国外综合生态系统管理法律制度发展概况

第一节　国外综合生态系统管理法律制度发展概况

综合生态系统管理及其立法与生态学的发展具有密切的联系。迄今为止，国外生态学主要经历了三个发展阶段。生态学的早期阶段，主要以个体生物为研究对象，它以生理生态学为基础，主要研究生物个体、物种与其生境的关系。种群生态学是生态学发展的第二个阶段，大约从20世纪30年代开始。生态系统生态学是生态学发展的第三个阶段，大约从20世纪60年代兴起，主要研究生态系统。生态系统是迄今为止人类发现的最复杂的系统之一，对生态系统的研究推动生态学由一门定性的学科逐渐发展成为定量的、以高新技术武装的学科。生态系统生态学的出现，不仅促进了自然技术科学和人文社会科学的结合，而且促使生态经济学、生态伦理学、生态法学等一些边缘学科的产生。与生态学的发展阶段相适应，综合生态系统管理也随着生态学发展的不同阶段而呈现出不同特点。早期人们将生态学与法学，“自然界”与人类社会分开。在20世纪30年代以前，在环境资源的管理及其立法方面，很少使用生态系统的术语。从20世纪60年代，生态学作为一门新兴的学科，开始对自然资源和环境保护管理发生作用。进入70年代以后，生态系统才开始为法学所重视。从总体上看，法学和法律上的综合生态系统管理兴起于20世纪90年代，目前虽然已经有一些国家在积极采用综合生态系统管理的方法，但反映在法律上并不普遍和成熟。

据考察，大多数国家的环境资源立法都经过了如下发展过程：从零散的法律条款，到针对某种污染或某种资源的单行法规，到比较综合的法律；从“重在资源”或“重在防污”的法律到“资源和环保的结合”发展的法律；从“重在利用”、“重在规则”的法律到“重在系统”的法律；从单项措施、末端治理的法律到综合措施、全过程管理的法律。综合生态系统管理方面的立法进程，主要反映在环境资源法的综合化、科学化趋势上。

在20世纪50年代以前，防治污染和保护自然资源仅仅是某个政府部门内的一项非主要业务，世界上大多数国家的环境资源立法局限于单项的、具体的自然资源的单行法、部门法，主要以“重在利用”的自然资源法为特征，或者以重在防治某种环境污染、保护人体健康的污染防治法为特征，且这些单行环境资源法规之间缺乏有机的联系。这时立法部门并没有认识到环境资源问题的整体性和联系性，而只是认识到水污染、大气污染、噪声污染、森林破坏、水土流失等单项环境问题的严重性，采取头痛医头、脚痛医脚的立法办法。针对某种自然资源、环境要素或环境问题的单行环境资源法规的大量制定，虽然有其积极意义，但也带来了各单行立法互不协调等弊病。进入20世纪50年代以来，随着经济、科学技术的发展和环境问题的日益严重，环境资源方面活动的部门化、行业化和专业化程度越来越高，一些国家开始设置专管防治环境污染、自然资源保护利用、能源开发、城乡规划建设等政府部门或行业机构，立法机关认识到仅仅依靠几项单行的自然保护立法、反污染立法和区域立法不足以保护环境和自然资源，开始制定部门性、行业性的环境资源基本法律。向重在综合的立法发展始于西方工业发达国家，如1969年制定的《美国国家环境政策法》、1967年制定的《日本公害对策法》。向重在系统的立法的转变始于拉丁美洲，以1974年哥伦比亚的《可更新自然资源和环境保护法典》和委内瑞拉1976年的《基本环境法》为代表。《可更新自然资源和环境保护法典》有340多条，它的前40条构成了法典序言和首卷，后来还收录了有关水生生物资源、海洋资源等法规，以一个整体构筑了该国环境资源法的系统体系。之后，这种法律在20世纪80年代流行于非洲，并成为非洲的一种发展趋势。这种法律我们当时称之为某个部门或行业的基本法，这种基本法的出现，标志着污染防治法（又称环境保护法）体系、自然资源法（又称资源管理法）体系、城乡规划建设法（又称国土开发整治法、区域发展法）体系、能源法体系等领域性、部门性、行业性法律体系的形成。

