部，但航运不发达)，对外联系主要靠陡峭、险峻的盘山公路。余庆县是一个多民族的山区县，有汉族、苗族、土家族等21个民族，是西部典型的经济欠发达县。据余庆县志载，余庆建县始于明万历二十九年，时设流官以治土司，清丈土地，“推行一条鞭法”。在明、清、民国时期，余庆县经济、财政长期乏力，民生凋敝。中华人民共和国成立后，余庆县进入社会经济发展新时期，特别是改革开放以来，余庆县发展加快，2006年GDP达16.56亿元，财政收入突破亿元大关。

余庆县是一个山区农业小县。2006年，全县人口28.38万人，其中少数民族2万余人，非农业人口2.81万人。余庆县总面积为1623平方公里，县辖10个乡镇(1个民族乡、9个镇)，69个行政村(居委会)。作为山区农业县，余庆县主要生产粮食、油菜、烤烟、生猪、苦丁茶、红金橘、中药材，是全国优质烤烟收购先进县，被誉为商品粮油基地县和中国小叶苦丁茶之乡;建材、电力、化工、印刷、冶金、化肥生产和农副产品加工等也粗具规模。

余庆县近年来的社会发展尤其令人瞩目。由于县委、县政府带领全县人民努力奋斗，余庆县先后获得全国社会治安综合治理先进县、全国村镇建设先进县、全国广播电视先进县、全国体育发展先进县、全国村民自治模范县、全国绿化模范县、“两基”教育达标县、省级卫生县城、全省党风廉政建设先进县等称号。特别是2001年以来，余庆县创造性地开展以“四在农家”为主要内容的新农村建设活动，受到广大农民的赞誉，也受到中央、学术理论界、社会各界以及海外舆论的高度重视和关注。“四在农家”已成为余庆县建设和发展的品牌与象征。

(2)农村税费改革。贵州省在2001年湄潭县、贵定县、铜仁市试点并取得成功经验的基础上，于2002年全面展开农村税费改革。余庆县在2002年3月成立税费改革领导小组，由县委书记、县长、县委副书记、分管财政和农业的副县长分别任组长和副组长，制订方案并成立了余庆县税费改革办公室和具体机构; 10个乡镇也建立了相应的领导机构，同时从各级党委、政府和有关部门抽调83名干部组成10个工作小组进入乡镇(整个税改期间，共下派631人)。

余庆县农村税费改革的主要做法如下:

①培训骨干，宣传政策。余庆县首先在全县所有村组召开党员、干部和群众会议，宣传税费改革政策和本县的具体方案和措施;同时培训县、乡、村税费改革业务骨干3011人(次)。

②发动群众，核准基数。税费改革工作小组深入村组，与村税费改革业务骨干、干部和群众一起调查、核算计税土地面积和常年亩产量，计算各户农民负担的税费数量。坚持100%的公布、100%的农户签字认可。2003年税费改革基本完成后，农民人均减负52.5元，农民总体负担下降55.24%。^[3]

③建立制度，落实政策。为落实“一改革(改革村提留规定)、二调整(调整农业税和农业特产税政策)、三取消(取消乡统筹和各种收费与摊派，取消屠宰税，取消义务工)”的农村税费改革政策，建立了“一票否决”、“一事一议”和农业税征收“八到户”制度(征收宣传到户，征收任务到户、清册编制到户、征收数额到户、税卡填发到户、税票开具到户、征收结算到户、减税补贴到户)。

(3)乡镇综合改革。余庆县在农村税费改革过程中及时开展乡镇综合配套改革。余庆县乡镇综合改革的主要内容如下:

①撤区(管理区)并村，精简人员和机构。在中西部许多地区，乡镇综合改革的主要内容是撤并乡镇行政机构、事业单位市场化和合并行政村。在余庆县，改革前的乡镇结构有其特殊性——在乡镇之下还设有45个管理区，既增加了管理层次，又加大了行政成本。在改革中，余庆县撤销了管理区这一政府层级，除实行干部转、退安置外，一些管理区的干部和县、乡及各职能部门的干部被选派到村工作，以改善村级组织的结构，提高村干部的政策水平，加强村干部的管理和服务，改革中全县有369名国家干部到村担任村党支部书记、副书记、财务委员、计生委员等。同时，余庆县也加大了并村改革的力度，将全县原有的171个行政村合并为66个，改革后的村(加上3个居委会)干部由650人减为308人。目前，全县每个乡镇平均人口为2.49万人，每个乡镇平均辖6.9个村(居委会);每个村“两委”中平均有5～6名国家干部，通常只有村主任、副主任等2～3名村干部是本村居民。

②合并村级小学，保证农村义务教育经费。在乡镇综合改革中，为保证农村基础教育的质量和经费，考虑到实行计划生育后出生率下降以及农民出外打工将孩子带到镇上和外地，村级小学学生人数少、教学条件差的情况，余庆县将原有的181所小学减并为122所，在优化教师结构、提高小学师生比的基础上，加大了县级财政的支付力度，确保乡镇和村级学校的经费支出。

③调整财政体制，保证乡镇和村级组织运转。在撤区并村、进行乡镇行政改革的基础上，2002年余庆县对乡镇财政体制进行调整，重新核定了乡镇收支:除农业两税外，乡镇其他收入均以2001年的收入决算数为基数;乡镇支出以2002年初的支出预算数为基数，不足部分由县财政补助。同时核定了乡镇的日常公用支出，如公务费(每年人均300元)、车辆费(每个乡镇限定2台车，每台车年均2万元)、会议费(大乡镇年均4万元，小乡镇年均3万元)和社会事业发展费(大乡镇年均12万元，小乡镇年均10万元)的支出标准。2003年和2004年，由于烟草种植面积调整以及将乡镇文化站、环管站、园林站和城管站划为县管，将乡镇卫生院划为县卫生局管，县对乡镇的财政补助基数又进行了调整。

2002年，余庆县还建立了县财政保证村级组织运转的制度。提高了各村干部的工资报酬和补贴(目前非国家干部编制的村干部每月800～900元)，核定了村级公用费的标准(2002年时每村年均1.5万元)。

3.余庆县的财政改革

(1)省管县财政改革

2004年以来，湖北、河南、江西等18个省份在前期试点的基础上开始全面推行“省管县”财政体制改革。省管县财政改革的主要内容是:在不改变地市(州)对县的行政辖属权的前提下，将省财政与县财政直接关联，实行省、县财政“直通车”(即体制到县、补助到县、结算到县、调度到县、安排到县)。

在贵州省，1994年进行分税制改革时就强调:“既有利于稳定省级宏观调控能力，又有利于维持县级财政基本支出的需要，有利于推动县级经济和社会的发展。”在划分收入时就明确了省与地市(州)、省与县的财政关系，规定各地市(州)不参加省与县的税收分配。1995年《贵州省人民政府贯彻国务院关于实行分税制财政管理体制决定的通知》中规定:增值税中央分享75%，省分享10%，各地分享15%，地(州、市)本级不参与县级15%的分享;土地使用税，土地增值税，土地有偿出让收入和资源税等税种，省分享50%，各地(州、市、县)分享50%。这表明1995年后贵州省已经开始实行“省管县”财政体制。

2003年12月，根据国务院批转的“财政部意见”，贵州省政府下发了《关于完善省以下财政管理体制有关问题的通知》，对“省管县”财政体制作了进一步调整。明确规定:①省级不再参与土地增值税的分享;②省与市(州、地)、县按3∶7的比例分享土地使用税和资源税;③省与市(州、地)、县按1∶9的比例分享土地有偿出让收入;④省与50个扶贫开发县分享的土地使用税、资源税和土地有偿出让收入，对其增量部分实行返还。由此可见，1994年后贵州省在税收划分上基本是将市(州、地)和县视为同一个层次。2004年以来贵州省财政体制的完善主要是将财政收入进一步向市(州、地)和县倾斜。据了解，目前余庆县财政除了上报财政数据资料、信息和接受遵义市财政给予的少量资助外，与遵义市财政没有太多的联系。

(2)乡财县管改革

“乡财县管”改革最先在安徽省试点。安徽省进行“乡财县管”改革的主要内容是，坚持乡镇财政的“三权(预算管理权、资金所有权和使用权)不变”原则，实行由县级财政直接管理和监督乡镇财政收支的制度。具体做法是:预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管。

余庆县的“乡财县管”改革在2007年初开始启动。由于进展顺利，从8月1日起开始全面运行。余庆县进行“乡财县管”改革的基本做法如下:

①预算共编。县财政按有关政策规定，结合财力实际，明确预算安排的顺序和重点，提出乡镇财政预算安排的指导意见;乡镇根据意见编制预算草案。在预算执行中，乡镇提出的预算调整方案需报县财政审核;调整数额较大的，需向县政府报告。

②账户统设。取消乡镇财政所及预算单位在各金融机构开设的所有账户，由县财政部门在各乡镇金融机构统一开设“结算专户”和“分账户”，县财政部门监督，乡镇财政所进行会计核算。“结算专户”用于核算县财政拨入资金、上级部门拨入的各种补助资金、乡镇收取的纳入预算外管理的非税收入、各项往来款项等。“分账户”包括“零余额账户、收入暂收账户、专项资金账户、其他资金账户和村级资金账户”，其中“零余额账户”核算各预算单位的财政直接支付和授权支付资金，该账户每日与“结算专户、专项资金账户、其他资金账户”进行清算;“收入暂收账户”核算乡镇的非税收入和各往来款项的收缴;“专项资金账户”核算特定用途的各类专项资金收支;“其他资金账户”核算改革前各预算单位的自筹资金、各年度结余和各往来款项形成的存款余额;“村级资金账户”核算上级补助的村级资金和自愿纳入该账户管理的村级集体资金的收支。

③集中收付。收入方面:乡镇预算内收入一律通过“收入暂收账户”缴入县金库，预算外管理的非税收入通过“收入暂收账户”分别缴入县“财政专户”和乡镇“结算专户”，实行“收支两条线”管理;支出方面:以乡镇预算为依据，按先重点、后一般的原则，县财政根据乡镇预算和分月用款计划，每月将资金划拨到各乡镇的“结算专户”;对工资、运转经费和其他一般性支出开具财政直接支付和授权支付凭证，并通过“零余额账户”支付给用款单位或个人;专项资金由乡镇财政所提出用款申请，县财政部门根据“项目实施方案”审核批准，乡镇按规定使用;村级补助资金实行“村财乡管村用”。

④采购统办。乡镇采购应先提出申请，报县财政部门审批(无采购预算的须报县政府批准)，由县政府采购中心集中统一办理，采购资金从乡镇“零余额账户”支付。

⑤票据统管。乡镇使用的行政事业收费票据、内部结算票据以及税收票据等，由县财政部门实行限量供应、交旧领新、票款同行。

具体操作程序如下:

一是收入解缴:①财政部门组织的税收收入和非税收入，先缴入“收入暂收账户”，由预算经办员按期编制征收报表并经审核汇总后，将预算内收入缴入县级金库，将预算外管理的非税收入分别缴入县级“财政专户”和乡镇“结算专户”;②村级收入，直接缴入“村级资金账户”;③上级补助收入、县财政调度资金、乡镇借款收入等，按资金性质分别进入乡镇“结算专户”和“专项资金账户”。

二是资金支付:乡镇支出应先由乡镇财政总预算会计向县财政局国库集中收付中心报用款计划，经县国库集中收付中心审核后，向各乡镇及代理银行批复用款计划，并按清算方式先由“零余额账户”垫付资金，后由“结算专户、专项资金账户、其他资金账户”将资金清算到“零余额账户”。①工资支出——乡镇财政所根据各单位工资发放名册开具《财政直接支付凭证》，经国库集中收付中心审核后，由代理银行通过“零余额账户”将工资直接支付到个人工资账户;②运转经费和其他一般支出由乡镇财政所依据审批的用款计划，开具支付凭证，经国库集中收付中心审核后，将资金通过“零余额账户”支付给收款人;③采购支出由乡镇财政所根据批准的用款计划，将资金从“零余额账户”直接支付给供应商和劳务提供者。

