最后的司法考试

记者／任重远

由律师资格考试演变而来的司法考试，因考题难度大、考试通过率低而素有“天下第一考”之称。实施16年后，将从2018年起改为国家法律职业资格考试，提高报名标准、扩大职业资格适用范围。这是中国法治建设系统化、专业化的必然要求，是全面实施依法治国战略的必由之路。

2017年9月16日，“最后一次国家司法考试”在常州开考，考生蜂拥进入武进职教中心考点。

2017年3月12日，十二届全国人大五次会议在北京人民大会堂举行第三次全体会议，司法部部长张军接受采访。从2018年开始，司法考试将改革为国家法律职业资格考试，仍由司法部来组织。

最后一次国家司法考试，非法学专业出身的李宁还是没能通过。

2017年11月21日，本年度司法考试成绩公布，360分为合格线。李宁考了338分，比去年还少考了13分。因为不是法学专业毕业生，2018年司法考试改革、变成国家统一法律职业资格考试后，她可能就没资格报名了——除非去读个法律硕士，拿到学位后再考。

2002年开始的司法考试，是由司法部主持的国家级法律类职业证书考试，每年只考一次。担任律师、法官、检察官和公证员必须通过国家司法考试。由于考题难度大、报考人数众多而通过率较低，有“天下第一考”之称。

根据十八届三中全会和四中全会的有关精神，2015年12月20日，中共中央办公厅和国务院办公厅联合发文，从2018年开始，国家司法考试将改为国家法律职业资格考试，除了上述四种职业以外，从事行政处罚决定审核、行政复议、行政裁决的工作人员，以及法律顾问、法律类仲裁员也需要参加并通过考试。

改革后的考试门槛也相应提高，过去只需要具有本科毕业学历就能参加考试，不要求必须是法学专业出身。今后则需要取得全日制的法学本科或以上学位，或者从事法律工作三年以上，才能报名。

因此，从2016年开始，最后这两年司法考试的报名人数激增，从原来每年40万人左右，增加到了2016年的58.8万人和2017年的64.9万人。

但报名后参加考试并能最后坚持下来的人并没有那么多。李宁告诉《凤凰周刊》，司法考试一共四场分两天进行。“一个考场三十多人，第一场时就有几个人没来，后面越来越少。到最后一场时，弃考的差不多都有三分之一了。”她认为自己今年能够坚持考下来，无论结果如何，心理这关已经过了。

国家司法考试前身为律师资格考试。2002年之前，律师、检察官和法官的资格考试是分别组织的。律师资格考试全国统一，由司法部组织，考试程序、成绩标准清晰。而法官、检察官的考试则只在其系统内部进行，程序相对不透明且难度明显偏低，导致诸多争议。经中央决定，2002年律师资格考试取消，律师、法官、检察官和公证员的职业证书考试合并为统一的国家司法考试。

司法考试实施16年来，随着职业准入门槛的提高，中国司法系统专业化发展取得长足进步，律师和法官、检察官之间拥有了更为接近的知识背景，有利于建立法律人职业共同体，促进中国法治进步。即将到来的国家统一法律职业资格考试，显然也是在朝这个方向努力。这是全面实施依法治国战略的必由之路。

“天下第一考”

曾经有一段时间，张成认为自己很不幸。在书记员位置上干了5年，就在他要被任命为法官的时候，司法考试来了。他完全没有想到，和过去基本谁都能过的初任法官资格考试不同，他竟然一考就是四年。

“考第三次的那年，庭里空出来一个副庭长的位子。院党组开了会，定了我，资历最合适。就等着过了司法考试再走正式的任命程序。没想到第三次还没过，等于那个位子空在那儿等了我一年多。不光我压力很大，院领导也很尴尬。第四年前几个月就给我放假回去看书，还给报销了上辅导班的费用。”张成说。

2002年统一司法考试实施之后，以“老人老办法、新人新办法”为原则，过去已经取得法官、检察官资格的继续有效，新任法官和检察官的任命需要以通过司法考试为前提。对于很多人来说，这都是一个新的挑战。

