行政法的作用

1.4.2　行政法的作用

行政法在法律体系中的地位仅次于宪法，其作用也要比其他部门法大得多。任何一个国家制定的行政法规，要完善行政法律制度，都要以行政法来调整其国家生活和社会生活，达到有效实现国家行政目标的目的。行政法作为一门独特的法律部门，具有如下两个方面独特的作用:一方面，行政法具有保障行政主体有效行使行政职权的作用;另一方面，行政法具有保护公民个人、组织的合法权益的作用。行政法的这两个方面的作用是有机统一的。

1.保障行政主体有效行使行政职权

行政主体行使行政职权，是国家实现政治、经济、文化等建设任务最重要的途径和手段。这种作用主要通过以下几个方面体现出来:

(1)确认行政权的相对独立性，赋予行政主体相应的行政职权。西方国家普遍奉行“三权分立”原则，把行政权赋予行政机关独立行使。

(2)明确行政主体与行政相对人的关系。行政主体行使行政职权是通过对行政相对人的管理活动来实现的，只有明确行政主体与行政相对人在行政过程中的相互关系，才能保障行政职权的有效行使。

(3)明确行政主体与公务员、被委托组织及个人之间的关系。行政职权的行使，不能由行政主体自身完全实现，它离不开公务员的具体工作，有时也不得不委托组织或个人来代为行使。

(4)明确行政主体行使行政职权的手段和程序。行政职权的行使在现代社会既要遵循效率原则，又要遵循科学和民主的原则，因此，行使行政职权的手段和程序都必须法制化。

(5)明确对违法行使行政职权的行为和妨碍行使行政职权的违法行为的制裁。现代行政是一种法制行政，行政主体必须在法定范围内行使职权，不得任意妄为，否则就应当受到制裁;同时，行政相对人也必须服从行政主体的依法管理，不得妨碍行政职权的依法行使，否则亦应当受到制裁。

2.保护公民、法人和其他组织的合法权益

近代行政法是民主制度的产物，自其产生之日起，就一直以防止行政权的滥用，保护公民、法人和其他组织的合法权益为追求目标之一。这种保护作用主要通过以下几个方面体现出来:

(1)建立和逐步完善保证行政主体及其工作人员认真执行国家法律的各种规章制度。

(2)规定并发展公民、法人和其他组织的行政参与权。“国家的一切权力属于人民”，这是我国宪法所确立的民主原则。

(3)规定了公民、法人和其他组织的行政监督权。国家的一切权力属于人民，就意味着人民是国家的主人，一切国家机关及其工作人员都应当向人民负责，受人民监督。

(4)预防、制止和制裁侵犯和损害公民、法人和其他组织合法权益的行为。行政违法和其他违法一样，直接侵犯和损害着公民、法人和其他组织的合法权益，只有预防、制止和制裁行政违法，对行政违法造成的侵犯和损害进行及时补救，才能充分保障公民、法人和其他组织的合法权益。

公民和组织只有在他们的合法权益获得切实的保障时，他们的积极性和创造性才能更充分地发挥出来。从这个意义上说，行政法保障公民和组织的合法权益，并不是消极的，而是积极的，其终极目的是为了充实和扩大公民、组织的权利和利益。

行政法的上述两方面作用是对立统一的，二者互相依赖，不可偏废。过分强调保障行政管理有效实施而忽视或轻视公民权的保护，或者过分强调保护公民权而忽视或轻视对行政机关依法行政的保障，都是对行政法作用的片面理解，都会影响到有机、和谐的行政法律秩序的建立和完善。当然，我们在正确认识行政法作用的基础上，也应该看到，强调行政法保护公民、组织的合法权益的作用，现实意义较强。

首先，强调行政法保护公民、组织的合法权益的作用，是法的公平、正义原则在行政法上的特殊要求。虽然行政法具有上述两个方面的作用，但行政法保障行政管理有效实施的方式与其保护公民、组织的合法权益的方式是有所区别的。出于对公共利益的考虑，行政法赋予行政机关的管理权力是一种以强制力为后盾的国家权力。这种权力的保障和实现基本上可以不借助外在的力量而由权力拥有者自身完成。这种权力本身也不易受到侵犯，即使其所代表的公共利益因公民违法行使或滥用权利而遭到侵害，权力拥有者自己就可以制止公民的违法行为。而且，只有经过行政法设置更多的程序，有权的其他国家机关认定才能否认权力违法行使的合法性、有效性。而行政法确定的公民权利的性质比较容易为行政机关所制止和惩戒，其程序相对于纠正违法行政的程序更为简便。公民、组织的合法权利也容易受到违法行政的侵害，因为他们自身不具备强大的物质力量以保障其权利，而一旦他们的权利和利益受到违法行政的威胁或侵犯，他们自身无权制止或惩戒行政机关的违法行为，而只能通过司法机关、立法机关等有关机关，才能制止和惩戒行政机关行使或滥用权力的行为。由于行政法保障行政管理有效实施的方式与保护公民、组织的合法权益的方式存在上述区别，这就直接造成公民、组织和行政机关在行政法律关系上的不对等地位，前者是“弱者”，后者是“强者”。因此，为实现法的公平、正义原则，需要更多地强调行政法保护公民、组织的合法权益的作用，即强调监督行政法律关系和行政程序法律关系的建立和完善。

其次，强调行政法保护公民、组织的合法权益的作用，符合行政法产生的政治需要。行政法的产生，直接起源于近代国家内部解决独立的行政机关与社会之间的纷争的需要。这些纷争是由公民权利或行政权力的违法行使或滥用引起的，是在行政管理过程中发生的，具有宪法、民法、刑法等无法应对的特殊性，于是，行政法诞生了。

再次，强调行政法保护公民、组织的合法权益的作用，也与行政法保障行政管理有效实施的作用的最终目的相吻合。行政法保障行政管理有效实施，并不仅仅意味着实现行政管理本身这一目的，其真正目的是通过合法、有效的行政管理保护公民、组织的合法利益，维护社会秩序和增进公共利益。

最后，鉴于我国在一定程度上还存在着封建思想的影响，“行政中心”思想还比较坚固，行政权失控或法外行政问题尚是行政法领域中存在的主要问题，因此，在我国，有些人片面强调行政法是管理法，不重视对行政权的制约和对公民、组织合法权益的保障。这种倾向是危险的，如不加以阻止，可能导致与社会主义民主背道而驰的后果。我们不能脱离民主谈法制。事实表明，我们只有在正确地认识行政法两方面作用的基础上，强调行政法保护公民、组织的合法权益的作用，才能建设好有中国特色社会主义法制，建设好高度的社会主义民主与文明。