三是收支对账:①乡镇财政总预算会计负责办理对账工作，督促行政事业单位会计与资金会计按月办理结报手续，核对收支款项;负责与县财政部门按月核对收入明细账，办理票据结算;预算经办员负责按日与代理银行清算“零余额账户”资金，负责与财务报账员按月进行票款对账，坚持票款同行。②县财政局国库集中收付中心按月与乡镇财政总预算会计和开户银行核对“结算专户、专项资金账户、其他资金账户”的存款余额;按月与乡镇财政总预算会计核对收入账目，会同综合股做好票据结算。

四是网络建设:县财政局增设网络信息管理机构，负责网络建设的方案制作、工程招标、项目实施和网络管理。“乡财县管”改革的业务操作流程全面实现网上运行。由于实行网上运行，余庆县的“乡财县管”改革虽然增加了县财政审核的程序和手续，但没有出现那种乡镇用款极不方便的问题。

(3)部门预算改革

部门预算改革作为财政改革的重要环节，对于我国地方公共财政的建设具有十分重要的意义。余庆县在2003年开始部门预算改革试点，选择县法院、检察院、公安局、计生局、文广局和环保局作为试点单位。2004年，余庆县全面推行部门预算改革，包括县级所有行政事业单位和10个乡镇。

余庆县部门预算改革的重点是对人员经费、公用经费和项目经费标准进行核定，按一般预算和基金预算两大类进行预算编制。其中:人员经费预算按“超编按编制、缺编按实有”的原则进行编制;公用经费预算的原则是“划分等级、核定标准、一年一定”，区分各部门的情况，确定各部门和单位人均公用经费的预算定额;项目经费在充分论证、严格审核的基础上，按轻重缓急和财力条件进行编制。同时，加强财政部门对于各单位执行部门预算的管理，如:工资部分由财政部门按月审核、统一发放;公用经费和项目经费严格按预算控制数执行;年终时，财政部门对超额完成预算收入、实际支出低于预算控制数的部门按超收额和预算支出与实际支出的差额的一定比例给予奖励。

2006年9月，为规范和加强县直各部门项目支出预算的管理，提高资金使用效益，余庆县又制定了《县级项目支出预算管理办法》。对基本建设类项目、行政事业类项目(县直各部门行政事业开支项目，主要包括有关事业发展的专项计划、工程和基金项目，经常性专项业务项目以及大型修缮、大型购置和大型会议项目)和其他类项目(主要包括科技三项费用、农业综合开发、政策性补贴、对外援助、支援不发达地区支出等项目)的预算原则、项目库、申报、审核、排序和核定实施等作了规范要求。

在余庆县，部门预算改革较好地配合了乡镇综合改革，为乡镇综合改革后县政府调整乡镇财政体制、提供转移支付准备了条件和基础。

4.改革的财政体制效应

余庆县的改革是2000年以来我国农村改革的一个缩影。余庆县的实践证明，改革推动了地方财政体制的调整、创新和发展。

(1)地方体制的传统结构

中国自秦、汉以来，在漫长的封建社会中，地方政府和财政体制层级一般为2～4级。秦、汉时期设郡、县2级。三国以后为州、郡、县3级。隋朝统一后，隋文帝为精简官吏和防止地方割据，又改为州、县2级。唐朝建立后，为巩固边境和加强经济与政治重镇，设置了边关都护府和内地的京兆、河南、太原3府，地方层级变为府、州(郡)、县3级。宋代改为路、州、县3级。元代开始建立地方行省制度，于是形成省、府、州、县4级。明代至清代，大体保持省、州(府)、县3级(见图5.1)。在县以下，乡村管理在隋唐以前主要是乡、亭;在隋唐以后主要是里(保)、村(社、甲)。县政府的主要职责是管理农业生产、税收和治安以及官道、驿站和县学。

5.1　明、清时期地方3级政府与财政体制结构

总体来看，在封建社会中“皇权止于县”，县以下的管理依赖村、社，主要与地主豪强担任里(社)长、村长足以控制乡村相关，也与封建土地制度和传统农业相适应;而地方政府与财政的2～4级垂直管理结构，则与取得财政收入、加强专制集权统治相关。其中，地方层级增加主要是为了加强地方的管理，层级减少则在于削弱地方权力、防止地方坐大。显然，这种体制结构由于重在管理和从乡村农民中索取，而不是建设和服务(对社会和人民的支付)，结果造成中国农业与农村长期衰败、农民贫困，进而导致社会动荡、财政崩溃和列强入侵。

(2)中华人民共和国成立后的地方体制

中华人民共和国成立后，经过土地改革、建立社会主义公有制和人民公社制度，我国地方政府与财政层级逐步形成省、地区(州)、县、乡(公社) 4级;同时，为调动中央和地方两个积极性、推进工业化，我国从1953年开始尝试打破传统的集权财政体制、建立财政分权制度。新增加的人民公社既是农村基层政府，又是(而且主要是)生产组织，它主要负责组织和领导农村各生产大队的集体生产、分配(如农业税——公粮交售)，在发展农业、集中农村剩余劳动力支持城市工业化的过程中发挥了重要作用。从加强农村生产与管理、推动工业建设的角度看，这种4级的体制结构是有效的。

改革开放以后，随着农村联产承包责任制的推行，人民公社失去了它的生产组织功能，这在客观上要求它回归乡镇政府的社会管理角色。于是，1982年后，同生产大队、小队成为村、组一起，乡镇取代了人民公社。不仅如此，随着1985年财政部《乡(镇)财政管理试行办法》的颁布，乡镇财政体制得以确立(原来的人民公社并无独立的财政地位)。与此同时，原有的地区也转变为市(州)，依然管辖所属各县(见图5.2)。

中华人民共和国成立后的地方政府与财政体制结构

但是，也应该看到，经过30多年的工业化建设，我国的经济结构发生了很大变化，工业和服务业占主导地位;特别是，随着改革开放的发展，城市工商服务业和市场化水平进一步提高时，而农村仍处在分散的小农经营状态，农村缺乏公共品和公共服务，农业虚弱、城乡差距增大、县乡财政困难。在这种情况下，原有的地方4级体制结构受到置疑。从以上有关改革开放以来乡镇和村组的关系、村组与村民的关系的变化来看，正是这种地方政府和财政体制与垂直结构影响了农村社会经济的发展。要改变从农村和农业中抽取剩余，而提供农村发展所需的公共品和公共服务又不力的状况，就必须进行改革和调整，以建立有利于实施反哺农村和农业的政策、加强农村基层服务的提供、促使建设型政府转变为公共服务型政府的地方财政体制与结构。

(3)近年来的地方体制

以贵州省余庆县为代表的中国农村改革和地方财政改革，恰恰为我们提供了一种新型的地方政府和财政体制结构(见图5.3)。

余庆县的政府与财政体制结构

如前所述，1994年分税制改革后，贵州省没有搞市管县财政体制，而是实行省管市、县财政体制。虽然余庆县是遵义市的下辖县，但余庆县财政与遵义市财政并无直接关联，在税收划分上贵州省与余庆县直接进行。例如，在2004年省管县财政体制进一步调整、完善以后，余庆县拥有本县土地增值税收入的100%;城镇土地使用税的70%;资源税的70%;土地有偿出让收入的90%;除利息税以外的个人所得税的40%; 40%的企业所得税的大部分(贵州省仅管理烟草企业所得税);营业税的大部分(贵州省仅管理金融企业的营业税)。省管县财政体制实际上就是穿过市级财政，实行贵州省与余庆县财政管理上的“直通车”。

2002年税费改革后，为加强对乡镇的财政管理，余庆县将乡镇工商税上收，调整了县与乡镇的农业税和农业特产税的分成比例，并以2001年的乡镇收入为基数，对乡镇新增的税收实行按比例返还的制度(其中，企业税收返还70%，工商服务税收返还50%，基础设施建设税收返还30%)。2005年农业税和农业特产税取消后，乡镇财政虚弱，乡镇支出基本上由县财政的转移支付来支持。2007年实行乡财县管改革后，对乡镇实行“收入上缴、支出包干、超支不补、结余留用、自求平衡”的制度，县级财政全面加强对乡镇财政的收支管理，乡镇财政层级实际上进一步削弱。另外，从乡镇财政与村级财务的关系来看，税费改革后为保证村级组织的稳定运行，余庆县各行政村的运转经费改由县级财政拨款支付(包括各村的国家干部工资、非国家干部的补助、村办公费用和农业及公益事业费用)，乡镇既不能像以往那样下派税费任务，也没有能力给予各村补助;尤其是实行乡财县管改革后，县财政对各村的拨款虽然名义上仍通过乡镇财政，但在县财政统一开设乡镇财政账户的情况下，县财政与各村财务的关系实际上变得更直接了。这意味着县财政与村财务之间也形成了“直通车”的管理方式，村级财务的重要性提高，乡镇财政这一层级结构被突破了。

这一体制结构的变化开始将地方政府体制与财政体制结构分离，即:地方政府体制为省、市、县、乡4级;地方财政体制实质为省、(市)县、乡(村) 3级，市与县、乡与村有“并立化”趋势，突出了省、县财政，加强了村级财务的基础地位。这一新的体制结构显然有利于县域经济发展，有利于财政资源向农村的流动和转移。

余庆县的实践证明了这一点。2001年改革以来，余庆县级财政收入每年递增近1000万元;特别是2004年完善省管县财政体制后，省级以上财政(包括中央)每年对余庆县的转移支付(包括一般转移支付补助、农村税费改革补助、农村义务教育补助、民族地区转移支付补助、专项补助、工资调整转移支付补助、缓解县乡财政困难转移支付补助等)明显增加，若加上增值税、消费税和所得税返还，省级财政每年下拨的总款项平均多达3000多万元。财源流入使县级财政收入得到了有力的补充(这也是余庆县新农村建设热潮兴起的重要原因)。

还应指出，这种新的地方财政体制既有我国地方政府和财政体制的传统印迹(即财政层级分明，各级财政缺乏独立性)，又带有西方发达市场经济国家地方财政体制的色彩。例如，美国地方政府总体上为3级(州、县、县以下的自治市、乡、镇以及跨市、乡、镇的专门性服务政府——学区和各种特别服务区)，而地方财政体制本质上为州、县等2级(县和县域内的自治市、乡、镇等在财政上相互独立，并且都接受来自州财政的直接资助，可以认为它们都是相互并立的)。但由于市、乡、镇等都属于县的选区，当它们无力提供本地公共服务时，县仍有义务提供。所以，县以下地方政府的多样化、有层次而不明显，是美国地方政府和财政体制的主要特色。应当看到，美国采用这种地方政府和财政体制的主要目的，在于尊重各地居民的意见、保证地方公共品的有效提供——大部分州规定地方居民可以根据本地公共服务提供的情况，自行设立自治市或合并和撤销现有的地方政府单位。但各州坚持将县作为广大农村地区的公共服务提供的最后保障，即:如果县内没有其他政府单位，或其他政府单位不能满足地方居民的服务要求时，县政府就必须提供各种地方服务，以此来保证地方公共品和公共服务的提供。因此，地方政府和财政不强调层级，而重在是否能够提供地方服务、居民是否满意。反过来说，在州以下仅仅设置县一级政府和财政，很难满足地方居民日益增加的服务需要，这才出现了县内各种其他类型的政府。

