海洋法律法规

一、海洋行政法的概念

简单地说，海洋行政法是以规范海洋行政管理为目的、以调整海洋行政关系为内容的法律规范的总和。

首先，海洋行政法是行政法的一个特殊部门。法律体系是由一个国家各个法律部门的现行规范所组成的有机统一整体。社会主义国家根据法律规范的调整对象，把法律划分为若干部门，包括宪法相关法、行政法、民商法、刑法、经济法、社会法、诉讼法和非诉讼程序法。各个法律部门既有各自特点，又相互配合，形成一个有机统一的社会主义法律体系。“中国特色社会主义法律体系，是以宪法为统帅，以法律为主干，以行政法规、地方性法规为重要组成部分，由宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等多个法律部分组成的有机统一整体。”[4]在一个法律部门中，又可根据法律规范调整社会关系的某一方面，而划分为不同的分支。例如，根据法律规范涉及国家行政管理领域，可以把行政法分为经济行政法、军事行政法、外交行政法、司法行政法、工商行政法、土地行政法、民政行政法、环境行政法、海关行政法、审计行政法、公安行政法、税务行政法和交通行政法等。“所谓行政法，是指有关国家行政管理的法律规范的总和，是以行政关系为调整对象的一个仅次于宪法的独立的法律部门，其目的在于保障国家行政权运行的合法性和合理性。”[5]从空间维度看，行政法大体可分为陆地行政法与海洋行政法。由于人类活动是从陆地到海洋的发展过程，国家的行政管理也发端于陆上，普通行政法主要适用于陆域。但随着人类活动从陆地向海域延伸，海域行政活动也逐渐增多，海洋行政法便应运而生。

其次，海洋行政法也是海洋法的一个重要分支。“海洋法是关于确定或者划定国家管辖海域的范围，调整在国家管辖海域范围内或者国家控制下的开发、利用海洋资源，保护、保全海洋环境，进行科学研究及其他海洋的活动中所发生的各种社会关系的法律规范的总称。”[6]参与海洋关系的主体，既包括国家、国家机关，也包括自然人、法人和其他组织等。依照主体的不同，海洋关系主要包括两类：一类是横向关系，即自然人、法人和其他组织之间因开发、利用或者保护海洋发生的民事关系或者经济关系；另一类纵向关系，即行政机关在海洋行政管理中与自然人、法人和其他组织之间发生的行政关系。后者就是海洋行政法的调整对象。

二、海洋行政法的调整对象

法律是社会关系的调节器，任何法（无论其是否为独立的部门法）均以一定范围的社会关系为调整对象。海洋行政法也不例外，它也调整一定的社会关系，这种特定的社会关系就是海洋行政关系。

海洋行政关系，是海洋行政主体在实施海洋行政管理过程中发生的各种社会关系的总和。这种特定的社会关系具有以下特征：

1.在海洋行政关系的当事人中，至少有一方是海洋行政主体（包括海洋行政主体和其他依法有权实施海洋行政管理的组织）。海洋行政关系的这一特征表明，海洋行政关系可以发生在海洋行政主体相互之间，也可发生在海洋行政主体与非海洋行政主体（如作为海洋行政管理相对人的公民、法人和其他组织）之间，但不可能发生在非海洋行政主体相互之间。

2.海洋行政关系是在海洋行政管理中发生的。该特征表明两点：首先，海洋行政关系在性质上属于行政关系，它与行政管理直接相关。如果与行政管理无涉，即使主体一方甚至双方都是海洋行政机关，也不构成行政关系。其次，海洋行政关系发生于海洋行政这一特定的行政管理领域，所以海洋行政关系不同于其他行政关系，如军事行政关系、外交行政关系、公安行政关系、经济行政关系等。

3.在海洋行政关系中，当事人的地位在大多数情况下是不平等的。海洋行政主体往往处于主导地位，它是海洋行政关系中的核心主体，海洋行政关系的发生、变更和消灭主要取决于海洋行政主体。例如，海洋行政处罚由海洋行政主体单方作出，无须被处罚人同意。另外，为了保证海洋行政关系的实现，法律还赋予海洋行政主体以一定的行政强制执行权。

根据海洋行政关系的上述特征，海洋行政关系可归结为三种类型：

1.海洋行政行政主体之间的关系。海洋行政主体之间的关系包括纵向关系和横向关系。前者发生在上下级海洋行政主体之间，如上级海洋行政机关对下级海洋行政机关的领导和监督，下级海洋行政机关对上级海洋行政机关的请示和汇报；后者发生在平行海洋行政主体之间，如海洋行政主体之间的公务协作关系。