以张成为例，作为一名基层法院的刑庭法官，他需要审理的案件大都不复杂，以盗窃、诈骗、故意伤害为主，工作没几年后就变得游刃有余，否则也不会成为副庭长的有力人选。

但司法考试要考查的内容非常全面，几乎穷尽了所有的法律部门。且不说他一个刑庭法官对民事案件本就不太熟悉，连国际贸易法、海商法、知识产权法这些内容也都要考。

这些案件张成所在的法院连管辖权都没有，不仅没人审过，不调动工作的话将来也不会遇到。遇到不懂的问题，连个肯定能讲清楚的同事都没有，只能抱团取暖、一起琢磨。

加上已经结婚生子，下班后能拿来看书的时间有限，张成最后只能选择考前脱产复习。

“后面的两年真的压力很大，实际上我已经被当作副庭长用了，有了自己独立的办公室，大家见面都喊‘张庭’。但严格说还是一个书记员，别说副庭长了，连法官都不是，判决书都没资格签发，得找别的法官帮忙。”张成说。

事实上，像张成这样曾被司法考试折磨过的法官、检察官大有人在，2002年第一次司法考试，有的法院、检察院甚至“全军覆没”——参考人员没有一个通过的，司法考试从此有了“天下第一考”的名头。

“都是被逼出来的。刚开始司法考试以后，这种考了三四年才过的每个法院也有，特别是那些转业军人、没什么基础的，考起来特别吃力。现在就不一样了，法院招法官助理，都要通过了司法考试的才有资格报名，整个法官队伍的专业水平有了很大提高。”一家基层法院的研究室主任李明说。

李明告诉《凤凰周刊》，对法院来说，司法考试带来的“阵痛”也是一种提高的动力，准备考试的过程让法官们的业务水平得到了提升。像他这种之前通过法官考试已经取得法官资格的，也有人会主动去报名参考，只是为了证明自己——虽然过去法官考试比律师资格考试要容易，但自己能做法官不是因为题目简单。

“考过之后还是很感激，学到了很多知识，对法律的理解也更深了。”张成如是说。

职业化改革大潮

司法考试的实施背景是中国司法从业人员的专业化改革。在此之前，不仅初任法官、检察官考试难度较低，复转军人甚至不需要参加考试就可以直接当上相应级别的法官或检察官，法检工作人员的整体素质成为了不可忽视的问题。

1995年《法官法》和《检察官法》生效之前，相关法律甚至根本没有规定担任法官和检察官需要具备的教育背景，两部法律通过后要求必须受过大学教育，但在职教育也可以，而且学历并不限于本科，也不限于法律专业。

一位有着三十多年审判经历的法官告诉《凤凰周刊》，即便到了上世纪90年代中后期，基层法院里全日制的本科毕业生比例也很少，很多工作人员都是电大、函授、夜大的学历。

教育背景靠不住，入职考试门槛又低，所带来的结果就是法官的素质参差不齐，主要靠自觉。相比之下，律师队伍的总体水平就明显更高，1986年启动的国家统一的律师资格考试，要求必须是本科毕业学历才能报名，而且考题难度大，门槛非常高。

1999年，山西运城发生轰动一时的姚晓红腐败案——这位因犯贪污罪、非法拘禁罪、报复陷害罪被判处无期徒刑的绛县法院副院长只有小学文化，曾被媒体称为“三盲”院长，即文盲、法盲、流氓。

姚晓红案凸显法官“进口关”把不严、“出口关”疏不通的难题，引起时任最高法院院长的反思。不久，最高法院提出“法官职业化建设”的命题，并将此确定为法官队伍建设的主线。

2001年全国人大常委会修改《法官法》之前，有法工委人士提出，律师考试、法官考试和检察官考试性质都是相同的，能否统一考试？这一提议得到最高法院的支持。

原最高法院院长肖扬在其回忆录中谈到，实行律师、法官、检察官统一考试是符合中国实际的：一来可以拓宽法律从业人员选拔途径，成为人员流动的平台；二来有助于去除法律界别的“部门主义”，对构建法律职业共同体有积极意义。

此后，统一司法考试制度顺利推进。2001年6月30日，九届全国人大常委会第二十二次会议审议通过《法官法》和《检察官法》修正案，明确规定：国家对初任法官、检察官和取得律师资格实行统一的司法考试制度。最高法院、最高检察院、司法部随后联合公告称，2001年度初任法官、初任检察官、律师资格考试均不再单独举行，纳入2002年实施的首次国家司法考试。

