社会救助档案标准化

16.1　社会救助概述

社会救助，在我国又称为社会救济，是指国家和社会对由于各种原因而陷入生存困境的公民，给予财物接济和生活扶助，以保障其最低生活需要的制度。其模式有官方救助、民间救助、官方和民间结合救助，我国应选择后一种模式。

16.1.1　社会救助的概念

社会救助是国家和社会对老弱病残和生活困难的低收入者及遭受紧急患难或非常灾害的个人或家庭，通过国民收入的再分配，依据法律法规和政策给予多种救济和提供社会福利服务的制度。社会救助的目的在于“消除贫困和保护那些因残疾、疾病或年老而没有劳动能力的人的尊严”^[1]。

社会救助的主要特征如下：

1.社会救助目的保障性

社会救助的目的在于由国家或社会提供一定程度的经济保障来防止社会成员遭遇到不可预测的和社会保障制度所不允许的生活水平的降低。其根本目的不在于提高公民的生活质量和福利，而是帮助社会群体中已经陷入生活困境的社会成员维持生存，并使他们摆脱目前所处的生活困境。

2.社会救助对象的特定性

社会救助行为的实施具有一定的选择性，只针对那些依靠自身努力难以满足其基本生存需求的公民。具体而言包括以下几类群体：收入低于当地贫困线应享受最低生活保障的群体；需要有关政府主管部门根据需要在教育、医疗、住房等方面给予专项救助的群体；因自然灾害需要救助的群体；因交通事故或其他原因需要得到临时救助的群体等。

3.社会救助行为的单向性

社会救助行为是一种单方具体行政行为，体现为政府或社会组织单方向特定群体提供帮助的行政行为，体现的是一种直接的单项的利益赋予关系，不要求救助对象履行一定的法律义务，同时这种单向性还体现为行政主体的单方面意思表示就能决定该项行为是否成立。

4.社会救助行为的可诉性

社会救助实际上是《宪法》规定的公民从国家和社会获得物质帮助权的体现，我国《宪法》第45条第1款规定：中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。这种物质帮助的权利随着社会发展与进步越来越多地成为一种法律上的权利，而不仅仅是宪法上的权利。公民与相应的行政机关之间形成了一定的权利与义务的关系。当特定的公民依法向行政机关要求物质给付而行政机关拒绝或者拖延履行这一法定义务时，公民可依法请求行政救济。

16.1.2　社会救助的模式

1.民间救助

民间救助，是指建立在慈善伦理基础上的，以社会捐献为财产来源的，由民间公益团体或机构对生存困难者提供的救助。其主要特征如下：（1）非政府性，即民间性。无论是民营企业志愿者，NGO志愿者，还是公民个人志愿者，他们都是以民间的形式出现的，其立场既不代表国家也不代表政府。（2）公共利益性。民间救助以公共利益为目标，其救助活动具有公共利益性。救助者自愿把自己的营利所得大量捐赠于慈善公益事业，将提供公益和公共服务当做其主要目标，回报社会。尊重生命，救助弱者，主张和维护社会公共利益正是社会救助法追求的价值所在。（3）无偿性。在自然灾害和紧急突发事件面前，志愿者为奉献社会、关爱他人而实施灾害救助服务，不追求物质报酬。因为他们大多具有自我实现需要和被尊重的需要等高层次的追求。从法律层面看，志愿者的救助活动属志愿者单务行为，与被救助者之间不存在权利义务的对等关系。（4）随意性（不固定性）。救助者的救助行动，带有明显的个体特征，动机复杂、成分多元，救助服务的随意性是客观存在的。

2.官方救助

官方救助，也称为政府救助，是指由政府直接组织的以政府财政支出为主要财产来源的对依靠自身努力难以满足其生存基本需求的公民给予的物质帮助与服务。其主要特点有：（1）政府是救助活动的主导者与实施者。（2）救助的财产来源由政府纳入财政预算，由财政拨付。比如，《中华人民共和国社会救助法（草案）》第8条规定了救助资金的来源：社会救助所需资金，由地方各级人民政府列入财政预算，专项管理，专款专用；对财政困难的地区和遭受特大自然灾害的地区，中央财政按照规定给予适当补助。（3）救助的对象和标准由法律规定。《社会救助法（草案）》第3条规定：本法所称社会救助，是指国家和社会对依靠自身努力难以满足其生存基本需求的公民给予的物质帮助和服务。社会救助以居民最低生活保障为基本内容，并根据实际情况实施专项救助、自然灾害救助、临时救助以及国家确定的其他救助。这条规定明确指出了救助的对象与救助的类型。

