海事规范性文件制定程序规定

一、海洋行政规定的概念

海洋行政规定，也称海洋行政规范性文件，是指海洋行政主体制定、发布的行政法规、行政规章以下的其他规范性文件。2010年5月4日中华人民共和国海事局发布的《海事规范性文件制定程序规定》第2条规定：“海事规范性文件，是指海事管理机构为执行海事法律、法规、规章和国际海事公约的规定，以及履行法定职责，按照法定权限制定，涉及行政相对人权利和义务，具有普遍约束力并能够反复适用的规章以下的文件。下列文件不属于本规定调整的海事规范性文件：（一）原文转发上级文件；（二）仅涉及特定行政相对人权利和义务的行政决定或者批复；（三）涉及对海事管理机构的人事、财务、外事等内部事项管理的文件；（四）会议纪要；（五）行业标准、技术操作规程和船检技术法规；（六）其他不涉及行政相对人权利和义务、不具有普遍约束力或者不可以反复适用的文件。”2011年2月11日国家海洋局颁布《国家海洋局规范性文件制定程序管理规定》第2条规定：“本规定所称规范性文件，是指国家海洋局依照法定权限和程序制定并发布，对公民、法人和其他组织的权利和义务产生直接影响，在一定时期内反复适用并具有普遍约束力的文件。下列文件不属于本规定调整的规范性文件：（一）原文转发上级或者其他部门文件的；（二）仅涉及特定行政相对人权利和义务的行政决定或者批复；（三）涉及人事、财务等内部事项管理的文件；（四）会议纪要；（五）对具体业务工作进行计划、总结、检查、部署的文件；（六）其他不直接涉及行政相对人权利和义务、不具有普遍约束力或者不可以反复适用的文件。”2011年4月2日浙江省海洋与渔业局印发的《浙江省海洋与渔业局行政规范性文件管理办法》第2条规定：“本办法所称行政规范性文件，是指浙江省海洋与渔业局依据法定权限和程序制定、发布的，涉及不特定的公民、法人或者其他组织的权利义务，在一定时期内反复适用并具有普遍约束力的各类规定、办法、细则以及其他具有规范性内容的文件。下列文件不属于本办法调整的行政规范性文件：（一）原文转发上级或者其他部门文件的；（二）仅涉及特定行政相对人权利和义务的行政决定或者批复；（三）涉及人事、财务等内部事项管理的文件；（四）会议纪要；（五）对具体业务工作进行计划、总结、检查、部署的文件；（六）其他不直接涉及行政相对人权利和义务、不具有普遍约束力或者不可以反复适用的文件。”

二、海洋行政规定的制定原则

关于海洋行政规定的制定原则，《国家海洋局规范性文件制定程序管理规定》、《海事规范性文件制定程序规定》等规范性文件中均有明确规定。例如，《国家海洋局规范性文件制定程序管理规定》第6条规定：“制定规范性文件，应当遵循依法行政、权责统一、以人为本的原则。”《海事规范性文件制定程序规定》第4条规定：“海事规范性文件的制定，应当遵循下列原则：（一）贯彻党和国家的路线、方针和政策；（二）符合法律、法规、规章、国际海事公约的规定以及国际惯例；（三）公开、公平、公正和合理；（四）维护公民、法人或者其他组织合法权益；（五）促进水路交通运输事业科学发展。”《浙江省海洋与渔业局行政规范性文件管理办法》第5条规定：“行政规范性文件管理应当遵循以下原则：（一）保证法律、法规的正确实施；（二）维护社会主义法制统一和政令畅通；（三）维护公民、法人和其他组织的合法权益；（四）坚持公开、公众参与；（五）坚持精简、效能和权责一致。”