自此，中国统一司法考试制度正式建立。2002年3月，首次国家司法考试举行，共有36万人报名参考。

作为一项选拔培养高素质法律职业人才的基础性制度，司法考试制度在实践中也在不断调整。比如，考虑到偏远、贫困地区、特别是少数民族欠发达地区法律职业人才短缺情况，司法部等部门决定放宽少数民族考生报名学历条件、降低通过分数线、使用少数民族文字试卷等。

司法部司法考试司司长贾丽群曾公开介绍，在迄今前15次司法考试中，已经有15万人因为降分政策获得了法律职业资格证书，“充实了偏远贫困地区、少数民族地区基层的法律事务部门”，“对缓解这些地区的法律人才短缺问题发挥了作用”。

在探索司法考试制度与法学教育、司法机关用人制度有效衔接的背景下，自2008年起，司法部允许普通高校本科大四在校生报名参加司法考试。

据司法部介绍，自2002年开始，至2017年这最后一次司法考试前，全国组织实施的15次司法考试，累计报名人数510万余人次，88万余人通过考试取得法律职业资格（包括享受降分政策的），其中近一半通过者最后从事了法官、检察官、律师和公证员等法律职业。

标准化的难题

由于有此前十几年全国律师资格考试的基础，2002年司法考试实施以后，考试的内容和形式并没有太大变化。

律师资格考试四张考卷每张满分100，总分为400分。而司法考试在延续两年后，2004年开始采用了满分600分的“3+1”模式。前三张试卷为选择题，每场考试时间三小时，分为单选、多选和不定项选择；卷四为主观题，考试时间为三个半小时，主要考查案例分析和论述，偶尔出现法律文书写作。

除偏远、贫困地区和少数民族考生降分以外，一般通过线为360分，相当于百分制的60分。通过后取得“A证”，执业时不受限制。降分地区的分数线不尽相同，通过后取得“C证”，特殊管理，仅限本地区使用。如果要去发达地区做律师，则需要再考，达到360分的合格线。

虽然四分之三的内容为选择题，不会的也存在蒙对的可能，百分制60分好像要求也不高，但司法考试的通过率却比想象中低得多。据司法部官方介绍，最近5年，全国最高分从没有超过460分，即最高分连百分制的80分水平都不到，考试难度可见一斑。

具体每年的通过率，司法部从未正式公布过。据相关法学专家介绍，不计算享受降分政策的人员，最近几年的通过率基本为10%左右，之前有过几年较高，但也不过15%。

“前三卷每张都有十几页，要在三个小时内读完、做完，分给每道题的时间只有一两分钟。通常来说一道题会涉及不止一个知识点，又要迅速判断，所以考试的要求还是很高的。”中国政法大学教授、长期担任司法考试培训教师的阮齐林说。

不过，对于这种选择题为主的书面考试形式，法律界也一直存在着各种批评，认为这种选拔方式过于机械，过度强调对基本法律知识记忆的考查，导致补习班现象严重，对考生分析、推理能力考查有限，对于现代法律职业人才的品行、价值观方面也重视不足。

“选择题的正确答案只有一个，但我们做法官的都知道，很多案件是没有唯一正确答案的，关键在于你的分析和逻辑，能不能自圆其说。这一点在现在的司法考试中就很难考查出来。很多题目其实在考你对法律条文的熟悉程度，你要背下来了才能做对。但对法官判案子来说，这不是必须的，写判决时你也可以查法条，关键还是分析能力。”李明说。

在阮齐林看来，这其实是一种无奈的选择，每年四五十万的考生数量，只能以有标准答案的客观题为主。否则需要的阅卷老师就要几千甚至几万人，这么多人判主观题，评分标准可能差距很大，公平性也难以保障。

“你的文字好不好、逻辑好不好，这是很主观。你觉得他说得有道理，换另一个人可能就觉得没道理。要统一标准，只能是以考查知识为主。当然，出题人也会去用心设计，如果你的逻辑能力、分析能力不好，虽然是选择题，法条记住了很多题目你也做不对。至于其他方面，法官和检察官都还要考公务员，有面试，可以在这个时候去考查。律师可以靠市场竞争来解决，水平差的慢慢就被淘汰了。”阮齐林说。

