产业调控法概述

第一节　产业调控法概述

一、 产业与产业分类

1．产业

产业是指以社会分工为基础的在商品生产、服务提供以及社会分配方式具有某些相同特征的主体及其活动的集合，包括各类国营/公营与民营产业、营利性与非营利性产业，涵盖了包括教育、宗教、公共事务在内的更为广阔的范围。

从法律角度，可以将上述概念看做产业的广义概念。这一概念可以作两个层面的解读：首先，若将“产业”的概念理解为某一类具有相同特征的营业活动的集合，那么这种经营行为上的同一性必然涉及法律适用的统一问题，即针对同类经营行为必须采用同一法律规则来规范约束之；其次，若将“产业”的概念理解为具有相同或者类似特征的经营主体，则同一产业在市场准入、市场竞争以及市场退出方面，法律规则应平等对待。从狭义角度来看，产业的概念则主要是指作为市场主体意义上的产业。

2．产业分类

为确保各种统计数据的可比性及准确性，人们根据调查统计对象的不同确定了统一的产业划分标准。1948年，联合国统计委员会颁布了《国际标准产业分类》（ISIC）。此后，各国纷纷以ISIC为基础制定本国的产业分类标准。以人类社会经济发展阶段的不同为划分标准的“三次产业”分类法是当前各国普遍采用的最为重要的产业分类标准之一。

资料卡

三次产业分类法

与人类社会经济发展阶段相对应，人类的经济活动可以分为第一次产业、第二次产业和第三次产业。其中，第一次产业包括农业、林业、水产业、狩猎、采集业，第二次产业则包括制造业、建设业、工业生产、加工业、电力、煤气、自来水供应等，第三产业则包括信息业、金融业、运输业、零售业、服务业、非物质性生产业以及物流业等。

根据国家统计局颁行的《国民经济行业分类》（GB/T 4754—2011），目前我国产业分类主要包括：① 农、林、牧、渔业；② 采矿业；③ 制造业；④ 电力、热力、燃气及水生产和供应业；⑤ 建筑业；⑥ 批发和零售业；⑦ 交通运输、仓储和邮政业；⑧ 住宿和餐饮业；⑨ 信息传输、软件和信息技术服务业；金融业；房地产业；租赁和商务服务业；科学研究和技术服务业；水利、环境和公共设施管理业；居民服务、修理和其他服务业；教育；卫生和社会工作；文化、体育和娱乐业；公共管理、社会保障和社会组织；国际组织。

了解产业的概念有助于我们从微观与宏观两个角度理解法律上各类市场经济主体，尤其是各类公司企业在整个市场经济法律体系中的地位与作用；同时，产业标准的确定，也有助于我们从法律角度深刻认识从产业政策—法律制度—企业自治的干预、约束能动机制，并理解产业调控法的经济法属性。

二、 产业政策与产业调控法

1．产业政策

产业政策是指一国政府为维护社会共同利益，保护、促进本国特定产业发展，而采取的包括产业构造调整、产业投资引导等措施在内的经济政策。产业政策本质上是一国政府对本国各产业间资源配置的一种外部干预和影响措施。需要注意的是，“在产业政策的制定与实施过程中，政府代表的是社会共同利益，而不是某种政府利益。^[1]”另外，从国别角度分析，产业政策则体现出不同国家之间的经济竞争关系，反映产业政策的对内以及对外的双向影响力。甚至有学者指出：“产业政策是经济民族主义的反映。^[2]”这也可以用来解释有的国家采用损人不利己的涉外产业政策来打击竞争对手的原因。

产业政策表现形式多种多样，既包括最为常见的政策宣誓和示范性文件，也包括政府通过市场向符合其产业政策方向的产业提供物质财富支持或者提供各种优惠服务。例如，为推进IT产业、中小企业的发展，政府就会向该产业提供各种创业条件，甚至税收优惠措施；但对于没落产业则采取相反的产业政策，以促使其尽快转型。