2.海洋行政主体与海洋行政工作人员的关系。海洋行政主体作为一个抽象的组织，其行为是通过具体的个人，即海洋行政工作人员作出的。所以，为了实施海洋行政管理，海洋行政主体首先须对海洋行政工作人员进行管理，如任免、考核、奖惩、培训等。

3.海洋行政主体与海洋行政相对人的关系。海洋行政关系的实质是海洋行政管理关系。在海洋行政管理中，作为管理方的海洋行政主体与作为被管理方的海洋行政相对人发生的关系构成了海洋行政关系的核心内容。我国现阶段的海洋行政工作的主要内容均反映了海洋行政主体与海洋行政相对人的关系。

在上述三类海洋行政关系中，前两类属于内部关系，反映了海洋行政主体对自身的管理；后者则属外部关系，反映了海洋行政主体对整个社会的管理。海洋行政法是以外部海洋行政关系为主要规范对象的。

需要指出的是，海洋行政关系不等于海洋行政法律关系。国家和社会生活中存在各种各样的社会关系，它们在受到法律规范的调整后，便上升为法律上的权利义务关系，即法律关系。在海洋行政管理中，社会关系具体表现为各种海洋行政关系，这种海洋行政关系经过海洋行政法规范的调整，同样会产生法律上的权利义务关系。这种特定的权利义务关系便是海洋行政法律关系（以下简称海洋行政法关系）。也就是说，所谓海洋行政法律关系，是指海洋行政法规范调整海洋行政关系所产生的一种海洋行政法上的权利义务关系。所以，海洋行政法的法律关系与海洋行政关系既有联系又有区别。一方面，海洋行政法律关系是以海洋行政关系为基础的，海洋行政关系是海洋行政法的调整对象，海洋行政法律关系是海洋行政法调整海洋行政关系的结果。另一方面，海洋行政法律关系与海洋行政关系在范围上不完全吻合。因为在事实上，即使最完备的海洋行政法也不可能对每一种海洋行政关系进行规范和调整。另外，海洋行政法律关系与海洋行政关系在性质上也截然不同。前者是一种思想社会关系，属于上层建筑范畴；后者则是一种物质关系，属于经济基础范畴。

三、海洋行政法的内容与分类

海洋行政法是有关海洋行政的法，其内容是有关海洋行政管理的法律规范（以下简称海洋行政法规范）。从现有海洋行政法律规范看，海洋行政法的内容具体包括以下三部分：

1.关于海洋行政关系当事人法律地位的规范。包括有关海洋行政主体法律地位的规范，有关海洋行政工作人员法律地位的规范以及有关海洋行政相对人法律地位的规范。其中，有关海洋行政主体和海洋行政工作人员法律地位的规范占有重要地位。

2.关于海洋行政管理的内容、形式、方法和程序的规范。包括有关海洋行政立法的规范和有关海洋行政执法的规范。

3.关于海洋行政监督与救济的规范。如有关海洋行政责任的规范，有关海洋行政复议的规范，有关海洋行政诉讼的规范等。

海洋行政法规范按照其调整的对象范围可以分为以下两类：一是海洋行政基本法，即对海洋行政领域的社会关系加以全面综合调整的立法，其主要内容是确定国家管辖海域的范围及其法律地位，规定公民、法人和其他组织在国家管辖海域中从事各项活动的权利和义务、国家机关的权力与责任，其基本功能在于保障国家对于所管辖海域的主权、主权权利、管辖权或管制权的行使，维护国家安全和国家海洋权益。例如，《关于领海的声明》、《领海及毗连区法》、《专属经济区和大陆架法》等。这些法律是国家海洋发展战略和基本方针、政策在法律上的集中体现，是国家指导海洋开发、利用、保护和管理的基本准则，以及维护国家安全和海洋权益的重要工具，也是海洋单行行政立法基本依据。二是海洋单行行政立法，即对海洋特定领域的行政关系进行专门调整的立法。包括《海洋自然资源法》、《海洋环境保护法》、《海上交通安全法》、《铺设海底电缆管道管理法》、《海洋科学研究管理法》、《水下文物保护法》、《海滨风景名胜区管理法》、《海上军事设施保护法》、《海事纠纷处理法》等。这些单行法以宪法和海洋基本法为依据，是海洋行政机关进行海洋管理、处理各项海洋事务的直接依据。

四、海洋行政法的渊源

海洋行政法的内容是通过一定的形式表现的。法律规范的表现形式，法学上称为法律渊源。确切地说，法律渊源是指法律规范来源于何种规范性法律文件，或者说它是由何种规范性文件组成的。