他认为，现在司法考试考题的水平其实很好，一本院校法学院出来的学生，基本没有什么问题。但是二、三本学校的就比较吃力，有的花了很多力气准备也考不好，说明光靠死记硬背是不行的。

现在中国开设了法学专业的高校已经有了几百所，教学水平参差不齐。统一的司法考试其实也是一个再教育的过程，让那些差一些学校的毕业生通过准备这个考试，把自己的知识水平提高到标准线以上。

一位接近司法部的专家告诉《凤凰周刊》，对于2018年开始的国家统一法律职业资格考试，目前也有争论，有人提出分两步考，第一次先考客观题，侧重法律知识，在这个环节把大部分考生筛选下去后，通过了第一次考试的，才有资格进入下一环节，这时再考主观题，侧重考查法律分析和逻辑能力。

这种模式比较接近德国，改革力度较大；也有观点认为考试模式最好暂时不变，先在考试内容上下功夫，比如增加主观题的比例，从“3+1”改成“2+2”，选择题的减少单纯考查对法律条文记忆的内容，改成案例题为主。

在德国，欲从事法律职业者必须通过两次司法考试，各州确定考试内容和形式。第一次司法考试在大学毕业月份举行，参加者必须是大学法学专业毕业生或者在校至少学习四个学期，取得大学法学专业单科结业证书，完成至少三个月的实习，考试合格即可成为研修生，在法院、检察院、行政机关和律师事务所进行为期两年的研修。

2017年8月18日，杭州互联网法院的法官参加宪法宣誓仪式。从2002年开始，担任法官的人员必须通过司法考试。

研修期满便可参加第二次司法考试，通过后即成为“候补官”，但只有优秀的人才能被任命为法官、检察官和各省官员，或去律师事务所执业。第一次司法考试内容为大学期间学习的基础法律知识，意在考查参考者是否具备预备法律工作者的综合专业知识和法律职业道德，而第二次考试主要是通过司法实践案例的分析考查法律适用技能，由各州司法部命题。

为什么要降分

根据2017年国家司法考试放宽政策，今年放宽地方合格分数线分为四档，其中：西藏自治区合格分数线为280分；内蒙古、广西、宁夏、新疆4个自治区，四川、贵州、云南、甘肃、青海5个省的自治州、自治县合格分数线为305分；四川、贵州、云南、甘肃、青海5个省所辖县（市、区）合格分数线为310分；除上述10省（区）外，全国放宽报名学历条件地方合格分数线为315分。

但实际上，对于一些偏远地区的法官和检察官来说，降分之后可能还是太难，以至于一度出现了针对法官、检察官单独组织的“内部司考”。目前，内部司考因为媒体关注已经停止，但地区间的差异化问题仍将存在。

相比已经降低分数的“C证”，通过所谓“内部司考”的法律职业资格被称为“特C证”。

之所以“特”，是因为不再以相同试卷降分录取，而是直接单独命题。考试难度不仅比司法考试更低，还在报名资格上进行了限制。前者对符合条件的全民开放，后者则适用于已经进入体制、具有行政编制的人员。

2011年，原本仅适用于西藏、新疆等少数民族地区的“内部司考”，被扩大到了除京沪渝以外28个省份的贫困县，经媒体曝光后引发广泛关注，最终结束了它的历史。

“因为司法考试对我们来说实在是太难了，好多法官降了分也过不了，不止是考个三四年的问题。有的基层法院、检察院的业务骨干，长期过不了考试没法升职，最后调去行政岗位或者其他机关了。”西部省份少数民族地区的法官陈正说。

“内部司考”因为题目简单，几乎相当于直接给了这些人一张证书，在陈正看来，这其实是在解决历史遗留问题，因为他们虽然没有法官和检察官资格，但工作中和有资格的是一样用的。况且在少数民族地区，能不能做好法官跟司考分数也没有关系，一个通过司法考试的应届毕业生，不如一个老村长好用。