上述领域性、部门性、行业性环境资源法律体系的形成，虽然对推动污染防治、自然保护、资源利用、能源开发、城乡建设等部门、行业工作起到了积极的作用，但也带来了部门分割、条块隔离、条条专政、部门立法和部门争权等弊病。在处理人与环境资源的关系的实践中人们进一步认识到：生态系统和生态环境是一个紧密联系的统一整体，环境资源的开发、利用、保护、改善也是一个相互联系的整体；为了合理利用和有效保护生态环境和自然资源，建立人与环境的良好秩序，各有关环境资源的部门、行业、专业、学科和活动必须相互配合，必须打破原有的部门、行业、专业、学科界限，在环境资源领域实行跨部门、跨行业、跨学科的综合性行动。这种认识既是促使法学专家构筑环境资源法体系的基础，也是促使立法机关制定跨部门、跨行业的综合性法律的认识基础。例如，《关于在德意志民主共和国有计划地进行社会主义国土整治的法律：国土整治法》（1970年5月14日）就是比较早、比较综合性的跨部门、跨行业法律。该法共有9章41条，涉及大自然、环境、自然资源、城乡和国土的综合开发、合理利用、治理和保护改善等内容。另外，该法还包括《国土整治实施条例之一——《动植物界和优美风景的保护（自然保护条例）》7个附件。

虽然早在20世纪60年代就已经出现这种跨领域、跨部门、跨行业的综合性环境资源法律，但那时仅仅是个别国家、个别法律，并没有成为一种普遍现象或一种发展趋势。只有随着“可持续发展时代”的来临，随着综合生态系统管理思想的形成，跨领域、跨部门、跨行业的综合性环境资源法律的出现，以及系统的完整的环境资源法体系的形成，才成为一种比较普遍的现象和发展趋势。在1992年以后，许多发展中国家，通过综合社会和环境政策，将一系列环境保护和经济发展的举措，与可持续发展概念结合起来；综合性的环境资源法律开始成为使分散的不协调的环境管理走向规范化的主要手段，这些法律大都将环境定义为一个综合系统。由于综合性环境资源法律所具有的好处、特点和成效，这种立法很快演变为许多发展中国家环境立法的一种重要发展趋势。到20世纪90年代中期，许多非洲国家已经制定伞形环境立法；在亚洲和太平洋地区，伞形环境立法和综合的环境政策已经为环境管理提供全面法律框架。当代体现整体性、综合性的环境资源法律主要有三种表现形式：一是基本法型，如《美国国家环境政策法》、《日本环境基本法》（1993年）、《韩国环境政策基本法》（1990年）；二是整合法型，如秘鲁于1990年制定的《环境和自然资源法》、阿曼的《环境保护和污染控制法》（1985年）、厄瓜多尔的《环境污染控制和保护法》（1986年）、古巴的《环境保护与合理利用自然资源法》（1981年）；三是法典型，如瑞典于1999年制定的《国家环境保护法典》、布基纳法索于1994年制定的《环境法典》、多哥于1988年制定的《环境法典》、法国于1998年颁布的《环境法典》等。

从防治环境污染、生态破坏和保护生态环境、管理自然资源的战略和措施看，20世纪50年代以来，世界各国广泛采用的环境保护战略是废物管理和污染控制，大都走了一条“先污染后治理”的道路。环境资源法基本上是忙于应付、突出治理、着眼于当代的环境资源法，形成的法律框架是以“命令和控制式管理”模式所代表的法律框架。在对环境问题付出巨大的代价后，特别是在20世纪80年代末可持续发展战略提出后，各国才逐渐从最初的对个别环节的控制（特别是“末端控制”）发展到对包括决策过程在内的全过程控制（如“源头控制”、“从摇篮到坟墓”的全过程控制），从最初的对个别对象或某类对象的管理（如废物管理）发展到对各种相关对象的管理（如废物管理和产品管理、资源管理和环境管理），从“病重求医、末端治理”的反应性政策、单项治理政策转变到“预防为主、综合治理”的预期性政策、综合防治政策。所谓污染综合控制，是对污染的整体的、系统的、全过程的、多种环境介质的控制，它实际上是综合生态系统管理思想的反应。这种控制方法首先在美国、西欧一些国家采用，然后扩展到其他国家。这种演变使环境资源法从立法的目的、指导思想、法律基本原则和基本制度，到具体的法律措施和法律程序，都倾向于吸纳综合生态系统管理的理念和原则。