海洋行政法律规范分散在各种不同形式的规范性法律文件中。海洋行政法渊源的规范性法律文件主要有以下几种：

1.宪法。宪法是国家的根本大法，它规定的是国家和社会生活中最根本的问题，包括国家和社会的基本制度、国家机构和组织、公民的基本权利和义务等问题。根据我国现行《宪法》第62条与第64条的规定，宪法由全国人民代表大会制定并由全国人民代表大会以全体代表的2／3以上多数通过才能修改。

宪法同时也是我国行政法的一种渊源，是行政法规范的一种表现形式。因为宪法对行政工作也作了许多原则规定。例如，宪法规定了行政法的指导思想和基本原则；规定了行政主体的法律地位以及行政行为的内容与形式；规定了企事业单位、社会团体和公民与各级人民政府之间的关系，等等。

宪法对有关行政管理的原则规定不仅是海洋行政法的重要组成部分，而且是海洋行政立法的根本依据。需要特别说明的是，宪法并非仅指宪法典本身，还包括宪法相关法。宪法相关法是指“与宪法相配套、直接保障宪法实施和国家政权运作等方面的法律规范，调整国家政治关系，主要包括国家机构的产生、组织、职权和基本工作原则方面的法律，民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度方面的法律，维护国家主权、领土完整、国家安全、国家标志象征方面的法律，保障公民基本政治权利方面的法律。”[7]据此，《中华人民共和国领海及毗连区法》、《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》、《中华人民共和国政府关于领海的声明》等涉及我国主权和主权权利的法律，也属于宪法。这些法律是我国海洋法律制度中的根本法，是海洋法律制度的基石，具有最高的法律地位。

2.法律。法律是指国家最高权力机关根据宪法，依照法定程序制定的，在全国范围内具有普遍约束力的政治、经济、文化等方面的规范性文件。根据制定机关的区别，它可分为基本法律和其他法律。基本法律是指涉及刑事、民事、国家机构等重要内容的法律，由全国人民代表大会制定；其他法律则由全国人民代表大会常务委员会制定。

根据《立法法》第8条规定，下列事项只能制定法律：（1）国家主权的事项；（2）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；（3）民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；（4）犯罪和刑罚；（5）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；（6）对非国有财产的征收；（7）民事基本制度；（8）基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；（9）诉讼和仲裁制度；（10）必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。

法律是海洋行政法律规范的表现形式之一，海洋行政法的许多重大内容是由法律直接规定的。这类法律按其适用范围内具体包括两种：一是适用于各种行政管理领域的一般法律，如《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国行政强制法》，这些一般法律也同样适用于海洋行政机关实施行政处罚、行政许可和行政强制。二是适用范于海洋行政管理的特别法律。例如，1958年9月4日经第一届全国人民代表大会常务委员会第100次会议批准的《关于领海的声明》，就是专门针对海洋的第一个法律。迄今为止，全国人大常委会已制定有关海洋的专门法律十余部，如《中华人民共和国海域使用管理法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国海上交通安全法》等。

3.行政法规。行政法规是国务院为领导和管理国家各项行政工作，根据宪法和法律，并且依照法定程序制定的政治、经济、教育、科技、文化、外事等法规的总称。行政法规包括条例、规定和办法，国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定制定的行政法规，称“暂行条例”或者“暂行规定”。根据宪法规定，国务院制定的行政法规受全国人民代表大会常务委员会的监督，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规。

根据《立法法》第56条规定，行政法规可以就下列事项作出规定：为执行法律的规定需要制定行政法规的事项；《宪法》第89条规定的国务院行政管理职权的事项。应当由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项，国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定先制定的行政法规，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。

在行政法规中，相当一部分直接涉及海洋行政管理。如《航标条例》、《船舶登记条例》、《船舶和海上设施检验条例》、《船员条例》、《防治船舶污染海洋环境管理条例》等。这类行政法规在数量上远远超过了法律。

4.地方性法规。地方性法规是指由省、直辖市、自治区人民代表大会及其常务委员会以及较大的市的人民代表大会及其常务委员会，根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，按照法定程序制定的、在本行政区域内生效的规范性文件的总称。根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第7条第2款的规定，省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会制定的地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行，并由省、自治区的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。在我国的法律规范效力等级体系中，地方性法规的效力低于法律和行政法规，因此地方性法规不能与法律和行政法规相抵触。根据《立法法》第63条规定，地方法规的立法主体有两类：一类是省、自治区和直辖市的人民代表大会及其常务委员会；另一类是较大市的人民代表大会及其常务委员会。《立法法》中所称“较大的市”包括三种市：（1）省会市，即省、自治区人民政府所在地的市；（2）经国务院批准享有地方性法规制定权的较大的市；（3）经济特区所在地的市。