目前，余庆县和我国其他地方通过改革所形成的这种类似美国的地方财政体制，既不是根据地方居民的要求建立的，也不完全是为保证地方公共服务的提供而形成的。所以，要判断它的合理性，最根本地是要看它对于农村公共品提供的作用，看它对于新农村建设和县域社会经济发展的作用。不过，从余庆县的新农村建设实践来看，这种新体制已经显示出它的积极意义。

(二)余庆县改革与“四在农家”新农村建设模式的形成

在余庆县，近年来的农村改革不仅带来了地方政府和财政体制的创新，也带来了政府理念与行为的变化和以“四在农家”活动为载体的农村建设热潮，形成了新农村建设的“余庆模式”。

1.“四在农家”的起源与发展

走进余庆县，给人印象最深、最令人喜悦的就是公路旁、山峦中不时涌现的那一处处飞檐流彩、青瓦白墙的两层式黔北农家新居。余庆人为此感到自豪。这是余庆县开展“四在农家”新农村建设活动的重要成果。

“四在农家”是指“富在农家、学在农家、乐在农家、美在农家”。据余庆县委书记杨兴友同志介绍，“四在农家”活动始于2001年余庆县学习“三个代表”重要思想、组织千余名干部深入农村与广大农民探索农村发展的实践。在与农民共同生活、劳动的过程中，县、乡干部逐渐认识到广大农民的迫切愿望:希望过上殷实、富足的生活;希望有更多的学习机会;希望能有丰富多样的文体活动;希望有和城里人一样整洁、卫生的家居环境。同时，下乡干部们也发现，在白泥镇满溪村罗家坡村民组、在小腮镇哨溪村、大屯村，农民自发地修桥、修路、改造居住环境，村庄面貌和农民精神状态都发生了变化。县委和县政府对此极为重视，将这一现象概括为“四在农家”，并在全县内选点，以改善农村环境为中心进行示范创建。

2002年初，余庆县委和县政府制定了《以“四在农家”为载体的农村基层组织和精神文明示范带创建活动规划》，^[4]提出沿省道和县道建设示范村(点)，开始有组织、有计划的创建活动。主要内容是:(1)结合下派干部，加强乡镇和村级组织的建设;(2)推进村经济、文化发展和基础设施建设(提出了道路、自来水、电视、电话、改厕、沼气和房屋改造等具体要求)。主要措施是:县里建立领导小组，各乡镇党委书记任组长，“示范村”村支书直接负责和组织;乡镇党委确定“示范村”的创建点;乡镇干部包村帮扶，县直各部门挂帮各村(与村组织一起制订规划、帮扶资金和物资、提供相关服务)。“四在农家”示范创建活动取得了重大成效，引起了遵义市委的重视，随即在遵义市推广“四在农家”创建活动。

2003年，余庆县委和县政府进一步扩大了示范创建的范围，将创建重点放在基础设施建设方面，除住房建设外，还明确提出了“五通(通路、通电、通水、通电视、通电话)三改(改厕、改灶、改环境)”标准。同时对措施和方法进行完善:(1)要求县领导挂帮一个创建点，各点实行挂牌创建，年底进行检查、验收;(2)明确要求尊重农民意愿，根据农民需要和经济实力来建设富裕小康型、绿色庭院型、生态家园型、城郊服务型、产业经济型创建点，使创建点真正成为“民心工程”。这一年，“四在农家”创建活动粗具规模，涌现出一批各具特色的新型村庄。

2004年，余庆县明确提出“五通三改三建”(建图书室、建文体活动场所、建宣传栏)以及建设村级办公场所等要求，并将创建重点放在高标准、住房改造、25户以上村寨的集中建设方面。在措施和方法上强调:(1)县、乡、村三级联创，(加上县直各职能部门)四位一体，要求县领导每年为挂帮点筹集2万元以上的资金和物资。(2)各职能部门为创建点的建设各尽其力，如:县建设局做好家居房屋、活动场所、创建点整体环境的规划和图样设计，供农民无偿选用，并培训农村建筑队伍;水利局负责改厕、通水到户和饮水工程的规划和设计施工;农业局负责沼气、改灶的规划和指导;电力局负责通电等。(3)对农民建房和改房(统一规定占地130平方米，只交耕地补偿费和200元过户费)，县财政对每户1万元的建设贷款提供贴息。2004年，县、乡财政(主要是县财政)投入61.2万元，部门帮扶投入83.7万元，项目整合投入130.7万元，农民投入1489.32万元，“四在农家”创建活动进入规模化阶段，并有力地带动了县域生产和建材市场的发展。

2005年，余庆县委和县政府将“四在农家”创建活动作为农业和农村工作的主线，重点实施“整村创建”推进战略，创建了79个示范点、7条示范带、3个整村面。加大了创建力度:(1)县财政专项投入300万元，主要用于创建点的“五通三改三建”等基础设施建设。(2)对农民新建房屋的贴息贷款增加到2万元。(3)将全县10个乡镇划为5个片，县委书记、县长、副书记为各片创建工作的第一责任人，其余县领导为各片的责任人，县直部门进行组合后各负责帮扶一个片。2005年，余庆县的“四在农家”活动形成了新的高潮。

2006年，余庆县委和县政府提出在全县5个乡镇建设86个创建点、覆盖3300余户12300余人的连片创建的计划，以全面推进新农村建设。具体措施是:(1)县财政“四在农家”创建活动专项投入增加到360万元。(2)各县直帮扶部门全年投入不得低于1万元。(3)县财政安排100万元贴息贷款，农户改造房屋享受1万元贴息贷款，农户新建房屋享受2万元贴息贷款。(4)县财政对20户以上集中创建的，每户另外补助5000元。(5)制定“四在农家”创建活动的《资金管理规定》和《考核标准》。^[5]

2007年，余庆县委和县政府提出以10大连线为轴、以8个重点村整村推进为面、以黔北民居建设和村庄整治为主要内容开展建设。到10月底，县财政已投入633万元、县直各部门投入165万元、乡镇财政投入100万元、遵义市财政和市直部门投入77万元，农民自主投入13492万元;创建点达到74个，受益农户达2219家、8876人。^[6]

从以上过程看，余庆县以“四在农家”为载体的社会主义新农村建设活动，源自余庆农民的自发创新，经过县委和县政府的总结、试点、推广和逐步完善后，形成了一种深受农民欢迎的农村建设模式。在这个过程中，县乡两级党委和政府以及村级组织和职能部门都发挥了重要的组织与推动作用，特别是在2004年以后由于县委和县政府的深度介入以及县财政支持力度的加大，“四在农家”这一创建活动充分显示出了它调动广大农民的建设激情、广泛聚集社会资源、形成强大合力全面开展新农村建设的巨大能量。

在余庆县进行调研的过程中，我们了解到，余庆县广大农民长期以来一直都想改变自己的生活和生产环境，只是由于个人和村集体的力量有限而难以付诸实践，现在，由于政府出面组织，在财政上倾力支持，农民都希望能够及早改善条件，实现祖祖辈辈都没有实现的愿望。还有一些农民认为“过了这一村，难有这一店”，担心政府以后不会再组织创建、帮助和支持他们改变农村环境与面貌。这种担心也成为农民积极参与“四在农家”创建活动的重要动因。也就是说，余庆县开展以“四在农家”为载体的新农村建设活动是以农民的迫切需要为基础的，是与余庆县农村社会经济发展的客观实际相适应的，而政府和财政的大力支持、推动则是“四在农家”创建活动形成并持续发展的关键因素。

2.“余庆模式”的基本特点

余庆县以“四在农家”为载体的新农村建设活动近年来日益受到社会的重视和学术界的关注，余庆县委和县政府以及遵义市和贵州省有关部门也在尝试对“余庆模式”进行概括和总结。

2004年，原余庆县委书记(现遵义市副市长)陈梓泽就开展“四在农家”创建活动的问题提出，“四在农家”是新农村建设的一个“抓手”，具体要走好三步棋，即:立足实际、因地制宜;试点带动、梯形推进;分类指导、体现特色。

2005年，原余庆县委宣传部部长、现任副县长韦泽福就开展“四在农家”创建活动的问题强调，“四在农家”的切入点是人居环境改造;关键是县委统一领导，乡镇抓创建、村级抓落实、部门抓帮扶，形成上下联动、左右互动的建设格局。

2006年2月6日《人民日报》发表的评论文章说，“四在农家”的可贵之处就在于找到了社会主义新农村建设的“抓手”和有效载体，从改善农村生产生活环境这个农民最关心、最迫切的需要入手，抓住农民致富这个核心。

2006年8月，在中央党校、遵义市委宣传部、余庆县委和县政府联合召开的《“四在农家”理论研讨会》上，余庆县委书记杨兴友将余庆县“四在农家”创建活动的经验总结为三句话:不断充实内容、逐步推进的基本思路;党政引导、村组自主、部门服务的运作机制;财政补、部门帮、农民自筹、社会赞助的投入机制。中央党校副校长孙庆聚则认为，余庆县新农村建设的启示是:从实际出发、因地制宜、以人为本、让农民满意;统筹规划、科学布局、分类指导、分步实施;上下联动、齐抓共建、合力推进。

根据以上总结和在余庆县考察的情况，我们认为，余庆县“四在农家”建设模式的主要特点如下:

第一，在建设的内容和重点上，抓住“五通三改三建”和“创建点”这一中心，全面开展农村基础设施与生活环境建设。

余庆县“四在农家”创建活动最初包括了“富、学、乐、美”四个方面的多项内容，但后来逐渐集中在以“五通三改三建”和家居生活环境改善为主要内容的各村“创建点”的建设上，由此形成了建设热潮。为什么会这样呢?因为农村基础设施和生活环境条件的改善直接关系到农民生活及其实际利益，是几千年来农民为之奋斗而未能解决的问题，对农民来说也是最紧迫的问题。一旦农村建设的重点集中到这些方面，农民就会积极响应，他们的主动性和创造性就会喷涌而出，这就形成了“四在农家”新农村建设活动的广泛的社会基础。

为什么余庆县的新农村建设活动不是从发展生产、直接帮助农民致富开始呢?这是因为余庆县的客观条件和自然环境的限制——余庆县远离大城市和市场中心，地处偏远山区、交通不便、资源有限，在农业产区发展其他高附加值的产业肯定会有成效，但是，要在短期内根本改变农民的收入状况显然很困难，这是其一;其二，几乎是从中华人民共和国成立以来，我们就一直强调发展生产而农民的生活条件却长期没有大的改善，况且目前农村实行经营承包、生产经营已走向市场化，政府只能引导和支持生产发展，如继续坚持生产优先的导向而又缺乏行之有效的方法，农民自然不会热烈响应，他们认为，与其重复以往的老故事，不如解决目前最明显、最现实的问题;其三，虽然余庆县是一个山区困难县，农民收入低，但是，改革开放以来农民收入也有了较大的增加，近年来的农村税费改革和农民出外打工又增加了农民的积蓄，而对绝大部分农民来说，他们毕生的努力无非是为了房子(当前的基本生活条件与环境)和孩子(家庭未来的发展和希望)，所以当他们解决了温饱问题、又有了一定的经济基础以后，最期望解决的问题就是家居条件和生活环境方面的问题，早日告别破旧、简陋、阴暗的木板房，告别人畜混居、卫生条件差和砍柴、担水的传统生活，告别晴天一身灰、雨天一身泥的乡间小道。在今天的农民看来，“富裕”不只是指收入和存款增加，而是指家居条件与生活环境的改善。

