平等的国际法向公平的国际法的演进

因为每个国家都享有主权，而各个国家的主权又无高低之分，所以，在国际法中，各国的法律地位应该是平等的。在历史上，平等原则曾只适用于“文明国家”之间；在现代社会中，无论一个国家的政治、经济及文化发展水平如何，均应属于国际大家庭中的平等成员。各国在国际法面前一律平等，主要表现为：第一，在国际组织中和国际会议上，每一参加国都有同等的代表权和表决权，每一国家所投的票在法律上具有同等效力；第二，每一国家都有权在平等的基础上与他国签订条约，非经国家同意，不得对其加以有约束力的规则(强行法情形例外)；第三，在国际会议上，各国位次的排列按会议所用文字的本国国名的字母顺序；第四，国家在外交礼仪上享受平等的权利；第五，国家在外国享受司法豁免。^注201

但平等(equality)并不总意味着公平(equity)。“在某些场合和特定条件下，表面上的‘平等’实际上是不公平的；反之，表面上的‘不平等’却是公平的。”^注202令人可喜的是，在法律全球化的进程中，平等的国际法已开始向公平的国际法演进。典型的例证出现在国际经济法和国际环境法两个领域。

国际经济法中的普惠制是国际社会以牺牲平等而寻求公平所做努力的主要成果。

所谓普惠制(Generalized System of Tariff Preference，GSP)是指发达国家向发展中国家允诺，对输自发展中国家的制成品和半制成品普遍给予优惠关税待遇，而并不要求发展中国家给予回报。普惠制的基本特点在于：第一，它应该具有普遍性，即所有的发达国家应该向所有的发展中国家提供关税方面的优惠待遇；第二，它应该具有非歧视性，即应使所有的发展中国家都无差别地享受到这种优惠待遇；第三，也是最重要的，它应该具有非互惠性，即发达国家应单方面地给予发展中国家出口商品特别的关税减让，而不要求发展中国家对发达国家也给予同样的优惠。

普惠制的出现是广大发展中国家为建立新的国际经济秩序而不懈努力的结果，也表明发达国家已认识到其自身经济的发展离不开发展中国家的经济和社会的进步。建立普惠制的设想是在1964年3月至6月举行的第一届联合国贸易和发展会议上明确提出来的。同年10月，关贸总协定缔约国全体会议对关贸总协定作了一次实质性修改，在新增加的以“贸易与发展”为标题的协定的第4部分中规定了非互惠待遇原则，为普惠制的建立铺设了一块重要的基石。1966年，关贸总协定同意澳大利亚背离总协定的最惠国待遇原则，对发展中国家实施普惠制待遇。1971年7月，欧洲共同体开始对发展中国家实施普惠制。随后，日本、 挪威、美国、加拿大、波兰等国也先后颁布并实施了各自的普惠制方案。

从历史上看，现存的国际经济秩序是以往的历史事实的积存，而这些历史事实的很大一部分是强者对弱者的政治压迫、军事侵略和经济掠夺。在这种前提下，如果仅仅确立各国地位的平等，仅仅要求各国等同地相互赋予利益，那么这显然是对一种不公平的现实的确认。而且，这种对不公平的现实的确认还会导致更大的不公，贫者愈贫，富者愈富就会成为一种不可扭转的趋势。正因为如此，广大发展中国家在争取建立新的国际经济秩序的努力中才逐步打出了“公平”的旗帜，不再满足于形式上的平等，而要寻求实质上的公平。普惠制要求发达国家单方面向发展中国家提供优惠的关税待遇而不要求发展中国家给予回报，并且不得将这种优惠待遇给予其他发达国家，这就冲破了以互惠制和最惠国待遇制度所体现的平等原则，为实现国家之间利益分配上的公平创造了条件。