根据《立法法》第64条规定，地方性法规可以就下列事项作出规定：（1）为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；（2）属于地方性事务需要制定地方性法规的事项；（3）除《立法法》第8条规定的事项外，其他国家尚未制定法律或者行政法规的事项。

地方性法规是地方人民政府从事国家行政管理的法律依据之一，是我国行政法律规范的一种表现形式。在地方性法规中，凡是涉及海洋行政管理的，都是海洋行政法的内容。例如，《河北省海域梗用管理条例》、《辽宁省海域使用管理条例》、《山东环境保护条例》、《青岛市近岸海域环境保护规定》、《江苏省海岸带管理条例》、《浙江环境保护条例》、《浙江省南麂列岛国家级海洋自然保护区管理条例》、《宁被市象山潜艇源保护条例》、《福建省长乐海蚌资源养殖保护区管理规定》、《厦门市大屿岛白鹭自然保护区管理办法》、《深圳经济特区海域污染防治条例》、《珠海市防治船舶污染海域条例》、《海南省红树林保护规定》和《海南省珊珊礁保护规定》等，都是海洋地方性法规。

5.行政规章。行政规章是国务院各部委以及省、自治区、直辖市人民政府和较大的市的人民政府根据法律、法规制定的有关行政管理的规范性文件的总称。它包括部门规章和政府规章两种类型。所谓部门规章，是指国务院各部、委员会和具有行政管理职能的直属机构根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门权限范围内，按照法定的程序制定的，在全国范围内具有约束力的规定、办法、实施细则、规则等规范性文件的总称。部门规章在效力等级上低于法律和行政法规，不能与法律和行政法规相冲突。国务院部门必须在本部门的权限范围内，制定规章，部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项，涉及两个以上国务院部门职权范围的事项，应当提请国务院制定行政法规或者由国务院有关部门联合制定规章。所谓政府规章，是指省、自治区、直辖市的人民政府以及较大的市的人民政府根据法律和行政法规、地方性法规所制定的适用于本地区的规范性文件的总称。地方规章在效力等级上低于法律、行政法规和地方性法规，不得与法律、行政法规和地方性法规相冲突。地方人民政府制定的行政规章，必须在本地区权限内，就下列事项作出规定：为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；属于本行政区域的具体行政管理事项。

行政规章从内容上看，主要针对的是行政活动，绝大部分是行政法规范，因而也是行政法的表现形式，其中涉及海洋行政管理活动的就是海洋行政规章。如交通部发布的《中华人民共和国打捞沉船管理办法》、《中华人民共和国海港引航工作规定》、《中华人民共和国海船船员考试发证规则》、《中华人民共和国船舶安全检查规则》、《中华人民共和国海船船员值班规则》、《中华人民共和国船舶最低配员规则》和《中华人民共和国水上安全监督行政处罚规定》；农业部发布的《渔业捕捞许可证管理办法》、《中华人民共和国渔业海上交通事故调查处理规则》、《中日渔业协定暂定措施水域管理暂行办法》和《中华人民共和国管辖海域外国人、外国船舶渔业活动管理暂行规定》；原国家保护总局发布的《近岸海域环境功能区管理办法》；财政部、国家海洋局联合发布《国家海域使用管理暂行规定》；科技部批准、国家海洋局发布的《海洋自然保护区管理办法》；公安部、卫生部、交通部、外贸部联合发布的《国际航行船舶进出口联合检查进行程序与注意事项》；卫生部发布的《国际航行船舶试行电信卫生检疫规定》；交通部、外贸部、公安部发布《关于对在我沿海进行石油勘探的外国籍工程船舶、船员及随船人员的管理办法》；公安部、交通部、农牧渔业部联合发布的《关于加强沿海船舶、港口治安管理若干规定》等。此外，还有不少相关地方人民政府制定的有关海洋管理的政府规章，如《辽宁省海船登记管理办法》、《大连市沿海水域环境保护管理规定》、《天津市海域环境保护管理办法》、《山东省海洋渔业安全生产管理规定》、《山东省浅海滩涂养殖管理规定》、《青岛市海上旅游管理规定》、《青岛市海洋渔业安全生产管理办法》、《江苏省海州湾渔场管理暂行规定》、《上海市金山三岛海洋生态自然保护区管理办法》、《浙江省海域使用管理办法》、福建省《官井洋大黄鱼繁殖保护区管理规定》、《厦门市文昌鱼自然保护区管理办法》、《厦门市中华白海豚保护规定》、《厦门市浅海滩涂养殖管理规定》、《广东省海域使用管理规定》、《广东省铺设海底电缆管道管理办》、《广西壮族自治区开发南沙渔场生产管理暂行办法》等。

