历史发展及其特征

第一节　项目监理的由来、历史发展及其特征

一、国外项目监理制度的产生、发展及特征

1.国外项目监理制度的产生和发展

项目监理制度最初是从建设工程中产生的。18世纪60年代，英国产业革命的发展大大促进了整个欧洲大陆城市化和工业化发展的进程，社会大兴土木带来了建筑业的空前繁荣。建筑业的发展导致了需要采取一种新型的雇佣劳动关系来提高对建筑工程质量的监督，于是产生对建筑工程实行监理的要求。19世纪初，随着工程建筑领域商品经济活动的日趋复杂，为了维护各方经济利益并加快工程进度，明确业主、设计者、施工者之间的责任界限，英国政府于1830年以法律手段推出了总包合同制度，要求每一个建设项目由一个承包商进行总包。总包制度的实行，导致了招标投标交易方式的出现，也促进了工程监理制度的发展。工程监理业务内容得到了进一步扩充，其主要任务是帮助业主计算标底，协助招标，控制费用、进度、质量，进行合同管理以及项目的组织和协调等。第二次世界大战以后，欧美国家在恢复建设中加快了向现代化发展的速度，随之而来的是各种各样的大型建设工程的出现，如航天工程、核电站、大型城市的开发、大型水利枢纽工程等。这些大型建设工程的出现导致了项目监理制度得到了飞速的发展，并逐渐形成了比较成熟的业内规范。

监理制度在西方工业发达国家推行的时间长短不一，各国使用的名称也不一样，有的国家称工程咨询服务，有的称项目管理服务，但其基本内容都涉及两个方面：(1)投资前期的咨询服务。主要是对工程建设进行可行性研究或技术经济论证，分析投资效益是否显著，规划布局是否合理。(2)项目实施阶段的监理。主要代表业主，组织工程设计和工程招标，并以工程合同、技术规范以及国家有关政策和法规为依据，对工程施工的全过程进行控制和协调。

近些年来，国外的项目监理制度正在向规范化和制度化方向不断发展，监理制度逐渐成为工程建设组织体系的重要组成部分，在西方工程建设活动中形成了业主、承包商和监理工程师三足鼎立的基本发展格局。20世纪80年代之后，项目监理制度的成功经验也被引进到国际工程中，并取得了良好的效益。如世界银行、非洲银行和亚洲银行都把项目监理制度作为建设项目贷款的重要条件之一，项目监理制度已经成为工程建设和项目管理中的一项最重要的管理制度。

2.国外项目监理制度的特征

由于各国文化传统和制度上的差异，不同国家在对项目监理制度的设立、使用等方面又具有不同特点，主要涉及以下几个方面：

(1)监理制度的法律化

监理制度是否符合法律及技术规范的规定是各国建立项目监理制度首先考虑的重要内容。有关监理制度的法律规定主要包括两个方面：一是关于监理制度的，主要是调整监理者与被监理者之间的关系。二是确定监理的技术规范和标准。

此外，通过合同文件来建立监理制度也是国外监理制度规范化的一个重要特色。如在国际建筑市场普遍通用的FIDIC合同条件。

(2)监理制度的类型化

国外的项目监理制度，形式是多样的。代表性的项目监理制度有三种模式。一是QS(Quantity Surveying)模式。二是CM(Construction Management)模式。三是PM(Project Management)模式。

(3)监理制度的国际化

FIDIC是法语“Fédération Internationale Des Ingénieurs Conseils”的缩略词，即“国际咨询工程师联合会”的法文缩写。这是一家国际性的咨询工程师组织。该组织于1913年由法国、比利时等五个欧洲境内独立的咨询工程师协会创立。FIDIC成立以来，始终坚持独立性和公正性的工作宗旨，并积极发展和扩大该组织的影响力。该组织已经成为国际上最具权威的被世界银行认可的咨询工程师机构。

应当说，目前在国际社会通行的项目监理制度，以FIDIC所制定的行为准则影响最大，采用的范围也最为广泛，是国际社会重要工程项目管理的重要依据。

二、项目监理制度在我国的产生和发展

1.我国项目监理制度的产生和发展

中华人民共和国成立以后，由于长期实行计划经济的管理体制，因此，形成了一种自然经济色彩比较浓的工程建设管理格局。从中华人民共和国成立初期到20世纪70年代末，在建设工程中，主要实行政府部门的单向行政监督和施工单位的自我监督。随着改革开放的不断深化和社会主义市场经济的发展，20世纪80年代中后期出现了一种对工程建设活动更全面、更完善的管理方式，即工程监理制度。