3.官方与民间结合救助

官方与民间结合救助，是指由官方救助与民间救助相互补充而构成的对依靠自身努力难以满足其生存基本需求的公民给予的物质帮助与服务。其主要特点有：（1）救助的主体：既有政府主办的救助机构，如国家民政部门等，也有民间的公益团体的救助机构；（2）救助的资金来源：既有政府的财政拨付也有民间的无偿捐献；（3）救助活动的实施方式：救助活动可由政府和民间分别实施，也可由政府与民间联合实施，从目前各个国家的救助实践看，其主要表现为由国家领导下的政府与民间联合实施救助活动。

4.中国社会救助的模式

尽管目前我国还没有正式颁布社会救助法，但从《社会救助法（草案）》看，根据我国的具体国情，我国的救助模式为上述的第三种模式，即官方与民间结合救助。其具体表现为：（1）在救助的主体上，该草案第2条规定：国家建立社会救助制度，承担为公民提供社会救助的基本责任，为开展社会救助提供必要的物质条件和组织保障。第5条规定：国务院民政部门主管全国的社会救助工作，国务院财政、教育行政、卫生行政、住房城乡建设、人力资源社会保障等部门依照各自的职责负责相应的社会救助工作。县级以上地方各级人民政府民政、财政、教育行政、卫生行政、住房城乡建设、人力资源和社会保障等部门依照各自的职责负责本行政区域相应的社会救助管理工作。（2）在资金的来源上，该草案第8条规定：社会救助所需资金，由地方各级人民政府列入财政预算，专项管理，专款专用；对财政困难的地区和遭受特大自然灾害的地区，中央财政按照规定给予适当补助。第9条规定：国家提倡和鼓励社会组织和个人为社会救助事业捐赠资金和物资，鼓励社会工作者、志愿者等参与社会救助工作。

从《社会救助法（草案）》的规定可以明显看出，我国的救助法选择的是官方与民间结合的救助模式，国家之所以作出这样的选择，是由我国特殊的国情所决定的。目前的中国依然是一个发展中国家，尽管政府近年来做了大量的工作解决人民的贫困问题，但我国人口基数太大，特别是西部地区，依然存在庞大的需要救助的群体，单靠民间的力量根本解决不了社会的贫困等问题，必须由政府来承担这项艰巨的任务。而且救助活动既可以激发社会成员的道德热情，培养社会主义的道德价值观，又可以减轻政府的负担，因此，应鼓励民间组织的积极参与。从草案条文看，立法者正是基于上述考虑而采取了政府主导下的官方与民间结合的救助模式。

16.1.3　社会救助的原则

根据世界各国的立法实践与《社会救助法（草案）》，社会救助法律制度的创制与实施应遵循以下原则：生存权与保障基本生活；与经济社会发展水平相适应，与其他社会保障制度相衔接；鼓励劳动自救；公开、公平、公正、及时等，现分述如下：

1.生存权与保障基本生活原则

生存权是指在一定的社会关系中和历史条件下，人们应当享有的维持正常生活所必需的基本条件的权利。它不仅指个人的生命在生理意义上得到延续的权利，而且指一个国家、民族及其人民在社会意义上的生存得到保障的权利；不仅包含人们的生命安全和基本自由不受侵犯、人格尊严不受凌辱，还包括人们赖以生存的财产不受掠夺、人们的基本生活水平和健康水平得到保障和不断提高。1991年中国政府发表的《中国的人权状况》白皮书，强调“生存权是中国人民的首要人权”，我国自从1991年颁布第一部人权状况白皮书以来，在历次的人权报告中都把生存权放在优先发展的地位。