6.国际条约和行政协定。国际条约是指两个或两个以上国家关于政治、经济、工作报告贸易、法律、文化、军事等方面规定其相互权利和义务的各种协议的总称；行政协定是指两个或两个以上的政府相互之间签订的有关政治、经济、贸易、法律、文化和军事等方面内容的协议。国家或政府所签订的条约和协议对国内的机关、组织和公民同样具有法律拘束力。因此，它们也可以成为我国行政法的一种表现形式。

由于海洋行政法具有涉外性，因此国际条约和协定是重要的法律渊源之一，如《1974年国际海上人命安全公约》（SOLAS公约）、《1972年国际海上避碰规则》、《1978年海员培训、发证和值班标准国际公约》等。但是国际条约和协定与其他海洋行政法规范的适用有所不同，具体有以下几种方式：（1）直接适用。例如，《渔业法》规定：“外国人、外国渔业船舶进入中华人民共和国水域，从事渔业生产或者渔业资源调查活动，必须经国务院有关主管部门批准，并遵守本法和中华人民共和国其他有关法律、法规的规定；同中华人民共和国订有条约、协定的，按照条约、协定办理。”《渔业法》的规定表明，同有关国家签订的渔业条约、协定在国内可以直接适用，条约、协定和国内法律具有同等的效力。（2）优先适用。即国际条约和协定不仅可以在我国直接适用，而且其效力高于国内法律、法规，国际条约、协定与我国法律不一致之处，优先适用国际条约、协定。例如，《海洋环境保护法》第97条规定：“中华人民共和国缔结或者参加的国际条约同本法有不同规定的，适用国际条约的规定；但是，中华人民共和国声明保留的条款除外。”《海商法》第268条规定：“中华人民共和国缔结或者参加的与海洋环境保护有关的国际条约与本法有不同规定的，适用国际条约的规定；但是，中华人民共和国声明保留的条款除外。”（3）转化适用。即国际条约和协定并不直接在我国国内适用，而是通过立法转化为国内法后再进行适用。例如，我国加入《1974年国际海上人命安全公约的1978年议定书》（SOLAS74／78）后，对将该公约的内容大量转化为各种形式的国内法，如《海上交通安全法》等法律、《船舶和海上设施检验条例》等行政法规以及《船舶安全检查规则》和《渔业船舶法定检验规则》等部门规章。

7.法律解释。法律解释是指具有法律解释权的有关国家机关对法律规范的含义以及所使用的概念、术语、定义所作的说明和解释。根据1981年第五届全国人大常委会第19次会议通过的《关于加强法律解释工作的决议》，在我国正式有效的法律解释包括以下四种：（1）立法解释。凡关于法律、法令条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由全国人民代表大会常务委员会进行解释或用法令加以规定。（2）司法解释。它是属于法院审判工作和检察院工作中具体应用法律、法令的问题，分别由最高人民法院或最高人民检察院进行解释。（3）行政解释。它是不属于审判和检察工作中的其他法律、法令如何具体应用的问题，由国务院及主管部门进行解释。（4）地方解释。凡属于地方性法规条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由制定法规的省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会进行解释或作出规定，凡属于地方性法规如何具体应用的问题，由省、自治区、直辖市人民政府部门进行解释。但《立法法》第42条、第43条却规定：“法律解释权属于全国人民代表大会常委会。法律有以下情况之一的，由全国人民代表大会常务委员会解释：（一）法律的规定需要进一步明确具体含义的；（二）法律制定后出现新情况，需要明确适用法律依据的。”“国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和全国人民代表大会各专门委员会以及省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会可以向全国人民代表大会常务委员会提出法律解释要求。”

《立法法》规定的法律解释实质上是立法解释，而司法解释、行政解释等属于具体运用解释作出规定。虽然《立法法》没有明确规定司法解释权和行政解释权，但这并不排斥这两种法律解释的存在。当然司法解释和行政解释作为运用解释，必须忠实于立法的原意和精神，不能侵犯全国人大常委会的法律解释权。也就是说，法律解释有狭义的法律解释与广义的法律解释之分，狭义的法律解释仅仅是指立法解释，而广义的法律解释还包括有关部门的应用解释，如行政解释和司法解释。所有法律解释中涉及海洋行政管理的内容也是我国海洋行政法的渊源之一。