第二，在建设的组织和实施上，抓住基层这一环节，大力加强村级基层组织建设，使它成为坚强、有力的实际组织者。

在农村推行家庭联产承包责任制以后，许多地方的村级组织处于涣散无力的状态，这是农村地区缺少集体公益活动和社会凝集力的基本原因。余庆县在2001年开始的农村改革中撤区并村，创造性地将国家干部下派到村，建立了以下派年轻干部和新分配的大学生为主体的村级组织，彻底改变了农村基层组织的传统模式和软弱无力的局面。我们注意到，2004年以前余庆县在开展“四在农家”创建活动中，一直将农村基层组织建设作为其重点内容，这也表明了余庆县委和县政府的远见卓识。

从“四在农家”创建活动的实际过程看，村级基层组织确实发挥了县和乡镇政府所不能替代的作用。例如，余庆县龙家镇光明村原来是一个偏僻的穷村和乱村，2001年夏天，34岁的刘欣被安排到光明村担任党支部书记。他以村级换届选举为契机调整了村级班子，推行党务和村务公开;制定了发展优质水稻(2004年已达3500亩)、畜牧养殖(养殖大户已达121户)、棕绳加工(已有452个加工大户)、搞建筑队(已有8个队450余人)的致富思路;并同村民商议筹集资金，与乡镇和各部门联系，组织村组开展改路、改房、改厕、通自来水、建图书室、建球台、美化环境的创建活动。仅2年多的时间就改变了光明村的面貌，人均纯收入提高到2800多元。在2004年村级换届选举中再次全票当选后，他提出了“四在农家”整村推进的设想，为余庆县“四在农家”活动的发展提供了新的思路。又如，大乌江镇凉风村党支部书记田洪林，2001年从镇机关调到凉风村任村党支部书记后，首先调整村级班子、合并村民组，然后，他动员、组织村民开展产业结构调整，发展烤烟、苦丁茶和果树种植;同时，又组织村民进行基础设施建设、改造村庄的生活环境，开展“四在农家”创建，使凉风村一跃成为“四在农家”创建活动的典型村。正是因为有像光明村、凉风村这样的村级组织和乐于奉献、为村民办实事的村级领头人，有他们具体有效的组织和领导，“四在农家”创建活动才能真正做到从实际出发、因地制宜、循序渐进、不断发展，受到广大农民的热烈欢迎。

第三，在建设的组织和领导上，县委书记、县长等党政主要领导亲自挂帅，将新农村建设作为县域农村工作的重点。

在中国，党政“一把手”的重视和直接领导与一项工作的定位及成效基本上是成正比的。余庆县“四在农家”活动从兴起到发展，一直是与县委、县政府主要领导的高度重视、亲自过问和安排密切相关的。如果说当初余庆县农民的自发建设创新是一个引子，那么把它变成一种造福农民、遍及全县、影响许多干部和群众行为的宏大建设活动的，显然是余庆县委和县政府。例如，前任县委书记陈梓泽就曾提出“抓手”论和“三步”说;现任县委书记、副书记、县长、副县长都有自己的挂帮片和挂帮点，并有具体的帮扶任务和额度。正因为余庆县委、县政府所有领导都亲自参与“四在农家”创建活动，各级政府和各个部门才会重视并积极投身其中，“四在农家”创建活动才会受到社会各方面的支持，才会克服各种困难而不断发展。余庆县委和县政府亲自领导和部署、安排新农村建设活动，真正将它作为农村工作的重点或中心，这在全国几千个县中都是少有的，这也正是余庆模式的重要特点。

第四，在组织建设的方法上，坚持各级政府和财政的大力引导与支持，同时又注重发挥农民的主体作用和创新精神。

开展新农村建设需要人力、物力和财力，如果政府只是倡导和动员，就不可能有实质性的农村建设活动。余庆县开展“四在农家”新农村建设的一个显著特点，就是将它作为党政工作的一项重要任务、一项关系到县域经济社会发展的重大活动。县委、县政府要求各级政府和各个部门深入乡村，为“四在农家”创建活动提供服务，从技术上、物质上、资金上切实帮助农民改善环境、建设家园;制定了支持“四在农家”创建活动的政策和措施，鼓励、引导各村农民根据具体情况自主开展建设活动。在余庆县，我们看到，“四在农家”创建点在哪里，县、乡镇和村组干部就在哪里，有关部门的服务就提供到哪里，水、电、路等公共服务和基础设施的建设工程就延伸到哪里，而不是靠村里和农民个人自己解决。

就财政支持来看，2005年余庆县规定:农民新建住房提供2万元无息贷款(2年);为鼓励多户集中建设，对15户以上共同开展建设的创建点，县财政向每户提供补助5000元，10～14户共同创建的每户补助4000元，5～9户共同创建的每户补助3000元，贷款加补助大体为农民按标准建房和改造环境的总成本的1/4～1/2。其中，为了保证财政资助用于“五通三改三建”和住房环境建设，除少量现金外，大部分补助采取实物(如水泥等建筑材料)形式，并由乡镇“创建办”向县“创建办”和财政局共同选定的合格厂家统一购买后发放。“四在农家”创建点的建设和财政资助的基本程序是:各村农民根据自己的经济情况申请参与创建改造，当达到一定户数标准时，各村即可向乡镇“创建办”申请作为集中创建点，乡镇“创建办”做出各村集中创建所需的预算后向县“创建办”上报，县“创建办”审核后下达集中购置的计划和现金补助的指标，县财政同时划拨款项。2007年，余庆县加大了财政支持力度，规定:(1)对县内10大交通线路范围内的创建点和重点村的创建点，除按集中创建情况对每户进行补助外，每户再增补1吨水泥;对每个集中创建点的道路修建，按每米3包的标准提供水泥补助;对各创建点按照集中创建的户数多少(分15户以上、10～14户、5～9户3个等级)，分别补助5万元、3万元、1万元现金。(2)对因二级公路改造拆迁、在新迁区域内进行集中创建的农户，除按集中创建情况每户补助5000元、4000元、3000元，县财政对每户另外再补助1000元。

实践证明，政府和财政的引导与支持是形成较大规模且有力度的新农村建设活动的重要条件。在最近几年的建设中，余庆县各级财政和各部门的投入每年不过数百万元、上千万元，但这对农民来说无疑是巨大的支持(财政和部门的投入约占每年创建活动总投入的40%以上)。正是有政府和财政的有力支持，余庆县农民才表现出极大的热情和信心，一些在外经营和打工的农民也纷纷赶回来参与创建，社会各界也积极行动起来给予协助和支持。

关于依靠农民、发挥农民的主体作用和创新精神，余庆县“四在农家”创建活动给我们的印象颇为深刻。例如，我们课题组原先心存疑虑:在“地无三尺平”的余庆县，如何开展相对集中的新农村建设?但在余庆县龙溪镇周家湾村民组考察时，我们看到，有20多户农家的创建点全部建在山上，农家住房分成4排、按阶梯状依山而建，每排6～7户又分为左右两侧，每一侧3～4户紧密相邻(彻底改变了农村邻里之间留有较大距离的传统住房格局)，中间是水泥道路。在创建点旁边不远的半山处，还修建了一个篮球场。显然，这种在大山之中建设的类似街道格局的村庄大概只有余庆县才有，它是余庆县农民的智慧和创造，它解决了山区农户难以有规模地集中提供公共服务的问题，也为自然环境和地理条件较差的地区有规模地开展新农村建设提供了宝贵经验。倘若不是充分发动农民群众、尊重群众意愿、依靠群众的智慧、发挥农民的主体作用和创新精神，余庆县的新农村建设活动是很难想象的。我们可以用图5.4来描述余庆模式的基本特点。

图5.4　余庆县新农村建设模式的特点

3.余庆模式与改革推动

余庆县以“四在农家”为载体的新农村建设模式的形成和发展，标志着我国农村公共品提供制度的重要创新与突破。“余庆模式”改变了我国农村公共品和公共服务长期以来主要由村级组织和农民自己提供和提供严重不足的状况，建立了县级政府(包括机构与部门)负责组织提供、乡镇协助、村和村民积极参与并具体“生产”，同时以农村生活性公共品提供为重点来带动生产性公共品提供的新型制度模式。它是市场经济发展中我国农村公共品由“村级和农民提供”转向“政府、农民和社会联合提供”，由“纯公益性和生产性公共品提供”转向“混合性和生活性公共品提供”的成功尝试。

这一提供模式的优点和现实性在于:(1)县、乡、村和农民联合提供可以解决县乡财政短缺、村级组织和农民经济实力弱、每一方面单独提供都比较困难的问题，同时又符合大多数农村公共品属于准公共品、在理论上应由政府和农民共同提供的特点;(2)坚持教育和道路、水、电、气(能)等基础设施公共品由政府集中提供，农民住房与家庭环境改造等准公共品以农民为主但政府给予鼓励和资助的原则，既符合政府的职能要求，又能得到广大农民的理解和支持;(3)它将农村生活性或基础设施性公共品提供放在优先与重点位置，着力解决农民最迫切、最关心的问题，纠正了传统的重“生产”的偏向、符合当前农村发展的客观现实，调动了农村居民参与提供和建设的积极性，受到了广大农民群众普遍、热烈的欢迎;(4)它将农村公共品提供的职责放在县级政府的肩上，既体现了城市支持农村、反哺农村的发展思想，又充分考虑到在技术指导、服务提供和建设进程上的统一协调等问题，同时又可以使乡镇政府和村组根据自己的情况履行提供职责和发挥各自的提供及组织具体生产的优势;(5)它以尊重农民的意愿、尊重农民的首创精神为基础，采取农民自主选择和决定、集中改造和规范建设、分期分批逐步推进、提供资金物资和配套服务等方式开展建设，既克服了传统的行政化、生硬的“运动型”建设模式的弊端，又克服了将建设任务完全推给农民、建设效率极低的“放任型”建设模式的问题。

那么，为什么地处西部偏僻山区的余庆县能够突破传统的思维和观念，在新农村建设中、在农村公共品和公共服务提供的制度上率先创新呢?而其他条件较好、财政实力较强的县却未能突破呢?

我们认为，原因是多方面的，但以下几点是最为重要的。

第一，余庆县民风淳朴，在这一环境中的县、乡镇、村各级领导作风朴实，没有常见的“官气”和骄奢之风。余庆县地处偏远山区，县内民风淳朴，这是形成各级领导和干部的朴实的行为与作风的社会基础。特别是最近一些年来我们党开展党风廉政建设，进行“三个代表”重要思想的学习和教育，进一步促进了余庆县各级领导思想认识的提高和观念行为的转变，由关心人民疾苦、心系农民的思想感情上升为代表人民利益、为人民做实事的政策理念和行为准则。例如，在余庆县财政局，我们看不见在其他一些地方常见的新修的、高耸气派的办公大楼，1989年修建的县财政局办公楼挤在白泥镇的一条街道中，左右是商店和餐馆，没有丝毫的特殊和气派(内部虽有粉刷但仍掩饰不住它的陈旧与沧桑)。要不是街民指点，我们真不敢相信这就是县财政局。听着我们的感慨，田洪明局长笑着说，我们是小县、穷县，哪能和别人比啊。他介绍说，余庆县、乡镇的领导和各部门的负责人基本上都出身于农家，这些年为改变余庆县的面貌，大家都忙于“四在农家”创建，都想着挂帮村和联系创建点，县直各机关部门都是如此，也不光是财政局。从田局长平易近人、爽朗明快的性格与话语中，我们看到了余庆县的干部作风。孔子说，“性相近，习相远”，意思是说环境对人的影响极大。余庆县的淳朴民风和近年来的党风建设，造就了余庆县在农村公共品提供制度上实现创新突破的社会条件和政治基础。这也许是其他地方所缺乏的。