1982年，我国利用世界银行贷款兴建鲁布革水电站引水工程时，按照国际惯例要求，在鲁布革工程管理局内设立了一个专司监理职能的工程师机构，代表业主对该工程进行现场综合监督管理。这是我国最早引进监理制度进行项目管理的工程。此后，建设工程监理制度在我国逐步推广开来。1988年7月25日，建设部颁发了《关于开展建设监理工作的通知》，要求在建设领域开展监理试点工作。1989年7月28日，建设部进而发布了《建设监理试行规定》，初步建立了建设监理制度。通过几年的试点工作和在此基础上不断总结经验，1995年12月25日，国家计委和建设部联合制定并颁发了《工程建设监理规定》。该规定对工程建设监理目的、监理管理机构、监理范围及内容、监理程序、监理单位与监理工程师都作了比较系统和完善的规定。

与此同时，与工程建设相关的一些领域也相继引入了监理制度。1999年1月，国务院常务办公会议讨论通过的《全国生态环境建设规划》提出，在重点工程管理方面要“逐步引入工程监理制度”。2001年11月，国家质量监督局、国家计委、国家经贸委联合下发了《设备监理管理暂行办法》，要求对国家重大项目的重要设备，通过招投标方式，由独立的设备监理单位负责监理。信息产业部于2002年12月15日起施行的《信息系统工程监理暂行规定》要求对信息网络系统、信息资源系统和信息运用系统的新建、升级、改造工程由信息系统工程监理单位实行监理。科技部也在有关文件中要求对重大科技项目实行监理。

2.我国项目监理制度的特征

目前我国的项目监理工作主要集中在建筑领域、道路交通领域等建设工程领域，项目监理制度建立得比较健全的也主要是在外商投资或者国际金融机构投资的领域。一般性的建设工程项目的监理工作还存在诸多问题，特别是监理人员与业主、承包商、施工单位的关系还没有完全理顺。此外，有关监理方面的技术性规范还缺少统一性，有关监理的立法层次不是很高，监理工作与项目的日常管理工作的职能分工并不十分明晰，加上监理制度应用的项目领域具有一定的局限性，因此，项目监理不仅需要在理论上进一步加以研究，在实践中还需要进一步予以制度化、规范化和法律化。

三、项目监理的性质及其作用

项目监理是对项目实施活动的一种独立性的监督，它具有很强的目标性。与一般性的监督管理不同的是，项目监理通过对项目参与者的行为进行监控、督导和评价，并采取相应的管理措施，保证项目实施符合国家法律、法规和有关政策，防止项目实施者行为的随意性和盲目性，促使项目实施的费用、进度、质量按照计划(合同规定)实现，确保项目实施行为的合法性、合理性、科学性和经济性。

1.项目监理与项目管理的区别

项目监理是从建设工程的管理中逐步产生的。与业主对建设工程所实施的管理不同的是，项目监理不仅要通过监理来维护业主的合法权益，而且还要通过监理来维护承包商、施工单位的合法权益，特别是要通过监理来保证国家有关建设工程的法律、法规的实施工作。所以，项目监理的性质不仅停留在管理和监督上，而且还表现在依法进行工程建设以及依法维护工程建设过程中各方参与者的合法权益上。

2.项目监理的独立性

由于项目监理不完全等同于项目管理，项目监理人员一般要站在公正的立场来对建设工程的各个方面是否依法进行、是否符合合同的要求、是否有利于维护各方利益进行监督、检查，所以，项目监理工作具有比较强的独立性。如FIDIC在1937年、1955年、1961年和1964年的职业道德准则中，对项目监理的职业地位和独立性特别关注。

3.项目监理的专业性

FIDIC职业道德准则认为，如果要使社会对其专业顾问具有必要的信赖，咨询工程师必须加强自身对社会和职业的责任：(1)接受对社会的责任；(2)寻求与确认的发展原则相适应的解决办法；(3)在任何时候，维护职业的尊严、名誉和荣誉；(4)保持其知识和技能、技术、法规和管理的发展相一致，并且对于委托人要求的服务采用相应的技能、细心和努力；(5)仅在有能力从事服务时方才进行。强调项目监理的专业性，不仅在于要保证项目监理工作的质量，更重要的是在于要树立项目监理人员对社会的责任心。

4.项目监理的规范性

项目监理要在一般的项目管理活动之外对工程建设项目真正产生有益的保障和监督作用，必须按照规范化的要求进行操作。FIDIC特别重视运用合同手段来加强项目监理的规范性，于1990年出版了《业主与咨询工程师标准服务协议书应用指南》一书，以帮助使用者更好地理解和执行该文件。