目前国外已经制定一些体现综合生态系统管理的法律，已经有许多国家开展综合生态系统管理的试点。

在自然资源法方面，综合生态系统管理的主要表现是对自然资源的综合开发、利用、保护和治理，是生态保护和生态建设的统一。自20世纪80年代以来，自然资源管理开始出现“综合生态系统管理”的趋势，发达国家已经跨过数量、质量管护阶段，正向生态管护的更高层次发展。如何实现从传统的单一资源管理转向系统管理；从资源开发利用管理转向资源与环境的协调管理，是新时期环境资源管理面临的艰巨任务。目前西方发达国家在水、土地、海洋等管理方面已经取得比较好的经验，已经明确提出综合生态系统管理的概念、思想与方法。美国、澳大利亚和加拿大等国都曾经由于粗放的土地利用方式和不适当的政策，导致干旱地区严重的土地退化和生态系统的破坏。它们经过反复的探索和实践，在综合的自然资源和生态系统管理方面，已经分别走出了自己的成功之路。一些国家在运用生态系统综合管理方法方面已经取得一些经验。例如，瑞典于1987年制定的《自然资源管理法》是一个体现综合生态系统管理的环境资源法律，它确定了合理开发利用自然资源的基本方针和具体要求，将社会、经济和生态环境统一考虑，建立了一种将利用水域和土地资源的不同利益结合在一起的模式。该法第1章第1条中明确规定：“对土地、水及一切自然物质环境都应从社会、经济、生态的观点出发，在永续利用的基础上加以开发。”第2条明确规定要将本法与《建设和规划法》、《自然保护法》等有关法律结合起来考虑。为了避免各种环境法律、法规和规章之间的交叉、重复和矛盾，使环境立法系统化、一体化，瑞典国家环境保护局在1993年春提出了一个环境法典草案。1999年，瑞典将历年制定的15个不同领域的环保法律进行合并、综合、修改，正式颁布了综合性的《国家环境保护法典》。澳大利亚于1989年制定了《资源评价委员会法》。从有关环境资源法学概念术语方面看，这是一个充分体现综合生态系统管理的法律。根据该法第3节的规定：“保育”是指对人类利用生物圈的管理，包括保持、维护、可持续利用、环境整治（或环境的修复和改善），目的是为了使生物圈可以对当代人生产出最大的可持续的利益，同时维护其满足后代人需要和追求的潜力。该法已经从大生态系统即生物圈的高度，将环境与资源，开发（或发展）、保护（或保育）、利用、修复与改善等，紧密地联系在一起，体现了为当代人和后代的可持续发展目标而保育和利用生物圈的思想。

在防治环境污染法方面，综合生态系统管理的主要表现是综合污染防治方面的法律。例如，《韩国环境政策基本法》（1990年8月1日制定，第4257号法律；分别于1991年12月31日、1993年6月11日修正）第24条（自然环境的保全）明确规定：“鉴于自然环境和生态系统的保全是人类的生存及生活的基本，因此国家和国民应努力维持、保全自然的秩序和均衡。”根据印度《环境保护法》（1986年）的规定，“环境”的定义非常广泛和复杂，“环境”包括大气、水和土地以及他们“与人类和其他现存生物、植物、微生物和资产的相互关系”。继美国1990年《污染预防法》宣布实行污染源削减、全过程管理和预防政策之后，其他工业发达国家也出现了类似的动向。英国于1990年修改的《环境保护法》，1991年修改的《控制污染物管理法》、《水资源法》、《环境保护（申请、上诉及注册）管理法》，均将控制环境污染、环境破坏和资源浪费的重点从以治理为主转变为预防为主。丹麦、法国、荷兰、希腊、葡萄牙等国也修改或制定新的环境资源法律，体现了预防污染的政策。1993年，日本制定了《环境基本法》，该法明确规定要将对环境的负荷减少到最低限度，实现持续发展。2000年召开的第147届国会成为日本建设循环型经济社会史上关键的一年，被称之为“循环国会”或“环保国会”。这届国会通过和修改了多项有关循环经济的环保法规，它们是：《推进形成循环型社会基本法》、《促进资源有效利用法》、《特定家庭用机械再商品化法》、《食品循环资源再生利用促进法》、《建筑工程资材再资源化法》、《容器包装循环法》、《绿色采购法》、《废弃物处理法》、《化学物质排出管理促进法》。其中前7项法律于2001年4月起实施，这些法律为日本发展“循环型社会”或“循环型经济”提供了法律保障。特别是第一项“基本法”最具重要意义，因为它从法律上确定了21世纪经济和社会发展的方向，提出了建立“循环型社会”的根本原则。之后，日本根据循环经济的发展实践，又制定或修改了一些循环经济法律和环保法律。《澳大利亚政府间环境协定》（1992年）^[1]的第3节规定了预防原则，强调“当发生严重威胁或不可逆转的环境破坏时，不得以缺乏充分的科学肯定性作为理由，延迟采取防止环境退化的措施”。该法还强调，“缔约方认为，采用健全的环境措施和程序作为生态可持续发展的基础，将既有利于澳大利亚的人民和环境，也有利于国际的社区和环境”；“生态多样性和生态完整性的保护应该成为一种最基本的考虑”。在20世纪70年代以前，前苏联法学界广泛使用的专有名词是“自然保护法”；在1972年以后，“自然保护法”逐渐被“环境保护法”和“自然环境保护法”所取代；到20世纪80年代，前苏联开始流行“生态法”的概念。从词义上看，“生态法”与“综合生态系统管理”的理念最接近，因而已有不少国家接受“生态法”的概念。从某种意义上可以认为，生态法的理念和体系是当代环境资源法对综合生态系统管理最好的回应。