第二，余庆县有一个最初的建设例子，它触发了县委领导进行新农村建设的思维，确定了在全县开展建设的方向。余庆县委在回顾和总结“四在农家”创建活动的过程与经验时，不止一次提到了小腮镇大屯村民组、白泥镇罗家坡村民组的农民通过种植苦丁茶、红金橘增收以后，自发组织起来修路、改水、改厕、改灶对县委领导的启示。在我们到大乌江镇考察时，同行的县财政局谢杰副局长(谢副局长曾经在小腮镇工作多年)也认同这一说法。他说，县里的同志们最初发现小腮镇大屯村、白泥镇罗家坡村的农民自发地建设家园可能是一个契机，它使县委、县政府决心改变农村面貌的思路明晰起来，因为有这么一两个可以参照的例子，就可以干起来。这也就是说，余庆县委、县政府早就具有改变农村面貌的认识与思考，只是未找到合适的路子和方法，而农民自发建设的模式在这时恰好起到了“启示”的作用，由此揭开了余庆县“四在农家”新农村建设活动的序幕。

第三，余庆县的创建活动一开始就取得了成效，随后遵义市的学习和推广给予余庆县的鼓励和推动，促使“四在农家”创建活动不断发展。在余庆县，我们了解到，2001年余庆县一开始选点创建就使一些村的面貌焕然一新，受到农民的热烈欢迎。2002年初，遵义市委批转了《市委宣传部关于在全市推广余庆县“四在农家”创建活动经验的实施意见》，于是迅速在全市农村形成了点、线、面相结合的创建热潮，其中，仁怀、赤水、习水等地较大规模的创建活动又给余庆县以促进和压力。这样，余庆县委、县政府及时调整思路，推出了整村创建和突出特色的新创建模式，使“四在农家”创建活动进入一个新阶段。余庆县与遵义市其他各县的“四在农家”创建活动相互呼应、相互学习、互采所长，形成了一种良好的环境和气氛，形成了一种互推、互进的关联发展机制。此后，新闻媒体如《人民日报》、《光明日报》、《经济日报》等的宣传，全国各地党政部门、社会团体以及海外团体来余庆县的学习和参观，进一步给予余庆县鼓励和鞭策。2006年2月5日，中央电视台《焦点访谈》节目专题介绍了遵义市和余庆县的“四在农家”创建活动，使余庆县的“四在农家”创建活动全面进入全国人民的视野。这些已成为余庆县“四在农家”创建活动发展的推动力。

第四，近年来农村改革、财政改革形成了新的财政体制，客观上为余庆县开展“四在农家”创建活动提供了条件和财力支持。从我们在余庆县调查的数据来看，2002年农村税费改革后，余庆县农民税费负担减少1343万元(人均减负53元)，2004—2005年取消农业特产税和农业税后，农民又减少税收负担600多万元;而余庆县农民人均纯收入2002年后每年增加100多元，2005年后增加200多元。同时，省级以上财政给余庆县财政的补助在2002年后平均每年增加2000万元以上(2004年完善省管县财政体制后增加得更多)，这使得余庆县财政收入平均每年增加3000万元以上(见表5.3)。与此相应，在2002年和2004年，余庆县“四在农家”创建活动的总投入有非常明显的增长，2002年为2001年的14.0倍，2004年是2003年的9.1倍(见表5.4)。可见，农村改革开始以来，余庆县农民纯收入增加，流入县财政的资源增加，这无疑为县委和县政府努力推进“四在农家”创建活动、为农民积极参与家园建设准备了客观的经济条件。这正是财政投入和农民投入不断增加、“四在农家”创建活动不断发展的基本原因。所以，余庆县“四在农家”创建活动不断发展，在很大程度上也归功于近年来的农村改革、地方财政改革和由此所引起的地方政府与财政体制创新。

表5.3　　　　　余庆县农民收入和财政收入

资料来源:余庆县调研。

表5.4　　　　　余庆县“四在农家”活动资金投入单位:万元

资料来源:余庆县调研。

(三)余庆县改革、新农村建设的社会经济成效

2001年以来，由于农村改革、财政改革和以“四在农家”为载体的新农村建设活动的开展，余庆县的社会经济发展与财政运行出现了良好势头。

1.产业结构调整取得明显成效，第二、三产业发展加快

(1)特色农业和规模农业正在取代传统农业

余庆县委、县政府认为，余庆县是一个以农业为主的山区县，优势在农业，但依靠农业又难以保证稳定的增长，因此确立了在“四在农家”活动中发展规模化农业和特色农业、以工业投资项目带动产业结构优化的战略。其中，发展规模化农业和特色农业，一方面可以提升和发挥余庆县的农业优势，另一方面也可以稳定农业生产、增加农民收入。余庆县发展规模化农业和特色农业的主要措施是，集中建设12万亩优质水稻生产基地、8万亩优质烤烟生产基地、15万亩优质油菜生产基地、10万亩苦丁茶生产基地、1万亩中药材基地、1万亩红金橘基地、1万亩无公害蔬菜基地，40万头杂交猪养殖基地。

余庆县财政主要通过农业支出、农业综合开发支出、水稻种植补贴、农村扶贫资金投入来支持规模化农业和特色农业的发展。例如:余庆县财政在2001年投入40万元在贫困乡镇和村帮助村民种植高产苦丁茶972亩，其中5万元专门用于种植技术培训(培训3294人次)。2002年县财政又投入8万元在30个贫困村实施优质水稻种植项目(6250亩)以及优质肉牛品改项目。2003年县财政投入20万元实施红金橘项目(2115亩)，投入9万元实施苦丁茶项目，投入10万元用于黑麦草种植项目(300亩)。2004年县财政投入75万元在大乌江镇实施扶贫示范项目，种植2075亩黑麦草、引进700余头优质品种猪、羊;投资45万元在贫困乡镇开展2100多亩地膜玉米示范种植、脱毒马铃薯种植;投资20万元用于生猪养畜。

通过实施特色农业和规模农业项目，余庆县农业生产结构得到了很大改善，传统、单一的水稻种植业被各种优质高产、富有特色的新型农业和其他产业所取代，涌现出一大批种植大户和养殖大户。

(2)建材、钢铁、石料加工和服务业快速发展

通过开展以农村基础设施为主体的“四在农家”创建活动，余庆县建材工业最近几年有了很大发展，水泥、砖、瓦的生产逐年增长。农村电力需求也带动了电力生产的发展。同时，作为西部大开发重点项目之一、在余庆县中部乌江段动工的构皮滩水电站的建设，也拉动了余庆县的石料加工、水泥、钢材等其他工业的发展，工业增加值和总产值逐步增长。而伴随着第一产业和第二产业的发展，余庆县的服务产业如交通运输业、商业销售业、旅游服务业、餐饮业等也呈快速发展的势头。

2001—2006年，通过开展“四在农家”创建活动和实施产业结构优化战略，余庆县产业结构调整取得了明显成效。2001年，余庆县第一、二、三产业的结构比重为53.7∶15.2∶31.1; 2003年，第二、三产业首次超过了第一产业(49.5%)。2006年，第二、三产业的比重进一步上升到58.6%，产业结构比重变为41.4∶21.6∶37.0;同2001年相比，第一产业下降了12.3个百分点，第二产业和第三产业分别增加了6.4和5.9个百分点(见表5.5)。

表5.5　　　　　2001—2006年余庆县的产业结构(%)

资料来源:余庆县调研。

2.经济持续增长，城乡居民收入差距缩小

2001—2006年，余庆县GDP增长68.2%，年均增长11.0%;人均GDP由3364元增加到5576元。城乡居民收入稳步增长。2001—2006年，余庆县农民人均纯收入由2142元增加到2991元，净增加849元;城镇居民人均纯收入由5343元增加到6863元，净增加1520元(见表5.6)。由表可见，2001—2006年余庆县农民人均纯收入增长率为39.6%，比城镇居民人均纯收入增长率28.4%高出11.2个百分点;与之相关，2001年农民人均纯收入为城镇居民的40.1%，2006年上升为43.6%。这表明余庆县城乡居民的收入差距开始缩小。

表5.6　　　　　2001—2006年余庆县城乡人均纯收入单位:元

资料来源:余庆县调研。

农村居民生活环境显著改善。2001年至2007年8月，“四在农家”新农村创建点由最初的10个发展到420个，农村电视普及率达到95%，90%的农村居民用上了自来水。全县6.8万户农村家庭中，家居环境得到改善的为10775户——这些家庭全部用上了沼气、电和自来水，其中相当大一部分农户家庭住上了占地130平方米以上的两层新型民居，在生活条件和环境方面赶上并超过了城镇居民。有1/3的创建示范点修建了篮球场、乒乓球场、羽毛球场等体育娱乐设施，这些创建示范点上的农村居民在文化、体育、娱乐方面基本上达到了与城镇居民同等的条件。到2008年，当全县426个25户以上的自然村寨全部建成示范点时，全县90%的农民的生活条件将与城镇居民趋同。

3.财政收支结构改善，财政状况好转

(1)县级财政

财政收入。2001—2006年，余庆县县级财政收入(不包括上级财政的转移支付)由4228万元(占GDP的4.5%)增加到8938万元(占GDP的5.6%)，增加了111.4%。财政收入结构得到改善和调整:虽然农业特产税(烟叶税)和营业税仍是县级财政收入的支柱或主体，但农业特产税(烟叶税)的比重下降了，而营业税的比重显著增加，成为县级财政的主体税种(2006年占48.3%)。其他大部分税种收入和行政收费收入的比重有所减少(见表5.7)。

表5.7　　　　　2001—2006年余庆县的财政收入结构(%)

注:①2005年取消农业特产税，改征烟叶税;②其他包括屠宰税(2003年停征)、耕地占用税、城镇土地使用税、城市建设维护税，国营收入、专项收入等。

资料来源:余庆县调研。

财政支出。2001—2006年，余庆县财政支出增长163.9%。支出增长较大的主要是:农业生产和农业综合开发支出(近2个百分点)、社保福利支出(2个百分点)、文体广播支出(近1个百分点);支出相对压缩的有:农林水事业费支出(3个百分点)、行政管理支出(超过3个百分点)、税务等部门费用支出(1个百分点)。这表明余庆县努力调整财政支出结构，加大了向农村、农业和社会福利方面倾斜的力度。2006年，余庆县财政支出的基本格局是:教育支出仍占主导地位(25.6%)，行政管理支出居第2位(17.5%)，农业生产和农业综合开发支出居第3位(9.7%)，卫生支出居第4位(7.5%)，见表5.8。

表5.8　　　　　2001—2006年余庆县财政支出结构(%)

资料来源:余庆县调研。

收支平衡。余庆县财政是西部欠发达地区以农业为主体的县级财政的缩影。由于经济基础薄弱、财力不足，本县财政收入基本上只能维持政府部门的运转，地方公共品和公共服务提供(如基础教育、医疗卫生、农业与农村发展、社会保障和福利救济、文化体育事业等)主要由省级以上财政的转移支付或资助来支持。2001年以来，余庆县在努力压缩政府各部门的运转支出、增加公共品提供支出、保证本县居民特别是农村居民生产与生活条件不断改善的过程中，逐步改善财政收支状况，县级财政逐步由赤字向盈余方向转变，2004年开始实现了财政结余。见图5.5。

图5.5　余庆县财政收入、支出和结余

但是，县级债务问题目前仍缺乏有效的解决方法。由图5.6可见，2001—2006年，县级债务余额增加了4倍多。主要原因是:第一，工资欠账。2004年对全县拖欠的工资债务进行清理，导致

图5.6　余庆县债务和乡镇债务余额增长情况

债务余额比2003年增加了1倍;此外，2003年安排全部回县的大中专毕业生工作以及按国家规定提高干部的工资待遇，而县财政又不能兑现所造成的工资拖欠。这两项工资拖欠到2006年总共达到1.23亿元，约占县级债务的1/3以上。第二，工程欠账。县内二级公路建设、河流治理和电站工程配套支出等，由于县财政难以支付所形成的对工程单位的欠款和部分银行借款。这一部分欠款占县级总债务的1/2左右，这是近年来债务增加的另一个主要原因。