除了上述正式的法律渊源外，海洋行政法的法源还包括海洋政策性文件和其他行政规范性文件。前者如《中国的海洋政策》（白皮书）、《中国海洋21世纪议程》、《国家海洋事业发展规划纲要》等，这些政策性文件，既阐述了我国海洋政策、原则和立场，又反映了海洋立法的目的和原则。后者是指有关部门为指导法律执行或者实施行政措施而作出的具体应用解释和制定的其他规范性文件，主要是国务院部门以及省、市、自治区和较大的市的人民政府或其主管部门对于具体应用法律、法规或规章作出的解释，县级以上人民政府及其主管部门制定发布的具有普遍约束力的决定、命令或其他规范性文件。行政机关往往将这些具体应用解释和其他规范性文件作为具体行政行为的直接依据。这些具体应用解释和规范性文件不是正式的法律渊源，对人民法院不具有法律规范意义上的约束力。但是，人民法院经审查认为被诉具体行政行为依据的具体应用解释和其他规范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定被诉具体行政行为合法性时应承认其效力；人民法院可以在裁判理由中对具体应用解释和其他规范性文件是否合法、有效、合理或适当进行评述。[8]

关于以上法律规范冲突的选择适用，《立法法》确立了以下四项一般原则：

1.等级效力原则：上位法优于下位法。《立法法》明确规定，宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触；法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章；行政法规的效力高于地方性法规、规章；地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章；省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的较大的市的人民政府制定的规章；自治条例和单行条例依法对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本自治地方适用自治条例和单行条例的规定；经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定；部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。

2.特别法效力原则：特别法优于一般法。《立法法》规定，同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定。

3.新旧法效力原则：新法优于旧法。《立法法》规定，同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。

另外，根据《立法法》规定，法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决；行政法规之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院裁决；其他同一机关制定的新的一般规定与旧的特别规定不一致时，由制定机关裁决。

4.法不溯及既往原则。《立法法》规定，法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。

根据最高人民法院的规定，调整同一对象的两个或者两个以上的法律规范因规定不同的法律后果而产生冲突的，一般情况下应当按照《立法法》规定的上位法优于下位法、后法优于前法以及特别法优于一般法等法律适用规则，判断和选择所应适用的法律规范。冲突规范所涉及的事项比较重大、有关机关对是否存在冲突有不同意见、应当优先适用的法律规范的合法有效性尚有疑问或者按照法律适用规则不能确定如何适用时，依据《立法法》规定的程序逐级送请有权机关裁决。

1.下位法不符合上位法的判断和适用。下位法的规定不符合上位法的，人民法院原则上应当适用上位法。当前许多具体行政行为是依据下位法作出的，并未援引和适用上位法。在这种情况下，为维护法制统一，人民法院审查具体行政行为的合法性时，应当对下位法是否符合上位法一并进行判断。经判断下位法与上位法相抵触的，应当依据上位法认定被诉具体行政行为的合法性。从审判实践看，下位法不符合上位法的常见情形有：下位法缩小上位法规定的权利主体范围，或者违反上位法立法目的扩大上位法规定的权利主体范围；下位法限制或者剥夺上位法规定的权利，或者违反上位法立法目的扩大上位法规定的权利范围；下位法扩大行政主体或其职权范围；下位法延长上位法规定的履行法定职责期限；下位法以参照、准用等方式扩大或者限缩上位法规定的义务或者义务主体的范围、性质或者条件；下位法增设或者限缩违反上位法规定的适用条件；下位法扩大或者限缩上位法规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围；下位法改变上位法已规定的违法行为的性质；下位法超出上位法规定的强制措施的适用范围、种类和方式，以及增设或者限缩其适用条件；法规、规章或者其他规范文件设定不符合行政许可法规定的行政许可，或者增设违反上位法的行政许可条件；其他相抵触的情形。

法律、行政法规或者地方性法规修改后，其实施性规定未被明文废止的，人民法院在适用时应当区分下列情形：实施性规定与修改后的法律、行政法规或者地方性法规相抵触的，不予适用；因法律、行政法规或者地方性法规的修改，相应的实施性规定丧失依据而不能单独施行的，不予适用；实施性规定与修改后的法律、行政法规或者地方性法规不相抵触的，可以适用。

2.特别规定与一般规定的适用关系。同一法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章内的不同条文对相同事项有一般规定和特别规定的，优先适用特别规定。

法律之间、行政法规之间或者地方性法规之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致的，人民法院原则上应按照下列情形适用：新的一般规定允许旧的特别规定继续适用的，适用旧的特别规定；新的一般规定废止旧的特别规定的，适用新的一般规定。不能确定新的一般规定是否允许旧的规定继续适用的，人民法院应当中止行政案件的审理，属于法律的，逐级上报最高人民法院送请全国人民代表大会常务委员会裁决；属于行政法规的，逐级上报最高人民法院送请国务院裁决；属于地方性法规的，由高级人民法院送请制定机关裁决。