总之，项目监理是一项独立于一般项目管理活动之外的专业化、规范化的项目监督管理活动。它是为了适应大型工程管理的需要而产生的，是工程项目社会化的产物，与工程的招标投标制度相配套，目的在于保证工程建设的参与者各方的合法权益，推动国家法律、法规的贯彻实施。

四、项目监理的范围以及监理中参与者各方之间的关系

项目监理的范围是比较广泛的，在项目监理界一般概括为“三监控二管理一协调”。所谓“三监控”包括质量监理、进度监理和费用监理；“二管理”是合同管理和信息管理；“一协调”包括协调项目实施过程中各方参与者之间的关系。具体来说，可以包括以下方面的内容：

1.项目监理的范围

工程项目的质量、进度和费用是工程实施状况三个重要评价指标，也是工程项目监理的重要内容。由于项目在实施过程中存在着大量的不确定因素，因此，影响工程实施状况的三大因素都存在着一定的风险，这就要求项目监理能够跟踪上述目标，进行有效的控制。

(1)质量监理

工程项目的质量是指通过工程建设过程所形成的工程符合有关规范、标准、法规的程度和满足业主要求的程度，工程项目质量的内含包括工程项目的质量、功能和使用价值的质量和工作质量三个方面。

(2)进度监理

按照FIDIC模式，为了保证工程进度，承包商应编制好符合客观实际、贯穿合同条件及技术规范的施工进度计划，并在计划执行过程中，通过计划进度与实际进度的比较，定期地、经常地检查和调整进度计划，监理工程师的主要任务就是审批承包商编制的施工进度计划，并对已经批准的进度计划的执行情况进行监督，从全局出发，掌握影响施工进度计划所有条件的变化，对进度计划的执行进行控制。

(3)费用监理

工程费用一般指建设工程项目所投入的建设资金，它是工程建设项目在施工过程中形成的工程价值的货币表现形式。一般可分为预算工程费用和实际工程费用。在工程施工过程中，工程费用反映了工程的进度和质量。因为承包商的工程质量不合格，监理工程师不签字认证验收，业主就不予付款；如果工程拖延，该竣工时还没有干完，经过监理工程师检查证明，业主可以扣回承包人的逾期违约金等。因此，工程费用的支付是对工程质量、进度的最终评价，对于工程的顺利完成具有非常重要的影响作用。

(4)合同管理

工程建设项目，从招标、投标、施工到竣工交付使用，涉及业主单位、设计单位、材料设备供应商、材料生产厂家、施工单位、工程监理单位等。如何使在工程建设过程中的各方能够建立起有机联系，共同实现进度、质量和费用三大目标，一个最重要的措施就是要有效地利用合同手段，通过合同，依据法律规定，在各方之间建立比较稳定的法律联系，使得工程建设项目的各个方面和各个环节都能做到有章可循。

(5)信息管理

工程项目的信息管理是指以工程项目作为目标系统的管理信息系统。它通过对工程项目建设监理过程中信息的采集、加工和处理，即通过统计分析、对比分析、趋势预测等处理过程，为监理工程师的决策提供依据，对工程的费用、进度、质量进行控制，同时也为处理有关权益争议提供确凿的事实依据。

2.项目监理中参与者各方之间的关系

在工程项目建设过程中，往往涉及多方的参与者，作为项目监理，必须依据法律规定，按照合同的要求来妥善地处理各方之间的关系，避免不必要的利益冲突和法律纠纷的产生，防止阻止工程进度的人为因素的产生。就一般工程项目来说，主要涉及以下几个方面的关系：

(1)业主与承包人之间的合同关系

根据FIDIC文件的要求，业主与承包商之间签订的招标投标合同，监理工程师原则上不属于合同的一方。但是，为保证监理工程师能够履行其职责，业主可以对监理工程师委托权力。这种权力一般在业主与监理工程师之间的监理合同中规定。监理工程师的主要义务是在完成项目的过程中应当遵循业主的要求。但是，凡是根据合同监理工程师有权自己酌情处理的地方，监理工程师在业主和承包商之间应当行为公正，以没有偏见的方式来使用合同。

(2)监理人员与承包人之间的监督与被监督关系

由于在业主与监理工程师之间存在着委托与被委托的关系，因此，FIDIC文件要求，承包商在整个工程实施期间，应当接受和遵从监理工程师代表业主发出的指令，并在整个施工期间，负责保护工程，直到将工程正式移交业主或者已经被认为移交给业主。在正常情况下，承包商设计全部临时工程，并将建议书连同有关计算书提交给监理工程师供其评价。如果在施工期间，遇到无法预见的自然障碍和条件，应当通知监理工程师，由监理工程师发布指示。监理工程师要检查实际情况，并在业主和承包商双方充分协商之后，来确定解决方案。

