海洋行政管理体制的变革

一、狭义的海洋管理与广义的海洋管理

对于海洋管理，可以作狭义与广义两种不同的理解。传统的海洋法理论往往采取狭义的海洋管理概念，认为海洋管理就是国家对海洋事务的管理，甚至把海洋管理等同于海洋行政管理。“一般认为，海洋管理是国家对海洋区域（海洋权益）、海洋资源、海洋环境的行政管理活动。”[3]按照这种理解，参与海洋资源开发利用的企业和个人纯粹是海洋管理的对象，而不是海洋管理的主体。

广义的海洋管理则包括国家对海洋的管理（主要是国家行政管理）和其他主体对海洋管理。一般管理学认为，管理包括行政管理和一般的社会管理。前者是指政务的推行，如决策、规划、指导、组织、协调、监督、领导等，层次较高；后者则是事务的执行，常指执行的方法、技术、程序等，层次较低。从各国海洋管理的历史看，民间自发的管理活动要远远早于国家有意识的管理，更早于现代意义上的海洋行政管理。“无论是海洋的开发，还是开发活动的管理，抑或是协调上，民间层面总是领先于国家层面的各种开发和管理手段与行为，总是在民间层面对海洋资源开发利用到一定程度后国家才被动地控制（也可以说就是管理）。”而海洋行政管理则是在理论和实践上把国家权力明确划分为立法权、行政权和司法权之后才出现的。而且，国家对海洋的管理主要是行政管理，但也不限于行政管理。除了行政机关以外，参与海洋管理的国家机关还包括立法机关和司法机关。例如，立法机关制定海洋管理的法律法规，司法机关审理有关海洋事务的民事案件和行政案件。

二、海洋行政的概念和特点

海洋行政是海洋行政管理的简称，是海洋管理的重要组成部分。它是指海洋行政机关依法对国家海洋事务进行组织和管理的活动。

海洋行政既不同于一般的社会管理，也不同于其他国家管理和行政管理，而具有自身的特征。这主要表现在以下两个方面：

1.海洋行政是一种国家管理和法律管理，体现了国家意志性和法律强制性。这是海洋行政与一般社会管理的根本区别。首先，海洋行政是一种国家管理，它是国家通过海洋行政机关和海洋行政机关工作人员进行的。海洋行政机关和海洋行政机关工作人员必须以国家名义实施海洋行政管理，并体现国家的意志。其次，海洋行政又是一种法律管理。现代国家行政管理的一个重要特别在于它首先是一种法律管理，依法行政已成为现代行政管理的一项基本原则。一方面，行政活动必须借助法律手段，以提高行政效率；另一方面，行政活动必须受到法律控制，以防止行政权被滥用，侵害人民民主。所以海洋行政具有法律的强制性。例如，公民、法人和其他组织对海洋行政机关和海洋行政机关工作人员的具体行政行为在法定期限内既不提起诉讼又不履行的，海洋行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。

2.海洋行政以海洋行政事务为特定对象。海洋行政事务不同于其他行政事务，其最大的特点是综合性。所谓综合性，是指海洋行政管理涉及多个行政管理部门，包括海上相关产业管理部门（如海洋运输、油气生产、渔业、海洋矿产、海洋环境保护等）之间的相互协作以及海区与海岸带陆地之间的统筹配合。海洋综合管理是国家海洋事务发展到一定阶段的必然要求，是现代海洋管理的发展方向。被称为海洋宪章的1994年《联合国海洋法公约》指出：“意识到各海洋区域的种种问题都是彼此密切相关的，有必要作为一个整体来加以考虑，认识到有需要通过本公约，在较顾及所有国家主权的情形下，为海洋建立一种法律秩序，以便利国际交通和促进海洋的和平用途，海洋资源的公平而有效的利用，海洋生物资源的养护以及研究、保护和保全海洋环境，考虑到达成这些目标将有助于实现公正公平的国际经济秩序，这种秩序将照顾到全人类的利益和需要，特别是发展中国家的特殊利益和需要，不论其为沿海国或内陆国。”《中国海洋21世纪议程》明确提出了海洋综合管理的概念：“沿海区、管辖海域的综合管理是保证经济和社会持续、快速、健康发展的重要途径。综合管理往往要通过行政、法律、经济、科技和教育等手段，对海洋开发活动进行组织、指导、协调、控制和监督。其目的是保证合理利用海区的各种资源，促进各行各业协调有序的发展，提高整个海区的经济效益、社会效益和生态环境效益。综合管理还体现在联合组织编制海域功能区划、海洋开发规划，协商解决开发过程中出现的各种矛盾和问题，以及在更高层次上进行决策磋商等方面。”“搞好海洋综合管理工作，必须统一和深化对综合管理的认识，改变传统、片面的观念，拓宽建立管理新体制的思路；必须在高层次协调一致的基础上制定海洋发展的统一战略、方针和政策；理顺综合管理和行业管理、海域管理和陆域管理、资源资产所有权和经营使用权、宏观调控和市场调节之间的各种关系；要在立法执法、机构设置、能力建设和资金投入等方面对海洋综合管理给予充分重视。”“海洋综合管理应从国家的海洋权益、海洋资源、海洋环境的整体利益出发，通过方针、政策、法规、区划、规划的制定和实施，以及组织协调、综合平衡有关产业部门和沿海地区在开发利用海洋中的关系，以达到维护海洋权益，合理开发海洋资源，保护海洋环境，促进海洋经济持续、快速、协调发展的目的。”《国家海洋事业发展纲要》甚至把海洋综合管理作为首要的基本原则，明确提出：“依据内水、领海、毗连区、专属经济区和大陆架、公海、国际海底及极地区域的不同法律地位和自然属性，统筹协调涉海管理活动，实施以生态系统为基础的海洋区域管理。”