(2)乡镇财政

财政收入。余庆县10个乡镇自2001年农村税费改革以来，财政收入的主要来源是烟叶税(平均占80%以上)和行政收费;契税、罚没收入和耕地占用税收入所占比重较小(见图5.7)。乡镇财政收入中来自上级财政的补助由58.0%增加到80.7%，这使乡镇的平均财政收入由2002年的557.0万元增加到2006年的1079.9万元，增长了93.9%。

图5.7　余庆县2002年、2006年乡镇本级的收入结构

财政支出。余庆县各乡镇自农村税费改革以来，调整了财政支出结构，主要特点是:增加教育、农业支出的比重，相对压缩行政管理费用。2006年，财政支出中教育支出平均占53.6%、行政管理支出平均占28%、农业支出平均占6.8%(见图5.8)。乡镇的平均支出规模由2002年的548.1万元增加到2006年的1067.5万元，增加了94.8%。

图5.8　余庆县2002年、2006年乡镇的财政支出结构

收支平衡。由于上级财政的有力支持，余庆县10个乡镇总体上在2002—2006年保持了盈余状态，见表5.9。

另外，余庆县各乡镇的债务增长得到了有效控制，乡镇债务余额增幅不大(2003年以前缺乏乡镇债务的确切统计数据)，见图5.7。同县级债务一样，乡镇债务主要是对教师等有关人员的工资拖欠和乡镇2003年前举办工程时产生的工程欠款。

表5.9　　　　　余庆县乡镇财政的收支结构

资料来源:余庆县调研。

(3)村级财务

2001年农村税费改革以来，余庆县财政对全县66个行政村、3个居委会实行拨款支付制度，以保证农村和社区基层组织的正常运行。村级财务支出的主要项目是:农业支出(包括农业管理、生产资料补贴、良种补贴、农村公益事业支出)，社会福利与救济支出，行政管理支出(人员费用和公用经费)，其他支出(包括补助村民委员会的支出和其他杂项支出)。

由表5.10可见，2001—2005年，县财政对各村的拨款由每年平均8万余元增加到20万余元，增加了1.68倍。与之相应，村级行政管理支出平均增加了53.7%，而农业支出平均增加了14.6倍;其中，农业支出中又主要是农村公益事业，例如2005年新寨村的公益事业支出为57250元，占该村农业总支出(66610元)的85.9%。这表明，余庆县各村财务已由维持村级组织运转向提供村级公共品的方向发展。

表5.10　　　　　余庆县白泥镇三个村的财务支出单位:元

资料来源:余庆县调研。

更重要的是，近年来余庆县各村集体经济不断发展，村级积累到2005年已达到2080万余元，平均每村积累达30万余元。在构皮滩镇红飞村村委会，下派来村工作已5年的村支部书记告诉我们说，现在村里条件改善了，村级积累增加了，经济发展上了路，收入增加了，矛盾缓和了，扯皮的事少了，村级工作比以前好做多了，村干部主要是为村民的事与外面的企业、单位、政府部门沟通，帮助解决一些生产上的问题。余庆县村级积累增长和村级工作好转这些情况是我们未曾想到的。

(四)余庆模式的意义和面临的挑战

余庆县开展新农村建设的经验和模式可以概括为以下三个方面:

(1)建立县、乡镇政府和财政与村和村民直接联系的制度，将新农村建设工作的任务落实到各村的建设点上

余庆县创造性地建立了县、乡镇政府和财政与村和村民直接联系的制度(见图5.9)，这一制度具体包括:(1)县和乡镇派干部进村担任村干部，加强村级基层工作的制度;(2)打破传统的“县—乡镇—村和村民”的层级体制，通过“四在农家”创建点这个“抓手”，使所有各级政府部门、村干部和村民的关注焦点汇聚到创建点上，使各种农村问题都在“点”的建设中得到解决，形成“创建点”集中联系机制;(3)县级财政通过直接支付村干部工资和村级运转费用、对“创建点”进行资助与建设拨款等方式，形成了县财政—村财务和村民之间的“直通车”体制，使县和上级财政的转移支付直接进入村组和农民家庭。直接联系制度保证了新农村建设所需的组织、资源、信息和其他条件。

图5.9　余庆县政府、财政与村民联系机制

(2)建立了以县政府和财政为主体，引导农民和社会共同投资的农村公共品提供机制，将新农村建设的重点放在农村公共品提供上

余庆县创造性地建立了有特色的、新的农村公共品提供机制，即:(1)以县政府和财政为主体、乡镇政府和财政协助、农民和社会各界自主参与的农村公共品联合提供机制;(2)整合来自上级财政的各专项资金和县财政的相关支出，通过贷款、补贴和集中购买、发放实物与现金等方式，集中投向“四在农家”创建点，进行有规模的提供，系统解决农村基础设施和生活条件的机制;(3)运用农业综合开发和支援不发达地区支出等项目资金，通过优惠贷款、补贴、资助培训等方式，重点向贫困乡镇和村组提供生产性公共品，帮助和引导农民进行结构调整和产业发展的机制;(4)全面规划，先小规模试点、然后沿交通线展开，再因地制宜、分期分批、全面推进的机制;(5)制定标准、统一规范，政府各职能部门提供技术服务和公共设施，跟随“创建点”延伸、逐步扩大提供规模的机制;(6)各村农民根据自身情况申报参与创建、乡镇核实、县“创建办”和财政部门统一安排提供、村组与农民协商并具体组织建设的机制。这种新型的农村公共品提供机制为新农村建设活动全面、有序地开展提供了制度保证，见图5.10。

图5.10　余庆县农村公共品提供的新机制

(3)探索了以“创建点”为中心的全面建设模式或路径，将新农村建设的内容具体归结到富、学、乐、美四个方面

余庆县创造性地提出了以“创建点”为中心的全面建设模式或路径，围绕“富、学、乐、美”四个方面来开展新农村建设，即:①“富在农家”抓经济结构调整，各村结合创建点的建设和具体环境，搞规模农业和特色产业，改善生产条件，进行技术更新和产业创新;②“学在农家”抓技能，各村结合创建点的建设，大力发展技术教育和就业培训，实施“一村一品”、“多业并举”计划，为富在农家打好基础;③“乐在农家”抓文化体育，各村在创建点的建设中保证通广播、电视，保证村级办公场所、书刊室和集会场所的建设，保证体育场所和娱乐设施的建设，以丰富精神生活;④“美在农家”抓村居环境，各村创建点建设的基本要求是完成“五通三改三建”等基础设施建设，完成家庭住房和环境改造，彻底改变农村面貌，使农村居民进入现代生活。以富、学、乐、美为基本内容的“四在农家”的创建模式，为余庆县全面、具体、持续性地推进社会主义新农村建设活动提供了一个有力的“抓手”，一个可以临摹的“范本”或一条有效的路径。

1.余庆模式的意义

余庆模式对于我国全面开展新农村建设具有重大的理论与现实意义。

(1)余庆模式是马克思主义城乡融合发展理论在我国西部地区的成功实践，是马克思主义“中国化”的生动范例

19世纪中期，当工业革命在欧洲各国展开时，马克思、恩格斯就科学分析了城乡发展不平衡或者相互矛盾、对立的问题，提出了城乡融合发展的思想。他们认为，城乡社会经济发展差异是城乡劳动分工发展不平衡的反映，“一个民族内部的分工，首先引起工商业劳动和农业劳动的分离，从而也引起城乡的分离和城乡利益的对立”。^[7]

因此，马克思、恩格斯认为，解决城乡对立问题必须改变现行的城乡分工和分配格局、实行城乡融合、进一步发展社会分工。“乡村农业人口的分散和大城市工业人口的集中，仅仅适应于工农业发展水平还不够高的阶段，……通过消除旧的分工，通过产业教育、变换工种、所有人共同享受大家创造出来的福利，通过城乡的融合，使社会全体成员的才能能得到全面的发展。”^[8]所谓城乡融合，就是农村公社“将从事工业生产和农业生产，将把城市和农村生活方式的优点结合起来，避免二者的片面性和缺点”。^[9]

19世纪后期，马克思和恩格斯进一步提出了通过国家财政支持，运用先进技术和工业化成果，加速城乡融合，使农村不经过痛苦且漫长的阶段而实现跨越式发展的设想。在《给维伊·查苏利奇的复信草稿》(1881)中，马克思在谈到俄国农村公社的发展前景时指出:“俄国可以不通过资本主义制度的卡夫丁峡谷，而把资本主义制度的一切肯定的成就用到公社中来。”^[10]马克思认为，农村运用工业化成果可以实现快速发展。至于在农村运用先进技术的费用，马克思说:“俄国社会有支付的义务，因为它长久以来靠‘农村公社’维持生存并且也必须从‘农村公社’中去寻找它的‘复兴的泉源’。”^[11]所谓社会支付，就是指通过国家财政让工业对农业进行反哺。马克思同时还提出了发行国债，将投入工业的一部分财政资金用于农村等具体方式，并强调说，如果是这样，谁也不会再考虑消灭农村公社的问题了。1882年，恩格斯在《马尔克》这一著作中指出，德国的小土地经营制度已经过时，实行规模经营是必然趋势。而要运用农业机器来经营大农业，就必须发展农村工业、就地转移劳动力，否则就会产生更多的城市贫民。“要使这些被排挤出农业的人不致没有工作，或不会被迫集结城市，必须使他们就在农村中从事工业劳动，而这只有大规模地、利用蒸汽或水力来经营，才能对他们有利。”^[12]恩格斯明确地提出了农业现代化和农村工业化并举的发展思路。

很明显，在马克思和恩格斯看来，在城市化和工业化发展的时代，农村的发展必须在国家财政的支持下走城乡融合与联系、深入发展农村分工的道路。这一道路模式包括:农村学习城市的生活方式与生产方式，在农业中运用工业技术成果和规模经营，在农村中发展工商服务业，但要发挥农村的天然优势、形成自己的特色，以此为基础来加强和扩大与城市和工业的分工联系，使农村逐步融入城市和工业所代表的现代社会生活;国家财政支持可以改善农村生产与生活环境，为农民学习和融合创造必要条件和基础。

余庆县新农村建设的方法和模式——运用财政支持来改善农村生产与生活条件，如建设农村基础设施、改善家庭住房环境和文化生活、开展技术培训、建立农村特色产业基地等，这些都为深化农村与城市的分工与联系、为农村居民全面融入现代生活准备了条件。可以说，余庆模式就是在中国运用马克思主义城乡融合理论的实践经验，它对城乡融合理论的广泛运用提供了十分有益的尝试——因为如何具体地实行城乡融合，例如:是先搞生活方式还是生产方式的融合、在推进生活方式和生产方式融合时采取何种方法与形式、各级政府和财政以及农民在融合过程中应处在何种位置、山区和丘陵地区在推进城乡融合时又应有何不同、财政应如何进行支持等，这些问题的解决在中国还没有先例。余庆模式恰恰是一种开创性的实践探索。进一步而言，对余庆模式的总结，可能会进一步推动城乡融合理论的发展。

(2)余庆模式具有一般意义或普遍推广价值，为我国各地开展社会主义新农村建设提供了一种可以参照的模式

首先，在理论上，余庆模式遵循了马克思主义的城乡融合发展思想，坚持了政府和财政支持、促进农村在生活与生产上向城市学习，同时又发挥自己的优势与特色、努力扩大与城市分工和交流的原则，既体现了城乡融合发展的思想，又考虑到了本县的自然地理环境和社会经济实际。所以，余庆模式有科学的理论依据和客观的现实基础的支撑。