优先保障公民的生存权，也就是要保障公民的基本生活。它的意义体现为：（1）从人权角度出发，没有比生存危机更可怕的危机，也没有比起码的生活保障权益更重要的权益，维护这一群体起码的生活权益，这应当是我国最廉价又最有效的社会保障制度安排；（2）最低生活保障的投入会变成困难群体的即期消费，进而刺激社会生产、扩大社会就业，这是这一制度产生的直接经济效益；（3）它在解除最低收入阶层生存危机和增进低收入群体福利的同时，虽然不能完全实现社会公平，但却直接地缩小着社会不公，让贫富差距控制在社会可以接受的范围内，缓和了贫富对抗，维护着社会稳定，这是这一制度的巨大社会效果与政治效能。

在社会救助的法律制度中，生存权与保障公民基本生活的原则主要体现在以下几个方面：一是公民生存权的保障义务由国家履行，如我国《社会救助法（草案）》第2条明确规定：国家建立社会救助制度，承担为公民提供社会救助的基本责任，为开展社会救助提供必要的物质条件和组织保障；二是国家制定了与其经济发展相一致的生存标准，该草案第12条规定：居民最低生活保障标准，由直辖市或者设区的市级人民政府参考上年度当地居民人均食品消费指标，并适当考虑必需的衣物、水电燃煤（燃气）等因素制定，在本行政区域内公布执行；三是国家有保障公民生存权的具体措施，比如，草案第20条规定：符合专项救助标准的家庭住房困难的，县级人民政府应当按照规定通过提供廉租住房、住房租赁补贴、经济适用住房等方式予以保障，在寒冷地区还应当给予冬季取暖补助。

2.与经济社会发展水平相适应原则

2004年3月14　日通过的《中华人民共和国宪法修正案（五）》明确提出，“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”。一个国家的社会救助制度必须与这个国家的经济发展水平相适应，可以说，国家的救助程度应与国家的经济发展水平呈正相关的关系。国家不能为了实现所谓的福利国家而超越现在的经济发展水平实施社会救助制度，同样国家也不能让救助制度滞后于国家的经济发展水平。西方国家的经济发展经验表明，与经济发展水平相适应的社会保障制度能促进经济发展，为经济发展提供强有力的支撑，而与经济发展水平不相适应的社会保障制度则不能促进经济发展，甚至会阻碍经济的发展。

如何才能实现社会救助制度与经济社会发展水平相适应呢？其中的关键是要科学制订与经济发展水平相适应的社会救助体系的衡量标准，这个标准应该包括两个方面：（1）社会救助总支出占国内生产总值（GDP）的比重；（2）财政用于社会救助的支出占财政总支出的比重。只要达到这两个标准，我们可以说这个国家的救助制度基本上与该国的经济发展水平相适应。

3.鼓励劳动自救原则

尽管国家是救助制度的主导者与实施者，国家应该提供社会救助所需要的全部的资金与物品，但这不等于说，被救助者可以无所作为，消极地等待，恰恰相反，被救助者应该积极作为，通过“生产自救”、“以工代赈”、“科技扶贫”等积极方式，把政府的救助与自力更生结合起来，使受助者能感到自己获得的救助是一种劳动报酬，维护其自尊心和自信心，同时使受助者彻底摆脱困境，走上正常发展的生活道路。

4.公开、公平、公正、及时原则

为了保障公民对国家救助事务的知情权、参与权和监督权，进一步推行依法行政，改进工作作风，提高办事效能，社会救助应该贯彻公开、公平、公正、及时原则。除法律规定免于公开的事项外，凡各级政府直接从事的社会救助事务和掌握的社会救助信息，均予以公开。公开内容要全面真实，公开方式要及时便捷，办事结果要公平公正，做到方便群众知情、方便群众办事、方便群众监督，提高办事效率，提供优质服务。为了贯彻公开、公平、公正、及时原则，我国《社会救助法（草案）》第7条规定：县级以上人民政府民政部门应当建立和完善社会救助信息系统，会同有关部门完善社会救助信息和居民收入、家庭财产信息共享机制。