(3)业主与监理人员之间的委托与被委托关系

根据FIDIC文件，监理工程师不属于业主与承包商任何一方，但业主与监理工程师之间必须签订监理合同。

五、项目监理人员的选择

根据FIDIC文件确立的标准，对项目监理工程师的选择主要包括以下几个方面的内容：

1.选择项目监理工程师的程序

选择监理工程师一般分为直接委托方式和择优委托方式，如果监理工程师在业内具有很高的威望和信誉，业主一般直接与其签订委托合同。在其他情况下，业主都是通过招投标的方式来择优选择监理工程师。择优选择程序一般包括以下几个步骤：(1)确定广泛的可选择的名单；(2)选择其中几个作为竞投者；(3)业主给出项目主要任务，由竞投者设计项目建议书；(4)公布项目建议书，由业主组织的评审委员会进行评审；(5)根据评审结果，排出建议书的优先次序；(6)与中标的监理工程师洽谈，发出中标通知书；(7)与中标的监理工程师签订监理合同协议书；(8)根据合同条件，监理工程师开展工作。

2.项目建议书的主要内容

业主在选择监理工程师时，主要考虑的是人员、专业技能、经验、信誉、费用、工作计划等方面，但是，只有通过项目建议书才能对监理工程师的实际能力有一个全面的了解。项目建议书一般包括：(1)监理工程师机构、个人的资质证明文件；(2)工作经验、以往承担项目一览表；(3)对项目的评价；(4)监理规划；(5)监理班子的人员与组织；(6)监理设施；(7)监理费用报价。

3.监理工程师的选择标准

提供最好的服务质量和提出最低的报价是选择监理工程师的两个重要因素，但是，有时较低的报价是以牺牲质量为代价的，因此，FIDIC认为，业主应当根据质量来选择监理工程师，并遵循下列标准：(1)业务能力。(2)管理能力。(3)可用的人力、财力资源。(4)公正性。(5)费用结构合理。(6)职业诚信度。(7)质量保证体系。

4.监理委托合同和协议书

监理合同最好采取委托方与被委托方双方都认可的格式合同，FIDIC格式文本是可以优先加以利用的。监理合同一般分为通用条款和专用条款，应当包括以下基本要件：(1)签约各方身份的确认；(2)监理工程师的服务范围及履行的义务；(3)监理工程师提供的服务内容；(4)监理费用；(5)业主的义务；(6)维护业主利益的条款；(7)维护监理工程师利益的条款；(8)监理工程师由于本身行为失误造成工程损失时所应承担的责任及赔偿；(9)总括条款；(10)签字等。

5.监理服务报酬

监理服务报酬应当在监理合同中加以明确。国际上通行的标准，一般为土木工程施工合同或机电设备安装合同的3%～8%，具体的数额还应根据监理工程师的服务范围、工程的复杂程度、监理成本和利润等因素确定。主要计算方法有按时计算费用，建设成本百分比的计费方式，固定价格等。

六、项目监理人员的基本职责与权力

1.监理工程师的基本职责与权力

监理工程师的基本职责与权力可以概括为：以全部合同文件及合同文件中引用的全部法规、标准与规范为依据，监督促使合同双方(业主与承包商)履行合同中规定的工程质量、工期及造价等义务并按照合同要求完成工程。

2.监理工程师的权力制约

为了防止监理工程师滥用监理权力，FIDIC文件中还提供了限制监理工程师权力的方法，主要包括：(1)通过监理合同中的专用条款来限制通用条款的授权范围；(2)在业主与监理工程师签订的监理合同中明确监理工程师行使权力应当承担的责任并让承包商知道；(3)承包商对监理工程师不公或错误的指令可申请仲裁或诉讼；(4)业主与承包商最终不受监理工程师决定的约束，双方发生争议，监理工程师可进行调解，调解不成，一旦进入仲裁或诉讼程序，监理工程师的意见只有一般性参考价值；(5)强调监理工程师的道德修养及业务水平等。

七、监理规划

监理规划是监理工程师为实现监理目标而编制的监理工作方案及工作计划，是开展监理工作的指导性文件，也是监理指导思想的具体体现。一般情况下，监理工程师应将监理规划送交业主审查，并作为监理委托合同的附件。

