国际损害行为的责任

第三节　国际损害行为的责任

一、国际损害行为责任制度的确立

在传统国际上，国家承担责任的法理基础是国家行为的不法性，国家仅对其违背国际义务的行为承担国家责任。但是，随着科学技术日新月异的发展，各国在从事工业生产、原子能利用、外层空间的探索、石油及危险物质的运输等国际法不加禁止的活动中，很可能因为意外事故而导致他国以及他国人民、财产和环境的严重损害。20世纪中期以来，这种严重的跨界损害事件频繁发生已使国际社会直接感受到这一问题的严重性。比如，1978年前苏联核动力卫星“宇宙954号”发生故障，在加拿大境内坠落，带有放射性物质的卫星碎片散落在加拿大境内，造成大规模的放射性污染；1986年发生的切尔诺贝利核电站事故，8吨多强辐射物质泄漏，不仅导致前苏联大片地区的放射性污染，还波及瑞典、波兰等国。在这类损害事件中，国家的行为并没有违背国际法，国际法也不禁止此类高新技术的发展和应用活动，相反，此类活动正是现代社会经济发展所必不可少的推动力，那么这类活动对他国所造成的损害后果，致害国是否应当承担相应责任呢?对国际损害行为的责任制度的研究逐步提上日程。

联合国国际法委员会在制订《国际法不加禁止行为所产生的损害性后果的国际责任条款草案》时曾开宗明义：基于科学的当前文明特征是许多不同形式的地球资源日益用于经济、工业或科学目的。此外，自然资源的不足、对更有效率地使用资源的需要、创造代用资源以及操纵生物体和微生物体的能力都在促使人们谋求创新的生产方法，有时候引起不可预测的后果。由于经济和生态上的相互依存关系，发生在一国领土、管辖或控制范围内涉及资源利用的活动对其他国家或其国民可能产生损害性影响。这类活动的进行在国家领土管辖或控制范围以外屡次造成损害的事件都可表明全球相互依存关系这一事实情况。国际法所容许但有跨界损害性后果的活动不绝如缕，加上科学进步以及人们对这些活动的损害和生态影响程度的更多理解，都要求有必要在这方面实施某种国际管制。^[7]这表明，国际法不加禁止行为的国家责任制度的产生是国际社会发展的客观需要。在国际法委员会的努力下，已完成该项草案，包括3章共22条。第一章为有关适用范围、责任、合作及实施等一般性的规定；第二章为有关事先批准、风险评估和情报交换等预防制度的规定；第三章为有关不歧视、赔偿和其他救济的性质和范围的规定。这一条款草案为将来缔结全面系统的国际公约奠定了基础。

除了国际法委员会正在进行的编纂工作之外，国际社会针对各种具有高度危险性、污染性的活动可能造成的损害也制定了一系列公约：如1960年《核能方面第三者责任公约》、1962年《核动力船舶营运人双重责任公约》、1963年《维也纳核损害民事赔偿责任公约》、1969年《油污损害的民事责任国际公约》、1976年《勘探和开发海底矿物资源造成损害的民事责任公约》、1967年《关于各国探索和利用包括月球和其他天体在内外层空间活动的原则条约》、1972年《空间实体造成损害的国际责任公约》、1973年《防止船舶造成污染的国际公约》、1979年《远程跨界空气污染公约》、1982年联合国《海洋法公约》等。这些公约都在不同程度上规定了国家及其他实体从事具有高度的潜在危险性活动时所应承担的义务，以及对其活动所造成的损害性后果应承担的国际责任，因而构成国际损害行为责任制度体系的一部分。

二、国际损害行为责任的概念和特征

国际法未加禁止之行为引起有害后果之国际责任，简称为“国际损害行为责任”，是指国际法主体在从事国际法不加禁止的活动中造成损害所应承担的国际责任。不同学者对这一责任有不同的称谓，比如“跨界损害责任”、“国际赔偿责任”、“危险责任”、“合法活动造成域外损害的国际责任”，还有国际法委员会将其称为“国际法不加禁止行为所产生的损害性后果的国际责任”。相对于传统的国际不法行为的责任，国际损害责任的概念产生较晚，如前所述，它是随着现代社会高科技的应用和发展，国家及其他实体在从事高危险性活动所造成的跨界损害日益严重，国际社会日益关注的情况下逐渐确立。近几十年来的国际实践表明，国家及其他实体应对其所从事的国际法不加禁止的活动所造成的跨界损害后果承担责任，这一法律原则已被广泛接受。

与传统的国际不法行为的责任相比较，国际损害责任具有如下特征：

(一)国际损害责任以国际损害事实和结果的发生为根据

传统的责任制度即国际不法行为的责任是以行为的不法性为前提，一国违反了其所承担的国际义务，比如非法进入他国领空、侵犯他国领土等，这种不法行为必然会导致行为国的国家责任。而国际损害责任的产生并不取决于行为的不法性，而是取决于跨界损害事实和损害结果的发生。比如，国家所从事的外空探索活动、民事核利用活动，均不为国际法所限制或禁止，谈不上违法性，但这类活动对他国国民、财产及环境造成了实际的损害，就应追究行为国的责任，以切实保护受害者的利益。国际不法行为的责任和国际损害行为的责任产生的根据不同，这是两者最重要的区别。