三、海洋行政规定的设定权限

海洋行政规定设定的事项应当属于执行法律、法规、规章和上级机关行政规范性文件的补充性规定，或根据实际需要设定规范且不与上位法相抵触的事项，不得设定行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费以及其他不得由行政规范性文件设定的事项。《国家海洋局规范性文件制定程序管理规定》第11条明确指出：“不得在规范性文件中设定下列内容：（一）行政许可事项；（二）行政处罚事项；（三）行政强制措施；（四）行政收费事项；（五）其他应当由法律、法规、规章规定的事项。《海事规范性文件制定程序规定》则对海事规范性文件可以设定的事项和不得设定的事项作了具体规定，其中第11条规定：“海事规范性文件可以涉及下列海事监管事项：（一）对海事法律、法规和规章进行明确、细化，没有新增行政相对人权利和义务的；（二）法律、法规、规章和上级规范性文件中规定的海事管理事项，需要作出具体说明和细化的；（三）海事行政许可、行政确认、行政强制、行政处罚以及非行政许可类审批等事项的程序性规定；（四）国际海事条约对我国生效后的实施性公告；（五）其他海事监管事项。”第12条规定：“海事规范性文件不得设定下列内容：（一）行政许可、行政处罚、行政强制措施、行政事业性收费；（二）超越海事管理机构法定职权范围的事项；（三）违法限制行政相对人权利或增设行政相对人义务的；（四）与法律、法规、规章和上级海事规范性文件相抵触的管理要求；（五）违法授予海事管理机构权力或免除海事管理机构责任的；（六）其他不得由规范性文件设定的事项。”该程序规定第四章（第6～8条）还对各级海事部门发布规范性文件的管理权限作出明确划分：第一，涉及下列事项的海事规范性文件，交通运输部海事局制定海事规范性文件送审稿后，可以提请交通运输部审批和发布：（1）国际海事公约生效实施和口岸开放公告等重大海事管理事项；（2）涉及重要海区、主要河流的管理规定；（3）涉及海事管理机构以外的其他部门职责的；（4）设定对全国水上经济发展产生重大影响的海事管理事项；（5）其他可以提请交通运输部制定和发布的。第二，涉及下列事项的海事规范性文件，应当以中华人民共和国海事局的名义发布：（1）对海事行政许可条件和材料进行说明和细化的；（2）明确非许可类审批事项的条件和材料的；（3）法律、法规和规章规定应当以中华人民共和国海事局的名义制定和发布的；（4）其他涉及全国性的海事监管事项。第三，交通运输部直属海事局、省级地方海事局可以为实施海事法律、法规、规章或者上级规范性文件而制定辖区海事监管事项规定。第四，其他各级海事管理机构和各级海事管理机构的内设部门不得发布海事规范性文件。

四、海洋行政规定的制定规范和程序

海洋行政规定应当符合行政规范性文件的一般要求，主要包括：（1）规范性文件应当根据内容需要，明确制定目的和依据、适用范围、实施主体、权利义务、具体规范、操作程序、施行日期等内容。（2）规范性文件的用语应当明确、规范、简洁，逻辑严密，不得使用有歧义或者易误解的词汇、概念。（3）行政规范性文件应当根据具体内容确定名称，一般称“规定”、“决定”、“办法”、“细则”、“意见”、“通知”等。（4）行政规范性文件应当结构完整，可以用条文形式表述，也可以用段落形式表述。但规范性文件的名称称“规定”、“办法”、“细则”的，一般用条文形式表述。（5）规范性文件应当以行政机关文件形式印发，不得以内设机构或者临时机构的名义制发。

根据《国家海洋局规范性文件制定程序管理规定》、《海事规范性文件制定程序规定》等规范性文件的规定，海洋行政规定的制定一般须经过以下基本程序：

1.计划。《国家海洋局规范性文件制定程序管理规定》规定，规范性文件制定实行计划管理制度。有关部门认为需要制定、修订规范性文件的，应当在每年12月30日前，向局法规部门提出本部门的规范性文件制定项目及起草部门、项目承办人、完成时间等内容。局法规部门负责对有关部门的规范性文件制定项目进行汇总审查，拟定年度规范性文件制定计划，在征求局内相关部门（单位）、省级海洋主管部门意见后，报局领导批准。年度规范性文件制定计划应当严格执行。局法规部门负责对计划执行情况进行检查、督促，并通报计划执行情况。年度规范性文件制定计划可以根据实际情况予以调整。拟增加的规范性文件制定项目，由有关部门提出申请，报局领导批准后列入当年规范性文件制定计划。