国际环境法中也在逐步引入公平原则。国际环境法是国际法中的一个新领域。在确立国际环境法的基本原则和基本制度时必须明确下列事实：第一，从历史的角度看，发达国家应对国际环境的日益恶化负主要责任；第二，发展中国家为了摆脱贫穷落后的局面，有权确定适于本国的经济和社会发展规划；第三，基于历史的原因，发展中国家发展经济、治理环境的能力十分有限；第四，环境问题没有国界，环境治理需要各国间的合作。由于国际社会对上述问题取得了基本一致的认识，使得国际环境法中的一些规则也开始体现公平原则。例如，1990年修正的《蒙特利尔议定书》和1992年制定的《生物多样性公约》均规定发达国家要作出特别安排，向发展中国家提供额外的资金和转让有关的技术；1992年制定的《联合国气候变化框架公约》明确规定：“各缔约方应在公平的基础上，并根据它们共同但有区别的责任和各自的能力，为人类当代和后代的利益保护气候系统。因此，发达国家缔约方应当率先对付气候变化及其不利影响。”1997年制定的《联合国气候变化框架公约京都议定书》更是专门为发达国家规定了特别的义务。根据该议定书第3条的规定，附件所列国家(包括所有的发达国家和一些正向市场经济过渡的国家)“应个别地或共同地确保其在附件A中所列温室气体的人为二氧化碳当量排放总量不超过按照附件B中所载其量化的限制和减少排放的承诺和根据本条的规定所计算的其分配数量，以使其在2008年至2012年承诺期内这些气体的全部排放量从1990年水平至少减少5%”。

但也应该看到，国际法中的平等原则向公平原则的过渡还进展得十分有限。以普惠制为例，目前国际社会中所实行的普惠制还远非理想，其主要原因在于这一制度的两类主体之间，即给惠国与受惠国之间的权利义务关系还缺乏稳定的法律基础。

从表面上看，普惠制的法律依据颇为充分，既有众多的国际组织决议、宣言，又有关贸总协定的有关条款；既有给惠国的详尽的国内立法，又有给惠国(集团)与受惠国(集团)之间的双边协议。但是，如果我们能从国际经济法的渊源的角度对普惠制进行一下认真的分析，就会发现，普惠制的法律基础其实是相当薄弱的。首先，并不是所有的国际组织的决议都具有法律约束力。尽管许多国际组织的决议，包括联合国大会通过的《建立国际经济新秩序宣言》、《各国经济权利和义务宪章》，都对普惠制问题作过不同程度的规定，但这些国际组织的决议通常都不具备法律效力，所以我们不能期待这类国际组织所通过的决议之类的文件会实际约束普惠制之下的各方。其次，尽管像《关税与贸易总协定》这样的具有确定的约束力的国际条约也对普惠制问题作了规定。但是，不是说一项法律文件的所有条款都可以为人们创设具体的权利义务关系。我们可以看到，关贸总协定这类法律文件在规定普惠制问题时，都在使用十分笼统、模糊的语言。根据这样的规定，任何一方都无法向他方提出确定的权利主张。再次，一国的国内立法当然可以调整国际经济关系，但其所调整的国际经济关系只能是私人之间的国际经济关系，以及本国政府同国际经济交往的当事人所发生的管理关系，而不能调整国家之间的关系。普惠制所涉及的是国家之间的权利义务关系，这种权利义务关系不能以国内立法来作为基础。最后，国家(集团)之间的条约当然具备法的约束力；而且，由于双边条约对普惠制内容的规定多较为具体，因而这类法律文件应该认为是普惠制作为一项国际经济法律制度而存在的比较确定的法律基础。但是，国际条约法中最重要的原则之一便是自由同意原则。任何国家不得强迫他方接受自己的意志，任何国家都可以自己决定如何通过条约来争取自己的权利和确定自己的义务。因此，在是否向其他国家提供单向的优惠待遇问题上，每个国家仍是根据自己的意志来作出最后的决定。

总之，全球化是人类走向单一社会的长期、大规模的变迁过程，而法律全球化只是这一历史过程的伴生现象。在法律全球化的演进过程中，国际约定法的范围将不断扩展，国际强行法的地位将逐渐加强；同时，在法律全球化的过程中，将长期存在着国际法与国内法关系上的一元体系与多元体系的并存、国际法硬约束与软约束的并存及平面国际法与立体国际法并存的现象，同时，国际法也将逐渐实现由平等的法律向公平的法律的过渡。

(本文发表于《清华法律评论》2002年第4辑)