(二)国际损害责任的确定以无过错责任原则为基础

在传统国际法上，确定国家不法行为的责任以过错责任为原则，强调行为主体主观上的“过失”或“故意”。而在国家所从事的高危险性活动中，坚持过错责任原则显然存在着较大的缺陷和不合理性，因此，国际损害责任采用的是“无过错责任”或“严格责任”，即不考虑行为主体的主观心态，只要行为与损害后果之间有因果关系，就足以确定行为国的赔偿责任。并且，在国际损害责任中基本上不存在免责条件，只要产生了损害后果，即使行为国已履行了注意义务，而且已采取一切合理的方式进行挽救，仍不能免除其责任。

(三)国际损害责任仅适用于特定领域

国际不法行为涉及国际法主体活动的各个方面，不论是战争、外交领域，还是经济、贸易领域，只要有相应的国际义务的存在，都可能产生国际不法行为的责任。而国际损害责任的适用一般限于高科技的发展和应用领域，如航天航空、远洋石油运输、核利用等，用以解决这些领域中危险性活动造成损害的国际责任问题。

(四)国际损害责任以经济赔偿作为其责任承担方式

对于责任国所实施的国际不法行为，有多种方式追究责任国的责任，比如停止不法行为、保证不再重犯、恢复原状、补偿、抵偿、限制主权等。而国际损害责任的实现形式仅限于赔偿，由致害人、致害国向受害人、受害国支付一定的货币以补偿其损失。

三、国际损害行为责任制度的行为规则

国际损害责任制度主要解决两方面的问题：一是通过制度安排以降低事故发生的可能性；二是通过追究致害者的赔偿责任以保护受害者的权利。损害事故发生后的赔偿固然重要，但对事故的预防也不可忽视，在国际法委员会1996年的《国际法不加禁止行为所产生的损害性后果的国际责任条款草案》(以下简称“1996年草案”)中强调了国家在从事国际法不加禁止活动中的危险预防义务，而整个预防机制的建立又要求各国履行充分合作、危险评估、及时通知、平等协商等义务。

(一)预防义务

“1996年草案”第4条规定：“国家应采取一切适当措施以预防引起重大跨界损害的风险或将其减至最小程度。如果此损害业已发生，则应采取一切适当措施以将其影响减至最小程度。”国家或其他实体所从事的危险性活动对人类以及环境造成的损害往往是不可弥补的，比如大气污染、海洋污染、物种的灭绝、人类各种疾病的产生等。预防更胜于治理，造成损害后再去补偿，并不能完全恢复事故发生之前的和平状态，也不会减少将来事故的发生。所以，草案强调了国家的预防责任，从事危险性活动的国家应采取适当措施，运用最为切实可行的手段，以防止或尽量减少可能发生的跨界损害。国家如果没有履行预防的义务，则可能构成国际不法行为，产生国家责任。

(二)合作义务

“1996年草案”第6条规定：“有关国家应善意合作，并在必要时寻求任何国际组织的援助以预防重大跨界损害的风险或将其减至最低程度。如果损害业已发生，则应合作，并在必要时寻求任何国际组织的援助以在受影响国和起源国将损害的影响减至最小程度。”

(三)危险评估义务

“1996年草案”将危险评估作为预防跨界损害的一项重要手段。根据草案第10条，在决定从事可能产生跨界损害的危险活动之前，“国家须确保对该活动之风险进行评估。此评估须包括一项对该活动、对人或财产以及其他国家的环境的可能影响的评估”。危险评估应是国家在批准一项可能产生跨界损害的危险性活动的前置程序，其目的是让决策者能充分了解该项活动可能对他国环境造成的不良影响以及危险的程度，从而确定其应该采取的合理措施，以预防和减少损害的发生。

(四)通知义务

“1996年草案”第13条规定了国家的危险通知义务。如果通过危险评估程序表明该活动有引起重大跨界损害的风险，危险的起源国必须立即通知可能受影响的各国，向他们传送其评估所依据的技术情报和其他有关情报。及时通知是有效预防和减少跨界损害的重要手段，通过获取早期信息，可能受影响的各国能够采取合理措施防止损害事故的发生或降低受损害的程度。

(五)协商义务

协商体现了国家之间为预防和减少跨界损害的发生而进行的充分合作。“1996年草案”第17条规定：“有关国家须应它们之中任何一个国家的请求立即进行磋商，以便就采取预防或减轻引起重大跨界损害的风险的措施及其合作实施，达成可接受的解决办法。”

(六)赔偿义务

如果最终跨界损害事故发生了，并给他国国民、财产和环境造成严重损害，责任国或从事跨界活动的经营者应承担赔偿责任。如果责任主体是国家，则由国家对受害者承担赔偿责任。例如，根据1972年《空间实体造成损害的国际责任公约》，无论是政府机关还是私营企业或其他非政府组织所实施的外空活动，只要该空间实体对他国造成了损害一律由发射国承担赔偿责任。如果责任主体是从事跨界活动的经营者，则由经营者承担赔偿责任，这又分为两种情况：一种是经营者承担主要责任，国家承担补充责任。比如，根据1962年《核动力船舶营运人双重责任公约》和1963年《维也纳核损害民事赔偿责任公约》的规定，经营者必须根据登记国的规定投保一定数额的核事故险，或作出其他财务安排，同时国家保证经营者的赔偿责任，并在经营者保险金额不足以赔偿损失的情况下在一定限额内给予补偿。另一种是由经营者独立承担责任。比如《油污损害的民事责任国际公约》、《勘探和开发海底矿物资源造成损害的民事责任公约》都规定由造成损害的有关经营者承担民事赔偿责任。在责任主体是经营者的情况下，国家有义务采取必要措施以保证经营者切实履行其赔偿责任，使蒙受损失的国家及其人民能够获得及时和充分的补偿。