2.起草。《国家海洋局规范性文件制定程序管理规定》规定，有关部门根据部门职责，负责组织起草规范性文件。规范性文件的内容涉及两个或者两个以上业务部门职责的，应当由相关部门联合起草。起草规范性文件，应当深入调查研究，总结实践经验，公开征求相关各方意见。征求意见可以采取书面、网上征求意见或召开座谈会、论证会、听证会等多种形式。有关部门、单位对规范性文件草案内容提出重大分歧意见的，负责起草的部门应当进行协调；对重大分歧意见的协调和处理情况，应当在文件编制说明中予以说明。同一事项已由多个规范性文件做出规定的，在起草同类文件时，应当对有关文件进行归并、整合，列举废止的文件名称、文号或者提出相衔接的意见。负责起草的部门应当在会签相关部门后，将起草文本及编制说明送局法规部门进行合法性审查。编制说明应当包括文件制定的必要性与可行性、制定依据、与原有文件的协调及意见采纳情况等。与其他机关联合制发的规范性文件，负责起草的部门应将起草文本或者会签文本送局法规部门进行合法性审查。《海事规范性文件制定程序规定》规定，海事规范性文件主要内容仅涉及单个业务部门的，由该业务部门作为起草部门；主要内容涉及两个或者两个以上业务部门的，由其商定一个部门作为主要起草部门；主要内容涉及海事行政许可、行政处罚、行政强制以及其他非行政许可类审批等事项的执法程序或者综合性管理要求的，法规部门作为主要起草部门。海事规范性文件主要内容涉及起草部门以外部门职责的，有关部门应当予以配合。海事规范性文件草案起草完毕后，起草部门应当办理中华人民共和国海事局局文，并提供下列送审材料，以会签的方式送法规部门审核；海事规范性文件涉及局内其他部门职责的，在送审前送有关部门会签：（1）海事规范性文件草案；（2）海事规范性文件草案的起草说明（包括制定海事规范性文件的目的和依据，与有关海事法律、法规和规章的关系，主要内容和重大分歧意见的协调处理情况等）；（3）其他有关材料。

3.审查与决定。《国家海洋局规范性文件制定程序管理规定》规定，局法规部门应当组织人员进行合法性审查；必要时应征求有关部门意见及召开法律专家委员会会议。局法规部门从以下几个方面进行合法性审查：（1）是否符合法律、法规、规章的规定；（2）是否属于局法定职权范围；（3）是否与本部门原有的规范性文件相协调、衔接；（4）是否设定行政处罚、行政许可和行政强制、行政收费等事项；（5）是否公开征求意见并对重大分歧意见采纳情况进行说明；（6）是否列明被本文修订或者废止的文件名称及文号；（7）其他需要审查的内容。合法性审查后，负责起草的部门应当将文件送审稿提交局长办公会审议；对合法性审查意见有异议且经过协商仍存在意见分歧的，应当将分歧意见一并报局长办公会。局长办公会审议送审稿时，负责起草的部门应当就起草的必要性、设定的主要制度、征求意见等情况进行说明；局法规部门就合法性审查情况、专家会及意见协调等情况进行说明。经局长办公会审议需要对送审稿进行修改完善的，负责起草的部门会同局法规部门根据审议意见对送审稿进行修改。《海事规范性文件制定程序规定》规定，法规部门主要审查海事规范性文件的合法性。法规部门收到海事规范性文件草案后进行审查时，涉及重大、疑难问题的，可以召开由有关单位、专家参加的座谈会、论证会，听取意见，研究论证。审查时有不同意见的，法规部门应当与起草部门进行协调；起草部门对法规部门提出的审查意见认可的，应当按照审查意见进行修改；经协调后仍不能达成一致意见的，由分管起草部门的副局长商常务副局长决定。海事规范性文件审查后，由主要起草部门提交分管副局长核签，并经常务副局长签署后向社会发布。根据本规定，应当以交通运输部名义发布的海事规范性文件，经常务副局长核签后，由起草部门会同法规部门按照《交通运输部规范性文件合法性审查办法》的要求，办文提交交通运输部政策法规司进行合法性审查。

4.公布。《国家海洋局规范性文件制定程序管理规定》规定，规范性文件应当自公布之日起至少30日后施行。对公布后不立即施行有碍执行的规范性文件，可以自公布之日起施行。规范性文件以公告形式发布后，仍应当通过公文处理系统进行传递，并及时在局门户网站公布。