“我们县藏民超过90%，大部分都很淳朴，案子也不多。很多时候你跟他讲道理就行了，不用讲法律。你让我们去考什么破产法、海商法，头都大了。所以我觉得内部司考有它的合理性，至少把已经进了法院的人的资格先解决，不要人才流失。现在没有这个制度了，只能招人的时候就直接要过了司考的，有的年头都没人报名。”陈正说。

他认为对这些少数民族地区的法院来说，司考起到的更多是一种限制作用。前几年他到北京进修时院长还特意叮嘱，见到有愿意到这边的学生说一声，只要过了司考，来者不拒，甚至不用担心公务员考试，他可以想办法。

不过，大部分法学专家还是认为，统一的司法考试是必要的。对于偏远地区，哪怕多降点分，也不能放弃统一考试。

“法律不只是一种知识，也是一种理念。正是在具体的法律规则中体现了公平。西部省份的法官可能一辈子都用不上海商法，不是你不去学习的理由。这些规则为什么这么规定？它是有道理的，弄明白了之后，你对法律、对公平的理解也会提高。”阮齐林说。

打造法律共同体

根据中共中央办公厅和国务院办公厅联合下发的《关于完善国家统一法律职业资格制度的意见》，2018年开始的国家法律职业资格考试，通过者必须满足下列条件：具备全日制普通高等学校法学类本科学历并获得学士及以上学位，或者全日制普通高等学校非法学类本科及以上学历并获得法律硕士、法学硕士及以上学位，或获得其他相应学位从事法律工作三年以上。

这和只要求本科学历（不要求全日制）的司法考试相比，有报名资格的人数一下子少了很多。这也引发了一些争议。

阮齐林认为这个限制有它的合理性，客观题为主的考试方式，对于法律思维和理念的考查难免不足。受过法学院教育的学生，在这些方面应该有着更好的理解。通过教育背景的限制，能够获得更出色的法律职业人才。“过去只要求本科学历，是因为当时国家的法律人才缺口很多，但本科生很少。现在我们每年都有几万人获得法律职业资格，对法律服务的需求没有过去那么强烈了。而且现在的问题是本科生太多了，又不要求全日制，等于谁都可以考。结果就是，每年几万人通过了以后，好多都去做了别的工作。这也是一种浪费。”他说。

在一些发达国家，做律师必须取得法学学位的情况非常常见，典型的就是美国。

美国律师资格的获得必须具备三方面条件：学历、资格考试和品行考查。美国各州对法律职业资格考试的报考资格、考试内容、考试方式、考试效力等都有自己的规定。除纽约州、加州、马萨诸塞州等几个州同时承认比较法律硕士（LLM）外，各州都要求必须取得美国律师协会（ABA）承认的法学院博士学位（JD）。

除了法学院毕业才有资格报名，司法考试改为国家法律职业资格考试的另一项重要变化，是对法律职业人员的界定。

过去，因为只涉及律师、法官、检察官和公证员，所以叫司法考试。将来，除了上述四种职业，在行政机关中初次从事行政处罚决定审核、行政复议、行政裁决、法律顾问的公务员，以及担任法律类仲裁员的，也需要通过国家法律职业资格考试。

“行政复议和仲裁都和法院的裁判有相似之处，是一个居间裁决的过程。我们国家的有些行政处罚，比如公安的治安处罚，放在其他国家可能是法院来负责的，所以都有一些司法的性质。其实过去招录从事这些工作的从业人员时，很多单位也喜欢要通过司法考试的。现在这种参考性的偏好变成了一种硬性标准，对于国家的法制建设来讲肯定是件好事。”阮齐林说。

李明的观点也与之类似，认为这有助于促进法律共同体内部的相互理解。共同的教育背景，统一职业的考试，这样不同职业的法律人之间就有了更好的沟通基础。“你的观点我可能不认同，但至少相互之间讲话能够听得懂。”

“特别是行政处罚和行政复议，这对法院的行政庭来讲是个好事。跟刑事、民事案件相比，法院的行政案件数量很少，也很少涉及特别复杂的法律关系，但因为是政府做被告，涉及很多沟通工作，处理非常麻烦。以后他们内部有了法律职业人员，又有了法律顾问，交流起来更容易明白。相信这对政府行为的合法性也会起到促进作用。”李明说。

（应受访者要求，文中张成、李明、陈正为化名）