3.地方性法规与部门规章冲突的选择适用。地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致的，人民法院一般可以按照下列情形适用：（1）法律或者行政法规授权部门规章作出实施性规定的，其规定优先适用；（2）尚未制定法律、行政法规的，部门规章对于国务院决定、命令授权的事项，或者对于中央宏观调控的事项、需要全国统一的市场活动规则及对外贸易和外商投资等需要全国统一规定的事项作出的规定，应当优先适用；（3）地方性法规根据法律或者行政法规的授权，根据本行政区域的实际情况作出的具体规定，应当优先适用；（4）地方性法规对属于地方性事务的事项作出的规定，应当优先适用；（5）尚未制定法律、行政法规的，地方性法规根据本行政区域的具体情况，对需要全国统一规定以外的事项作出的规定，应当优先适用；（6）能够直接适用的其他情形。不能确定如何适用的，应当中止行政案件的审理，逐级上报最高人民法院按照《立法法》的规定送请有权机关处理。

4.规章冲突的选择适用。部门规章与地方政府规章之间对相同事项的规定不一致的，人民法院一般可以按照下列情形适用：（1）法律或者行政法规授权部门规章作出实施性规定的，其规定优先适用；（2）尚未制定法律、行政法规的，部门规章对于国务院决定、命令授权的事项，或者对属于中央宏观调控的事项、需要全国统一的市场活动规则及对外贸易和外商投资等事项作出的规定，应当优先适用；（3）地方政府规章根据法律或者行政法规的授权，根据本行政区域的实际情况作出的具体规定，应当优先适用；（4）地方政府规章对属于本行政区域的具体行政管理事项作出的规定，应当优先适用；（5）能够直接适用的其他情形。不能确定如何适用的，应当中止行政案件的审理，逐级上报最高人民法院送请国务院裁决。

国务院部门之间制定的规章对同一事项的规定不一致的，人民法院一般可以按照下列情形选择适用：（1）适用与上位法不相抵触的部门规章规定；（2）与上位法均不抵触的，优先适用根据专属职权制定的规章规定；（3）两个以上的国务院部门就涉及其职权范围的事项联合制定的规章规定，优先于其中一个部门单独作出的规定；（4）能够选择适用的其他情形。不能确定如何适用的，应当中止行政案件的审理，逐级上报最高人民法院送请国务院裁决。

国务院部门或者省、市、自治区人民政府制定的其他规范性文件对相同事项的规定不一致的，参照上列精神处理。

5.新旧法律规范的选择适用。根据行政审判中的普遍认识和做法，行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但下列情形除外：（1）法律、法规或规章另有规定的；（2）适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的；（3）按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的。

五、海洋行政法学

海洋行政法学与海洋行政法的关系实质上反映了行政法学与行政法的关系。“行政法学是以行政法及与行政法相关的社会关系为研究对象的一门法律学科。作为一门独立的法律学科，行政法学主要研究行政法产生和发展的规律，行政法的本质、内容和形式，行政法的地位和作用，国家行政管理关系以及在这种关系中当事人的地位，由此确立起行政法的原则、原理和理论体系。行政法学与行政法既有联系又有区别。它们的联系表现在：行政法学以行政法为前提，它伴随着行政法的发展而发展。没有行政法，行政法学便会因无研究对象而不复存在。行政法越发达，行政法学便越有发展基础。然而，行政法学与行政法毕竟有明显的区别，主要表现在：1.归属不同。行政法学是一门学科，而行政法是一个法律部门。它们完全是不同的领域。2.对象范围不同。行政法的调整对象是行政关系，而行政法学的研究对象主要是行政法。再则，行政法学以行政法为研究对象，但不限于行政法本身。”[9]

中国是一个沿海大国，海洋问题关涉国家根本利益。国家高度重视海洋的开发利用和保护，把发展海洋事业作为国家发展战略，全面实行维护国际海洋新秩序和国家海洋权益，合理开发利用海洋资源，切实保护海洋生态环境，确保海上安全，实现海洋资源、环境和经济社会可持续发展，积极推进国际海洋事务合作，为全球海洋开发利用和保护事业作出贡献的基本方略。在此背景下，中国海洋法学理应担负起完整、准确地阐明海洋法律体系和法律规范，正确回答海洋法适用中出现的一系列理论和实际问题，促进国家海洋法治化水平不断提高的重要职责。

海洋行政法是海洋法的一个重要分支。但海洋法学界对海洋行政法长期缺乏足够的关注，大多数教材或专著中找不到海洋行政法的概念，有的教材或专著中虽有海洋行政法的概念，但它们或者语焉不详，或者张冠李戴。涉及海洋行政法的个别论文也基本上限于对国外相关理论和制度的简单介绍和评价，有深度，特别是有创新的专题研究成果很少，研究海洋行政法的专题著作则至今尚未出现。