5.备案与评估。《海事规范性文件制定程序规定》规定，交通运输部直属海事局、省级地方海事局发布海事规范性文件后，应当在20个工作日内将海事规范性文件正式文本5份向交通运输部海事局备案。海事规范性文件颁布施行后，海事行政管理相对人反映较大或者海事管理机构认为必要的，颁布海事规范性文件的海事管理机构应当组织专家，从合法性、合理性、可操作性等方面对海事规范性文件进行评估。

6.清理、修改与废止。《国家海洋局规范性文件制定程序管理规定》规定，国家海洋局建立规范性文件清理制度。清理采取日常清理和定期清理相结合的方法。规范性文件的日常清理由负责起草的相关部门负责。分为起草中的清理和上位法发生变化等情形下的清理两种方式。（1）起草中的清理。起草新的规范性文件时，应当对原有调整对象相同的规范性文件进行清理，一并说明被废止的文件名称、文号。（2）上位法发生变化等情形的清理。相关部门应当根据上位法的变化和实际管理工作的需要，及时清理规范性文件。定期清理工作由局法规部门负责组织，每二年开展一次。相关部门按照“谁制作、谁清理”的原则分工负责。对清理中存在以下情形的，宣布文件废止或者失效：（1）执行时间已过期；（2）调整对象已经不存在；（3）违反上位法规定或者上位法规定已不存在；（4）已被新文件所取代；（5）其他需要废止或者失效的情形。清理中存在以下情形的，文件予以修改后重新颁布：（1）与上一级或者本局其他规范性文件相矛盾；（2）存在执行漏洞或者难以操作；（3）其他需要修改的情形。定期清理结果应当由局长办公会审议后，以局公告形式统一公布。局法规部门应当定期汇编正在实施的规范性文件。

[1]2010年5月4日中华人民共和国海事局颁布的《海事规范性文件制定程序规定》第2条规定：“海事规范性文件，是指海事管理机构为执行海事法律、法规、规章和国际海事公约的规定，以及履行法定职责，按照法定权限制定，涉及行政相对人权利和义务，具有普遍约束力并能够反复适用的规章以下的文件。下列文件不属于本规定调整的海事规范性文件：（一）原文转发上级文件；（二）仅涉及特定行政相对人权利和义务的行政决定或者批复；（三）涉及对海事管理机构的人事、财务、外事等内部事项管理的文件；（四）会议纪要；（五）行业标准、技术操作规程和船检技术法规；（六）其他不涉及行政相对人权利和义务、不具有普遍约束力或者不可以反复适用的文件。”2011年2月11日国家海洋局颁布《国家海洋局规范性文件制定程序管理规定》第2条规定：“本规定所称规范性文件，是指国家海洋局依照法定权限和程序制定并发布，对公民、法人和其他组织的权利和义务产生直接影响，在一定时期内反复适用并具有普遍约束力的文件。下列文件不属于本规定调整的规范性文件：（一）原文转发上级或者其他部门文件的；（二）仅涉及特定行政相对人权利和义务的行政决定或者批复；（三）涉及人事、财务等内部事项管理的文件；（四）会议纪要；（五）对具体业务工作进行计划、总结、检查、部署的文件；（六）其他不直接涉及行政相对人权利和义务、不具有普遍约束力或者不可以反复适用的文件。”2011年4月2日浙江省海洋与渔业局印发的《浙江省海洋与渔业局行政规范性文件管理办法》第2条规定：“本办法所称行政规范性文件，是指浙江省海洋与渔业局依据法定权限和程序制定、发布的，涉及不特定的公民、法人或者其他组织的权利义务，在一定时期内反复适用并具有普遍约束力的各类规定、办法、细则以及其他具有规范性内容的文件。下列文件不属于本办法调整的行政规范性文件：（一）原文转发上级或者其他部门文件的；（二）仅涉及特定行政相对人权利和义务的行政决定或者批复；（三）涉及人事、财务等内部事项管理的文件；（四）会议纪要；（五）对具体业务工作进行计划、总结、检查、部署的文件；（六）其他不直接涉及行政相对人权利和义务、不具有普遍约束力或者不可以反复适用的文件。”