其次，在实践上，余庆模式是西部欠发达地区开展新农村建设的模式，是在自然地理环境较差(如地处偏远、交通不便、山高地少)、社会经济资源有限(如缺少矿产资源、甚至缺水、收入低、产出少)、政府财力短缺或不足的情况下的成功模式。就条件而论，可以说东部和中部的大部分县比余庆县要好。这就是说，余庆县开展新农村建设的基本经济与财政条件，东部和中部的大部分县已经具备或只要做些努力就能具备。更重要的是，我国各地县域(特别是中西部地区)经济和财政情况虽有差别但又大体相似，所以，余庆模式具有普遍推广价值，余庆模式的基本方面(特别是制度、机制和做法)完全可以为各地开展新农村建设所用。

(3)余庆模式的推广，将对构建新型地方政府—农民关系、完善地方财政体制和推进公共财政建设以及和谐社会的构建产生积极作用。

由于几千年来封建观念的影响和市场化中的利益驱使，改革开放以来我国一些地方政府官员的公共服务意识薄弱，“官”、“民”差异明显，处于一种不对称、不平等的格局。余庆县新农村建设的一个突出特点是工作重心下移，大力加强县、乡镇政府与农村居民的直接联系，创建了政府联系农民群众、为农民群众服务、提高农民生活福利水平的制度和机制，建立了一种密切联系、相互信任的新型关系。同时，余庆县新农村建设的另一个鲜明特点就是打破了地方财政层次多、等级森严、重在吸收财源保证部门利益的体制传统，形成了财政“直通车”体制，并使财政资源向下转移，加强了农村公共品的提供。余庆模式的推广显然将会对各地财政体制改革与发展和公共财政建设起到示范引导作用。此外，从开展新农村建设、缩小城乡发展差距、建设社会主义和谐社会来看，余庆模式证明:关键是要从帮助农民群众改善生活与生产条件，要从与农民切身利益相关的具体事情开始，要由那些可见的、现实的“抓手”开始，要从建立制度和规范、给予农民实实在在的支持和帮助开始，要动员社会资源参与农村建设但政府和财政必须处于主导地位。所以，余庆模式的推广，必将有力地推动我国和谐社会的建构，有力地推动城市与乡村、农民与市民、农业与工业和服务业的协调发展。

2.面临的问题与挑战

余庆县财政改革和开展新农村建设的成就是令人鼓舞的，但也存在一些问题与挑战。主要问题如下:

(1)新农村建设的持续性问题

根据规划，到2010年余庆县将完成全部创建点的建设，基本解决农村居民的生活与生产条件问题。而到目前为止，7年的建设已经使1/6的农户、1/3的农村居民受益，考虑到还有一些农户已经自己改善了家居条件和环境，那么至少还有2/3的农户和10多万农村居民需要在财政支持下进行改善。如果按照2007年财政投入带动改善的比例来计算(800万元财政投入可以带动2000余户、8000余人的创建)，那么在今后3年中改善3万多农户的家居条件和环境，还需要投入财政资金1.2亿元。由于剩下的农户大多处在远离公路交通线的自然村寨，进行创建的困难更大、成本更高，若再考虑每户参加创建的投入成本增加1/2，今后3年完成全部创建工作大约还需要1.8亿元的财政投入，即每年财政投入要达到6000万元。显然，这是未来余庆县进行新农村建设将要面临的一个重大挑战!它关系到县级财政能否继续给予大力支持，余庆县的社会主义新农村建设能否持续的问题。一般来看，靠本县税收和财政收入的增长是很难解决的，而若由上级财政转移支付来解决则需要在目前的基础上每年至少再增加4000万元——这是很困难的。所以，余庆县以“四在农家”为载体的新农村建设活动将进入最艰巨、最困难的关键时期。

(2)经济发展和财政自立的问题

改革创新和新农村建设使余庆县有了一个良好的开端:村级状况改善、结构调整初显成效、经济发展的基础充实。然而，由于客观条件和环境的限制，余庆县要想迅速改变依赖上级财政支持发展的状况，实现财政自立或依靠本县经济发展和税收增长来健康发展，恐怕还有很大困难。也就是说，在目前经济中农业所占的比重还比较高，县、乡财政还很脆弱的情况下，要达到县域经济与财政的良性循环的状态还有相当长的路要走，还需要较长时期的努力奋斗。因此，像余庆县这样的中西部地区的欠发达县，普遍面临着如何加快县域经济发展、尽早解决债务问题和实现财政自立的挑战。

具体来说，也就是在基本完成农村生产与生活条件的改造或改善之后，还需要进一步研究和探索:如何才能发现和开辟具有良好发展前景的新产业、新产品与新市场?如何利用现代科学技术和生产手段、利用现代企业的组织形式和现代金融手段来有效吸收和配置资源，使习惯了传统农业耕作的广大农民能够快速融入现代社会化的生产过程、全面参与国内和国际竞争?本地现有基础设施、交通条件和社会环境是否能够适应未来日益扩大、日益加快的发展需要?如何才能形成与邻近的大中型城市的多样化联系与对接(如余庆县与贵阳、重庆、遵义等城市)，抓住外部需求所提供的发展机遇，实现跨越式发展?

(3)机构人员多和财政供养率偏高的问题

2006年余庆县财政供养人数为8057人，全县人口为28.38万人，大体为35人供养1人，供养率基本上相当于全国平均水平。但是，作为人均收入低于全国平均水平的西部山区困难县，余庆县的财政供养率应当说还有些偏高，还有降低和压缩的空间(这也是县级债务增加的原因之一)。就各乡镇机构和人员来看，目前余庆县各乡镇一般设有17个职能部门，包括:党政、财政、农业、畜牧、农机、产业、林业、水利、交通管理、企业、计划生育、卫生、社会保障、文化教育、村级管理、移民办、会计所;乡镇人员一般为40～50人，平均每个部门大体为3人。

所以，要进一步推进乡镇综合改革——关键是要学习中部地区一些县进行乡镇综合改革的做法——简并机构、合并职能部门。例如，可以将现有的17个乡镇职能部门按党政、经济事务、社会事务归并为三大块，即:党政办公室、经济发展办公室、社会事务办公室;其中，林业、农机等行政执法部门可以直接上划到县直有关部门。这样，乡镇的全部人员可以压缩到20名左右(根据安徽省庐江县的做法，乡镇人员与乡镇总人口的比例大体为5∶10000，6万人以下的乡镇，人员总编制控制在30～35人。余庆县10个乡镇平均每个乡镇人口不足3万人，故乡镇人员总编制应控制在20人以内)。另外，在改革中要注意大力吸收年轻的研究生和大学生充实到县、乡镇各级政府部门，全面改善结构，提升综合服务能力和专业服务水平。在降低财政供养率、减少运行成本、提供财政支出效率的同时，提高政府提供地方公共服务的能力。

(4)农村教育和医疗、养老保障的问题

2001年以来，余庆县农村义务教育的条件明显改善(包括校舍、教师、经费保证等)。但是，由于实行计划生育和人口出生率下降以及近年来农民出外打工将孩子带到外地上学，农村中小学教育出现了日益向乡镇和县城集中的趋势。目前绝大部分农村孩子上学路途遥远，或需要住校就读。这种状况一方面对中小学提出了如何加强安全管理的新问题;另一方面也产生了如何保证儿童营养和加强生活管理以及住校费用对于农民家庭的压力和负担的问题(虽然义务教育不再交纳学费，但包括生活、住宿和各种杂费在内，每学期仍有数百元需要家长负担)。因此，一些村民在“创建点”建好二层楼的新居后将其出租给他人居住，自己仍选择到镇上和县城去租房生活:一边做生意，一边就近照顾孩子上学。农民的选择自然是理性的，但它本身表明:农村义务教育如何发展才能保证孩子们上学便利、安全且有利于他们健康成长、农村家庭生活稳定和农民安心从事农村产业发展与经营?如何使新农村建设的成果(如住房条件与环境改善)发挥它应有的作用和功效?在余庆县，我们了解到，许多农民其实并不希望去镇上和县城过不稳定的生活，但为孩子着想又不得不去。而且他们认为，如果孩子将来能上大学，他们恐怕还会去省城或外地城市打工，因为只有去城市打工、经商才能保证孩子上大学的费用。

除孩子上学之外，还有其他原因促使一些农民离开家乡。一是目前正在推行的农村新型合作医疗制度似乎不能有效解决农村居民的看病问题。在余庆县，一些农民仍然十分担心:万一家人有了大病怎么办?因为不能报销的那一部分还得自己出，那也将是一笔很大的开支。所以要出外打工、经商，抓紧挣钱。二是农村养老保障问题。在余庆县，2002年10月出台了《农村计划生育独生子女户、二女户养老金管理使用办法》，2003年7月县人大通过了相应立法，建立了由县财政逐年提取专项资金对农村计划生育家庭发放养老金(夫妇二人，60岁以后每人每月40元)的制度:每月10日前，由各乡镇分村造册，乡镇计划生育股集中填写养老金发放名册，然后报县计生局审核;县财政局从计生专户中拨款到县计生局，由县计生局下拨到各乡镇，最后由各村计生专干按名册发放到户。虽然如此，农村养老保障的覆盖面毕竟有限，而且养老保障水平不高。所以，那些不是养殖和种植大户的农民觉得，还是应当出外打工和经商，不能等到以后年老力衰时住在漂亮、舒适的房子里过乞丐般的生活!就此而言，包括余庆县在内，我国社会主义新农村建设的路还很长，中央、省、县政府应从保证农村长期稳定发展、满足农民长期需要的角度出发，进一步完善农村义务教育、农村医疗卫生和养老保障制度。

(5)农村长期投资和发展的问题

余庆县以“四在农家”为载体的新农村建设活动顺应了广大农民迫切要求改善生活环境和生产条件的愿望与要求，使农村面貌发生了巨大变化。但是，也应看到，许多农民是在拿出多年积蓄并贷款和向亲朋好友筹借的情况下才投入创建活动的。因此，农村居民如何进一步开展家庭经营、从事农业和非农业生产，将是未来农村发展中面临的一个突出而又带有普遍性的问题。在余庆县，当我们向农民询问所借的贷款以后是否能够还上以及打算如何增加收入和改善生活时，大多数农民回答:应该能够还，以后主要是再借钱做生意或者搞种植和养殖来慢慢还。可见，在参加创建，基本完成住房环境改造之后，由于农民积蓄减少，农村发展普遍需要金融支持，倘若缺乏宽松的信贷环境和有力的财政支持，农村社会经济发展完全可能因为缺乏投资和创业条件而陷入停滞状态，农民也可能因此陷入“返贫”困境。这显然是十分严重的。

因此，在“四在农家”创建活动取得重要成就以后，地方各级政府应充分看到农村发展的长期性和今后发展所面对的困难与挑战，应充分认识广大农民肩头依然承受着巨大发展压力。其实，许多农民拿出全部积蓄来解决当前的住房与生活环境问题，一是因为有政府支持，二是因为形势所迫，农民们通常不希望看到自己与他人相差太远。至于以后如何发展，许多农民并没有考虑太多，一些农民说，有些事情也不可能想得太多、太远。这表明，当前正在展开的社会主义新农村建设在客观上提出了一个如何权衡短期改善和长期发展的问题，提出了一个政府应创造良好的农村金融条件与合作经营机制，保证农村和农民长期投资，不断改善和发展的问题。

(五)结论和建议

根据我们以上的调查和分析，我们得出以下结论:

第一，2000年以来，中西部地区的农村改革、财政改革对于地方财政体制的调整和发展产生了积极影响和推动作用。这就是:改革突破了传统的地方4级财政体制结构，开始形成以省、县两级为重点，贯穿市和乡镇两级，省县直达、县村直达的新型财政体制。

在这一新的结构体制下，市级财政侧重于地方中型城市及郊区农村的发展;乡镇财政目前仍在行使对各行政村财务的监督和管理职权，但它本身的职能范围已经缩小——主要集中到义务教育、农业生产以及农村文体广播事业发展方面。

县级财政的职能范围基本上没有变化，主要支出职能仍然是基础教育、行政管理、农业和农村发展、医疗卫生和文化体育事业。这表明，乡镇财政目前主要是协助县级财政提供地方公共品和公共服务(例如，因地理环境因素制约需要按乡镇来集中提供的义务教育和学校服务)。

村级财务由于目前基本上以县财政的拨款为基础，故已具有财政的雏形。村级财务支出目前主要是保证村级管理需要和支持村级公益事业建设，如新农村建设。

由于这一新的结构体制有利于省级以上财政对县财政的转移支付(也不影响实力较强的市财政对县财政的资助)，有利于乡镇财政集中力量保证一些乡镇公共服务的提供(如义务教育)，也有利于县财政对村级组织和开展新农村建设活动的支持，因而能够较好地适应当前县域社会经济稳定发展的需要。

第二，中西部地区近年来的农村改革、财政改革减轻了农民负担，控制住了地方政府行为不规范和县乡财政支出以及乡镇债务扩张的势头，为农村发展和缓解县乡财政困难状况打下了基础。从余庆县的情况看，由于中央和省级财政加大了转移支付，县、乡镇财政状况好转，最近几年已开始出现盈余，乡镇债务得到控制，村级财务明显好转。

改革促进了新农村建设和县域社会经济发展。余庆县的情况表明，因为农民的负担减轻、可支配收入和积蓄增加以及上级财政资源流入和县级财政支持力度加大，新农村建设顺利启动并出现了高潮。作为新农村建设的重要组成部分，农村产业结构得到较快调整、县域经济持续增长的基础得到加强。当然，由于历史的原因和农业的比重较大，县域经济要保持长期稳定发展还需要更多的努力。

第三，中西部地区近年来改革和发展所提供的突出经验，主要是推进新农村建设的经验。它包括:(1)下派干部加强村级组织的建设和对新农村建设的具体组织与领导，通过村民申报、村级集中、县乡政府审核决定的方式，在各村设立“创建点”作为具体开展建设的“抓手”和农民与各级政府联系的中心;(2)建立以县政府和财政为主体、乡镇协助、农民和社会各界自主参与的联合建设、共同提供农村公共品的机制，围绕“创建点”来开展建设，重点是改善农村基础设施、农村生活环境和生产条件;(3)县级财政通过整合有关农村和农业发展的各类资金来安排新农村建设的专项支出，通过制定贷款、补贴和集中购买、发放实物与现金进行支持的制度规范，有规模、有计划地投向“创建点”，政府各部门进入“创建点”提供相关的技术服务和帮助并随“创建点”的延伸而扩大服务范围;(4)先进行小范围小规模的试点，在取得经验后沿交通干线逐步展开，在统一建设标准和全面规划的基础上分期分批推进;(5)县、乡镇、村党政主要领导亲自挂帅，重点抓“创建点”的建设和目标任务的落实，充分尊重群众意愿，发挥农民在具体建设中的主体作用和首创精神。

改革和建设中存在的主要问题如下:

第一，县级财政供养率依然偏高，占用资源过大，债务加大，提供地方公共品和服务的财力不足。

第二，义务教育、医疗和养老保障服务还不适应农民需要，导致农民出外打工、农村人口向城镇移动。这些也是造成农村不稳定、农民担忧的重要因素。

第三，新农村建设使农民耗费增加，农村积蓄大幅度减少，今后农民生活和农村社会经济发展存在潜在风险。

第四，县、乡镇财政状况尚未根本好转，如果没有中央和省级财政的有力支持，新农村建设可能会出现减速甚至停顿的现象。

第五，中西部地区县域经济基础薄弱，而县、乡镇政府尚未研究和制订有效推动社会经济长期发展的战略和计划，对未来发展的困难和应对策略等估计不足。

鉴于上述结论和问题，我们提出以下建议:

(1)在中西部地区深入开展乡镇改革和省管县、乡财县管改革，构建新的地方财政体制，为县域经济发展和新农村建设确立制度基础。构建新体制的要点是:市级财政与县财政脱钩(但县财政仍向市财政报告财政信息)，侧重于地方大中城市的公共服务提供;乡镇财政侧重于需要由乡镇集中提供的农村公共服务(主要是乡镇所在地如集镇和县城的公共品提供，推动县内中小城镇的发展)，协助县财政向全县各村统一提供公共品;县级财政的主要职能是向全县农村统一提供基本公共品(如农村基础设施等)，应直接提供到各行政村、具体到各村的新农村建设点，同时对于财政困难的乡镇给予资助，以保证协调发展。

(2)中央财政和省级财政要进一步加大对中西部县、乡镇财政的支持力度，保证以城带乡、反哺农村的财政资源投入。国务院和中西部各省要建立负责新农村建设的专门机构，要通过财政拨款建立新农村建设专项基金(主要用于农村基础设施建设和生活环境的改善，改变现有的分专项资助的模式)。可以参照余庆县财政资助每户农民开展建设的投入比例，向各县提供新农村建设的专项转移支付;同时要求各县降低财政供养率，并按一定比例增加新农村建设的投入，促进中西部地区的新农村建设和保证新农村建设的持续发展。要充分认识经济与财政、农村与城市的紧密依存关系。按照马克思主义的观点，就是控制对现代化程度已经很高的城市的财政投资，将一部分资金用于农村发展。从资金使用的边际效益来看，投在农村的边际效益显然要比投在城市大得多。余庆县的实践表明，1千万元投资在城市只不过能建一栋大楼，而在农村却一下改善了几千户农民的住房条件，使数万农村居民开始进入现代生活。

(3)在中西部地区全面推广余庆县的社会主义新农村建设经验或模式。包括:①选派国家干部到村任村干部，切实加强农村工作的组织基础、发挥农村基层组织带领农民开展新农村建设的作用与功能;②在制定全县规划、统一改造和建设标准(如住房结构、式样和环境要求)、财政资助规则(如对村、点和每户的支持额度等)以及尊重农民意愿(自愿参与、自选结构式样)的前提下，确定各村的集中建设点，以建设点为中心开展新农村建设;③实行县、乡镇主要领导包片(如乡、村、点)负责，县、乡镇各级政府和机关单位定点帮助(要规定一定量的资金和物质要求)，水、电、气、路、建筑等部门到各建设点具体提供技术指导和现场服务的制度;④财政资助对于农民住房改善和基础设施与环境建设主要采取供给建设物资、贷款贴息和少量现金补助的方式，对产业结构调整采取贷款贴息、提供启动现金和采购发放(如种、苗、设备)等方式;⑤在县、乡镇、村各级建立专职的新农村建设组织机构(3～5人)，负责上下联系、沟通协调，处理具体事务;⑥因地制宜，先试点、后普及，逐步推进，形成有计划、有秩序、有规范、有投入、有领导和有组织的新农村建设活动。

(4)教育部和省、市、县教育部门要对进一步改善农村义务教育的问题进行研究。例如:①结合各地新农村建设，研究在农户相对集中的新农村建设点设立小学以及各乡、村开通学生上学免费专车的问题;②研究基本课程实行全县、全乡镇联网教学，城镇与各村小学定期举行联合教学活动、实践活动的计划;③研究中央、省、市的大学和技术学院与农村学校开展互访交流——定期选派教师和学生到乡村学校进行教学和考察，接受农村中小学教师进修和研究的计划;④研究国家财政设立“农村义务教育改善专项基金”，资助以上活动和计划的实施问题。

(5)劳动与社会保障部门应抓紧研究建立适应农村居民需要的农村医疗保障和养老保障制度问题。卫生部应抓紧研究在行政村设立标准农村卫生所，建立全国农村医疗卫生服务体系(网络)，开展预防、救治、疫情监测与报告工作的问题。针对农民对于大病医疗保障不足、自己负担依然存在困难的担忧，可以考虑建立一种具有多种缴费与受益等级、农民可以自己选择、财政对低收入农户参保给予一定比例的缴费减免的农村医疗保障制度(减免部分由财政补贴)。农村养老保障制度可以借鉴余庆县的做法，先对实行计划生育的农民推行以保障基本生活为目标、完全由财政负担的制度，然后普及到所有成年农民——主要采取多种缴费与受益等级、自己选择、财政根据收入情况补贴、60岁后移交经营土地的方式(采取这种方式可以在适当的时候，将农村医疗和养老保障合并，建立统一的农村社会保障制度，并与城市社会保障接轨)，以保证农村的长期稳定发展。

(6)加强县以下农村金融网、特别是乡镇信贷点的建设，支持农民创业、进行结构调整，利用现代技术手段开展多种经营。目前，各地区农民普遍反映农村金融信贷服务较差:一是农村信贷点少、距离太远、农民借贷不方便;二是服务目的不明确、单纯考虑利益的倾向严重，一些银行和农村信用社喜欢将大笔资金投向城市、土地开发和少数大户，而不愿向一般农民提供小额贷款。在开展新农村建设，基本解决了农村生产设施和生活条件的问题以后，中西部地区的县、乡镇财政和农村金融机构应设立“创业启动资助”和启动“优惠信贷”项目，大力支持农民投资创业，保证农村长期发展。

(7)农业部、劳动部、教育部等部门应联合设立“农村发展人力资源培训基金项目”。配合各地新农村建设，直接在各县设立“农村就业培训和职业介绍中心”;或通过申请、批准方式(要建立培训标准、条件和绩效指标)委托县农业局、劳动局、教育局组成联合项目小组实施就业培训和联系推介计划，推进农村就业、促进产业转型和经济发展。

(8)应组织力量研究中西部地区县域经济的长期发展战略，帮助各县制定社会经济发展的长期规划。其中，应重视研究农村基础设施和生活环境改善以后，农村仍然可能出现的人员流出、乡村“空洞化”问题的解决方案;要充分认识和研究当城市化发展到一定阶段后城市人口向农村回流可能出现的发展机遇。这也意味着，应不断改善农村的生活环境和基础设施，不断完善农村与城市的道路交通和通信联系(如建设铁路分支线、县际和省际交通网等)，开发农村新资源和建立新的产业增长带，在已有新农村建设点的基础上进一步建设有特色优势的农村社区。也要研究西部大开发、中部崛起等重大项目与这些方面的结合并估计效果。

(9)财政部和省以下各级地方财政部门要积极探索解决县和乡镇债务的有效途径。一般来看，县和乡镇的债务主要是以往和当前的工资拖欠和工程欠款。由于中西部地区县、乡镇财政普遍困难，有些欠款至今未能补给教师、公务员和施工单位，虽然人们可以理解财政困难问题，但政府不能长期失信于民。可行的解决办法是:(1)对以往的拖欠工资和工程欠款，原则上应安排专项债务偿还资金，分期分批逐步偿还;(2)成立债务审查和清理小组，对以往的工程项目逐一进行检查、重新核算和处理，对未达到质量和数量要求、社会反映大的工程不能全额支付欠款，而应与工程单位进行协商，在作适当的补偿后冲销债务;(3)对近几年因为政策调整而虚增的工资“债务”，由于国家规定可以根据各地实际情况调整，并非一定要兑现，所以不应算做实际债务，省级财政对此可以作统一安排。县、乡镇债务问题客观上提出了应加快地方政府和财政改革的步伐，进一步加强县级财政管理和推进县级公共财政建设的要求。

参考文献

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