2．产业调控法

产业调控法是调整一国产业结构关系、产业组织关系、产业技术关系以及产业布局关系的法律规范的总称。

产业调控法不是产业政策的简单法律化。政策的制定主要体现执政团体对社会经济的基本判断和基于该团体自身利益的策略选择，同时政策具有较强的灵活性和短期性特点，得随时随地因势利导，以图政策目标的迅速、全面实现。然而，作为产业调控法则不仅应当而且必须代表社会公共利益，更应为社会经济发展提供确定、长期可供参照执行的产业发展制度规范。就此而言，产业调控法首先是规定一国基本产业政策的法律制度，而不是对产业政策内容的全盘拷贝；其次，产业调控法是规范、约束产业政策的法律制度，这是因为“产业政策一旦上升为法，就不再是政府意志，而是国家意志、全民意志。”^[3]政府各项产业政策亦须符合产业调控法律的规定。

一般认为，产业调控法的体系包括产业调控法总论与分论两个部分，其中，总论部分是关于产业调控法基本概念与基本原则的概括总结，而分论部分则包括产业结构调控法、产业组织调控法、产业技术调控法和产业布局调控法在内的四大部分，它们共同构成了产业调控法有机整体。

3．产业调控法的目的和定位

产业调控法的目的在于通过维护与促进本国特定产业的发展以实现社会公共利益的最大化。因此，产业调控法势必与其他法律部门之间存在某种对立，尤其是与竞争法之间存在着一定程度上的冲突。例如，基于产业调控法对特定垄断企业、中小企业、高新技术产业在生产资源占有、社会服务供给、产品价格优惠、超额利润享有等方面的扶持与优惠，往往形成对其他企业的竞争优势，这种优势到底在是否符合市场规律和是否公平合理方面有多少正当性与合理性常常会受到来自理论和实践方面的种种质疑。为此，将产业调控法限定于竞争法的特别法的范围之内，不失为一个明智的选择。

为避免内容不必要的重复与行文便利，本书将其中产业组织调控法的内容置于第六章公司法律制度、第七章合伙企业法律制度、第八章个人独资企业法律制度中加以介绍。

三、 产业调控机构

产业调控不是市场自发的调控，而是由作为公共利益和社会整体利益代表者的国家机构来行使本国的产业政策制定与实施活动。所谓产业调控机构，是指各国政府中承担本国产业政策制定与实施的国家机构，包括产业政策的制定机构和产业政策的实施机构。

1．产业政策的制定机构

由于各国政体不同，产业政策制定机构与产业调控政策具体实施机构也不尽相同。通常，各级议会为国家及地方产业调控政策的制定或决策机构，执政团体的产业政策意见须经各级议会批准后方能作为国家和地方的具有法律拘束力的产业政策加以实施。而负责具体实施已生效的产业政策的机构则往往是各级政府机构，包括中央和地方政府机构，以及专门政府机构等。

在我国，全国性、长期性的产业调控政策的制定机构是全国人民代表大会。例如，2011年3月16日发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》（以下简称《“十二五”规划纲要》）就是由第十一届全国人民代表大会第四次会议批准的。《“十二五”规划纲要》第三篇“转型升级　提高产业核心竞争力”、第四篇“营造环境　推动服务业大发展”、第五篇“优化格局　促进区域协调发展和城镇化健康发展”以及第六篇“绿色发展　建设资源节约型、环境友好型社会”等部分都涉及我国产业调整的具体目标和方向。需要说明的是，我国国家产业政策通常由国务院决定，这是由于我国社会主义市场经济发展的阶段性特征决定的。

2．我国产业的实施机构

产业调控主管机关是具体负责产业政策实施的国家机关。2008年3月，第十一届全国人大第一次会议批准《国务院机构改革方案》，根据该方案国务院同年发布《国务院关于机构设置的通知》（国发〔2008〕11号）在国务院下设国家发展改革委。国家发展改革委是我国产业调控的主管机关，其主要职责是推进经济结构战略性调整，具体包括以下几方面：

（1）组织拟订综合性产业政策，负责协调三大产业发展的重大问题并衔接平衡相关发展规划和重大政策，做好与国民经济和社会发展规划、计划的衔接平衡。

（2）协调农业和农村经济社会发展的重大问题。

（3）会同有关部门拟订服务业发展战略和重大政策，拟订现代物流业发展战略、规划，组织拟订高技术产业发展及产业技术进步的战略、规划和重大政策，协调解决重大技术装备推广应用等方面的重大问题。