海洋行政法也是行政法的一个重要部门。但迄今为止，行政法学界几乎都集中于一般行政法（行政法总论）的研究，部门行政法（行政法分论）尚未引起人们足够的重视。目前不仅少见系统的部门行政法教材，就是个别的部门行政法著作也不多见。即使是已经正式出版的仅有的一套比较系统的部门行政法系列教材（司法部法学教材编辑部编审、中国人事出版社出版）中也仅有工商行政法、土地行政法、民政行政法、环境行政法、海关行政法、审计行政法、公安行政法、税务行政法和交通行政法九种。海洋行政法学在部门行政法学中基本上仍是一个空白。

建立独立的海洋行政法学至少具有以下两方面的重要意义：一方面，有助于我国海洋行政法学理论自身的建立。“长期以来，一直在为中国的法制建设提供某种服务功能的中国法学理论，少有余暇顾及自身的理论建构，也少有余力反思自己的理论前提”。[10]这一论断也是对我国海洋行政法学研究的写照。严格而言，我国目前并没有自己的海洋行政法学理论。在这种情况下，不仅需要对国外较为完善的海洋行政法进行充分的比较研究，而且要结合我国法治实践，使它们为我所用，最终建立起自己的理论。这不仅是完善我国行政法学理论的需要，也是进行对外学术交流和对话的需要。另一方面，有助于更好地指导我国海洋行政立法和相关法律制度（包括海洋行政许可制度、海洋行政处罚制度、海洋行政强制制度、海洋行政裁决制度等）的进一步完善。同时，部门行政法学属于应用法学，其源于实践，为实践服务，因此，编写一本理论联系实际，注重法学原理、法律制度和司法实践紧密结合的海洋行政法教材，其直接目的在于使相关专业学生和海洋行政执法工作者等相关人员学习和掌握海洋行政法的基本理论、基本知识和基本技能，以培养其法律思维和法律应用能力，提高其法律实践分析能力和职业应用能力。

本书作为海洋法学系列著作之一，主要阐述海洋行政法的基本原理和相关制度。其基本内容是，在系统概括古代中国开发利用管辖海洋和近代中国的海洋行政法实践的基础上，以国家三代领导人关于具有中国特色的海权观、海防观和海洋观的论述为指导，全面阐述当代中国海洋行政立法的历史发展、法律体系和海洋行政法各方面的原则、规则和制度，力求从理论与实践的结合上，完整、准确地阐明海洋行政法的基本概念、基本原理和基本规范，努力实现理论性、实践性、针对性和应用性的统一。其任务在于使相关专业学生和其他有关人员学习和掌握海洋行政法的基本理论、基本知识与基本技能，使其具备胜任工作所必需的法律意识与法律知识素养，培养其运用法律解决实际问题的能力。在内容结构上，具体包括以下八章：第一章，海洋行政法基本范畴；第二章，海洋行政体制；第三章，海洋行政立法与规定；第四章，海洋行政规划；第五章，海洋行政许可；第六章，海洋行政处罚；第七章，海洋行政强制措施与执行；第八章，海洋行政复议。

[1]南冰洋（Southern Ocean），也叫“南极海”、“南大洋”，是世界第五个被确定的大洋，是世界上唯一完全环绕地球却没有被大陆分割的大洋。南冰洋是围绕南极洲的海洋，是太平洋、大西洋和印度洋南部的海域，以前一直认为太平洋、大西洋和印度洋一直延伸到南极洲，南冰洋的水域被视为南极海，但因为海洋学上发现南冰洋有重要的不同洋流，于是国际水文地理组织于2000年确定其为一个独立的大洋，成为五大洋中的第四大洋。但在学术界依旧有人认为依据大洋应有其对应的中洋脊。

[2]华敬炘著：《海洋法学》，中国海洋大学出版社2009年版，第5页。

[3]杨金森：“海洋管理的基本概念和主要任务”，载高之国、张海文主编：《海洋国策研究文集》，海洋出版社2007年版，第167页。

[4]中华人民共和国国务院新闻办公室：《中国特色社会主义法律体系》（2011年10月）。

[5]胡建淼、金伟峰著：《行政法与行政诉讼法》，高等教育出版社2012年版，第7页。

[6]华敬炘著：《海洋法学》，中国海洋大学出版社2009年版，第474页。

[7]中华人民共和国国务院新闻办公室：《中国特色社会主义法律体系》（2011年10月）。

[8]最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（2004年5月18日）。

[9]胡建淼著：《行政法学》，法律出版社2003年版，第30、31页。

[10]苏力著：《法治及其本土资源》，中国政法大学出版社1996年版，第1页。