关于命题现状的一般概述

3.1　关于命题现状的一般概述

在采用新统计口径的2007年，中国地方政府行政支出占全国行政总支出的82.2％，而1998年该比例为71.8％，1992年仅为63.9％，可见近年来地方政府行政支出的增长明显加快。其中的推动力量主要缘于地区经济加速增长导致地方政府，特别是中西部欠发达地区财政状况逐步好转。总量的变化表明，有必要对占比超过80％的地方政府行政支出状况做较为具体的研究。

要对地方政府行政支出增长这一结果做出客观的评价，就要了解造成这一现象的内生原因。除了利益集团、官僚制和官僚机构、“财政幻觉”之类“放之四海皆准”的因素外，现阶段的中国特色更需要引起关注。这里我们特别强调三点：（1）地方政府的事权；（2）地方政府间的竞争；（3）预算体制。

分税制改革之后，地方政府的事权相对中央政府增加较快，地方社会发展所面临的就业、医疗、教育、社会保障和环保等压力明显加大，而处理这些问题主要依靠地方政府和地方财政。以2008年为例，医疗卫生支出地方政府为2710亿，是中央的58倍；教育投入地方政府为8519亿，是中央的17倍；社会保障和就业支出地方政府为6460亿，是中央的19倍；环境保护支出中央为66亿，地方政府为1385亿，是中央的21倍。随着中国社会不断发展，这些支出很可能进一步增加。

实践中，中央政府制订的政策目标，大多由地方政府实施并承担相应的成本，被戏称为“中央请客，地方埋单”。为尽可能满足中央政府的要求和民众的需要，地方政府在现阶段常用的手段是，增加财政预算，增设组织机构，扩大人员队伍。许多县、乡政府面对刚性的行政支出不得不通过举债的方式弥合资金缺口，在欠发达地区，乡镇政府负债非常普遍。

根据利维坦假说，“其他条件不变，随着财政支出分权和收入分权的深化，地方政府介入经济的程度将不断减小”。^[1]但中国的现实不是这样。政绩竞争、市场化和分权使得地方政府如同一个个企业型政府，在多方面形成竞争，包括全力提供优质的公共产品，如良好的交通条件、高品质的办公环境、优美的城市生活空间，乃至投资、用工上的优惠政策，以此吸引投资。但也有些地方政府将好事做过了头。比如，内蒙古鄂尔多斯市耗资50多亿打造面积达32平方公里的康巴什新城成为一座空城，即是这种竞争的一个极端案例。

地方政府间的竞争一方面促进了地方经济的发展，为本地居民提供了更舒适便捷的生活条件；另一方面也带来了地方财政负担过重等问题。在某些地区，财政已经过度透支。如果没有“土地财政”，有些地方政府可能就会遇到发展瓶颈。

财政体制也对政府规模的扩张起到了一定激励作用。财政预算中的“不留节余，不打赤字”会导致，（1）为了争取下一年度预算，地方政府总是会花光本年度的节余；（2）地方政府倾向于预算最大化以争取更多的财政资金；（3）支出预算按照基数加增量的方式编制缺乏对过往支出过程中浪费部分的纠偏机制。

造成地方政府规模膨胀的因素很多，但“评价政府的大小不是根据公职人员的数量，而是根据市场原理在多大程度上发挥了作用”。^[2]至少到目前为止，还很难说地方政府行政增支完全是负面的——满足合理需求和存在严重浪费的现象很可能是并存的。

近几十年来，中国地方政府行政管理费之丰欠经历了典型的从“普遍捉襟见肘”到“贫富差距过大”的过程，并一度危险地再现了历史上中央政府不理会地方政府“办差”经费需求的痼疾。事实上，少数经济增长快、财力富裕的地方政府在金融危机时，居然还没有花完数年前的行政预算资金，而中西部多数经济欠发达地区的行政管理费则十分拮据，时常拖欠公职人员工资，有些地方在90年代仍使用“摇把子电话”，于是历史上常见的“吃空饷”把戏卷土重来。现在看来，这些现象都属于“合理的要求得不到合理满足，只好采取不合理手段来满足”的下策之举。例如，仅黑龙江省在2000年清理超编和“空饷”人员26471人，就节支1.8亿元。^[3]

总之，中国地方政府的行政支出状况极为复杂，不可一概而论。有些地方短缺，有些地方浪费，有些地方一边短缺一边浪费，结构性矛盾突出。其中县级及以下地方政府的行政支出负担最重，详见表3-1使用传统统计口径计算的2006财年数据和比数。

表3-1　各级地方政府行政管理费数额及比重（亿元、％）

资料来源：中国财政部：《中国财政年鉴2007》，中国财政杂志社2007年，第129页。

表3-1的局限在于，它只反映了地方政府行政管理费的实际支出数额而无法显示其真实需求。拿第一和第四组数据比较，中国内地省级地方政府只有31个，而乡镇和街道办为数4万多。前者运行花费占13％，比数并不高，但相比之下，那么多乡镇加街道办的行政管理费一共只占18％，就显得格外偏少了。一个间接的证据是，在财力紧张的地区，越往基层政府，公职人员被拖欠工资的概率就越大。