土地退化防治法的概念及其含义

第一节　土地退化防治法的概念及其含义

防治土地退化既是保护和改善土地的一个方面，更是保护自然资源和环境的一项重要内容。土地退化防治法既涉及环境保护法、土地法，又涉及自然资源法，是一部综合性法律，是有关防治土地退化的法律、法规和其他法律表现形式（法律渊源）的总称。目前，我国尚未制定专门的土地退化防治方面的法律和地方性法规，有关土地退化防治的内容，散见于环境保护法、土地管理法等法律当中。为此，我们建议，应该制定一部专门防治土地退化的法律，以有效防治和遏制土地退化的趋势，本章就此问题进行探讨。

一、土地退化的概念和类型

土地退化的概念有两种表述方式：一种是指土地在一定的管理模式下，产生收益能力的降低。另一种是指干旱、半干旱以及干旱的亚湿润地区，雨养农田、灌溉农田或草场、牧场、森林以及林地的生物和经济生产能力，由于土地利用或者人类活动以及生活环境的影响而带来的降低或减少。

由此可见，土地退化的概念是多维的，两个定义都包含：（1）土地的生态功能为不同的目的服务；（2）社会经济因素决定土地如何被利用；（3）人们想从土地中获益。

在我国干旱地区，土地退化类型大致有六种：土壤退化、植被退化、生物多样性退化、水资源退化、气候恶化、土地类型改变/转化。

二、土地退化防治法涉及的土地退化形式

从我国现行法律看，没有对土地退化这一概念作出统一的定义，现行法律所规定或涉及的土地退化形式主要有如下几种：

第一，土地荒漠化、沙化。土地退化的一种主要表现是土地荒漠化、沙化，这在西部地区尤为突出。根据《防治荒漠化公约》第1条的定义，“荒漠化”是指包括气候变异和人类活动在内的种种因素造成的干旱、半干旱和亚湿润干旱地区的土地退化。根据《防沙治沙法》第2条规定：“土地沙化是指因气候变化和人类活动所导致的天然沙漠扩张和沙质土壤上植被破坏、沙土裸露的过程。本法所称土地沙化，是指主要因人类不合理活动所导致的天然沙漠扩张和沙质土壤上植被及覆盖物被破坏、形成流沙及沙土裸露的过程。”《草原法》第31条同时提到草原的退化、沙化、石漠化。

第二，水土流失。我国不少法律都提到水土流失。《水土保持法》是防治水土流失的主要法律，但该法没有对水土流失定义。一般而言，水土流失是指土地表层缺乏植被保护，被雨水冲蚀后引起跑水、跑土、跑肥，使土层逐渐变薄变瘠的现象，主要指在山丘区和风沙区，由于水力或风力的作用，冲刷土壤，使水分和土壤流失。

第三，土地（土壤）污染。《环境保护法》、《水污染防治法》、《土地复垦规定》、《农业法》等都提到土地污染。

第四，其他形式。如土壤盐渍化、贫瘠化、沼泽化、地面沉降等。例如，《环境保护法》第20条曾提到土壤盐碱化、贫瘠化、沼泽化。《土地管理法》第35条提到土地盐渍化。另外，根据《环境保护法》第2条的规定，环境包括“大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等”，所以，凡是法律涉及环境污染、环境破坏和生态破坏的情况，也可能包括土地破坏和土地生态破坏。

三、土地退化防治法涉及的有关防治土地退化活动

根据土地退化的不同种类，人类采取各种不同的活动、行为和措施防治土地退化，土地退化防治法就是对人类采取的防治土地退化的行为的法定化，即土地退化防治法是规范人们防治土地退化行为的行为规则。值得注意的是，防治土地退化和保护、改善、合理利用土地是互相联系、密不可分的两个方面，要保护、改善、合理利用土地必须防治土地退化，而保护、改善、合理利用土地则是防治土地退化的有力措施和必经途径。从总体上看，尽管开发、利用、保护、改善、治理环境资源（或土地）这些概念存在着区别，但也存在着联系。这是为什么有些人主张制定《土地退化防治法》，而另外一些人主张制定《土地保护法》的原因。因此，有关保护、改善、合理利用土地的活动应当纳入防治土地退化活动的范围。从这个意义上讲，防治土地退化的活动范围很广，不能简单地理解为单纯的防治土地退化，而涉及与防治土地退化有关的保护、改善、合理利用土地的活动，都应当纳入防止土地退化的范畴。相应的，防治土地退化的法律也必然包括保护、改善、治理和合理利用土地的内容，或者说防治土地退化的法律也是包括合理利用、保护、改善、治理土地的法律。

从防治土地退化活动的种类出发，目前我国法律中规定的防治土地退化活动主要有如下几种：

第一，防治土地荒漠化、沙化的活动。根据《防治荒漠化公约》第1条的定义，“防治荒漠化包括干旱、半干旱和亚湿润干旱地区为可持续发展而进行的土地综合开发的部分活动，其目的是：（一）防止和减少土地退化；（二）恢复部分退化的土地；（三）垦复已荒漠化的土地”。对防治沙化的活动，主要是指“从事土地沙化的预防、沙化土地的治理和开发利用活动”。（《防沙治沙示》第2条）

第二，防治水土流失的活动。造成水土流失的主要人为原因是土地利用不当、坡面陡峻、土质疏松、地面植被破坏、耕作不合理及滥伐森林等。防治水土流失的活动也就是保持水土的活动。根据《水土保持法》第2条规定，防治水土流失的活动称水土保持，“本法所称水土保持，是指对自然因素和人为活动造成水土流失所采取的预防和治理措施”。

第三，防治土地（土壤）污染的活动。目前我国法律已经规范不少防治土地污染的活动或行为，但还没有制定专门的土地（土壤）污染防治法。

第四，防治其他形式的土地退化的活动。如防治土壤盐渍化、贫瘠化、沼泽化、潜育化，地面沉降等活动，我国有关法律已经有不少规定。另外，由于土地是一种环境要素，土地退化是一种环境退化或生态退化的形式，所以，凡是法律规定防治环境污染、环境破坏和生态破坏时，也意味着防治土地生态系统的污染和破坏。

综上所述，由于土地退化由多种原因造成，防治土地退化的方法、途径和措施也很多，因而土地退化防治不可能由一部法律来独立完成，由多个法律、多种法律措施和多项法律制度来处理土地问题是非常必要的。