1.监理规划的内容与编制要求

监理规划应随项目实施情况作必要调整，在监理规划的总框架下，应制定一系列的工作计划、进度计划、工作流程、监理制度、监理工作的报表及表格、职责分工等，使监理工作规范化、制度化。

国际上一些咨询公司早已在使用一些标准化的监理规划文本，通常包括以下内容：(1)项目概况，包括项目特征、项目目的及内容；(2)项目目标，包括总投资、工期和质量要求；(3)项目组织，即业主组织机构及参与项目的业主项目管理组织结构、业主与其他方面的关系；(4)监理班子的组织及人员构成；(5)信息管理；(6)合同管理；(7)质量控制；(8)费用监理；(9)进度控制等。

2.监理班子的人员与组织

监理人员的配置主要是根据工程密度(即每年计划完成的工程量)、工程的规模、复杂程度以及能对工程项目实行有效控制的原则进行。监理人员一般分成三类：监理工程师，负责全面管理工作、技术事宜、合同事宜等；监理工程师助理，负责工地现场管理、测量、试验、检查等工作；行政及文秘人员，负责会计、行政、打字、复印、联络、档案等事务。应根据工程规模、工程复杂程度、合同工期、施工合同段的划分及现场条件来设置相应的监理机构，在监理机构的设置中，应当贯彻提高效率、明确分工、责任到人、相互协作、分级监督的基本原则。

3.监理设施

监理设施是为了保证监理工程师正常、高效开展监理工作的物质基础。它主要包括满足监理人员正常工作生活需要的办公、生活设施，试验、检测设备，交通、通信工具等。根据合同要求，监理设施的提供一般包括以下几种形式：(1)业主免费提供；(2)部分或全部由承包商承担；(3)由监理工程师自付，费用在监理费用报价时一并计入。

4.监理工作质量的保证

监理工作的好坏直接关系到工程建设质量的好坏和工程完成状况的好坏，因此，作为保证工程质量的监理制度本身也必须保证其自身质量。从国际通行的做法来看，监理工作的质量主要通过以下几种措施来加以保证：(1)在合同中明确规定业主、监理工程师、承包商三者之间的关系；(2)建立高素质的监理班子；(3)严格按照程序来实行监理；(4)监理工作的重点应放在对事故的预防上，要防患于未然。

总之，从项目监理的历史发展、国内外的现状、国际通行的标准和主要的制度来看，项目监理迄今为止已经发展成为一个在理论上体系化，在实践中规范化，在运行中制度化和法律化的以工程项目为主要依托的项目管理制度。由于FIDIC的国际影响日渐扩大，其确定的工程项目监理模式的成功经验和行为规范正在逐渐向不同的工程和项目实施领域渗透，成为管理学中的一项最重要的研究课题。

八、我国科技计划研究项目的监理状况及存在的问题

项目监理在我国一直集中在建设工程领域，如公路、桥梁、水利工程、大型建筑工程、机械设备安装工程等方面。

2001年10月31日，科技部下发《国家科技攻关计划管理办法》，该办法提出：工程类项目视条件引入监理制，并参照《工程项目监理暂行条例》的有关规定执行。贵州省在2002年初率先将监理制度引入科技计划研究项目的管理领域，为加强农业和社会发展科技计划重大示范性项目的依法管理，按照科技部《国家科技计划项目管理暂行办法》等有关规定，制定了《贵州省农业和社会发展科技重大示范性项目监理暂行办法》。从总体上看，项目监理制度还没有在法律上被确定为国家科技计划项目管理的一种重要手段。目前与国家科技计划项目管理和监督相关的法律文件主要有科技部《国家科技计划项目管理暂行办法》(2001年1月20日发布)、《国家科技计划项目评审行为准则与督查办法》(2003年1月29日发布)等。总的来说，国家科技计划项目的管理还是实行以政府主管部门管理和监督为主的模式，还没有真正地将具有专业性、独立性，已经在建设工程领域通用的项目监理制度引进到国家科技计划项目的管理中。国家科技计划项目管理还带有传统计划经济时代政府管理的色彩，还没有注重项目管理的社会化、制度化和法律化，特别是还没有真正引入项目监理制度。

九、建立和完善863计划军口管理项目监理制度的若干对策和设想

1.863计划军口管理项目开展项目监理的现状及特征

科技部、中国人民解放军总装备部、国防科工委和财政部在2001年12月25日联合下发了《国家高技术研究发展计划(863计划)管理办法》。该管理办法要求“重大专项实行监理制”。但是，总的来说，监理制度在863计划项目领域还没有得到很好的推广，特别是在军口管理领域，除了在《国家高科技研究发展计划军口部分管理实施细则》第6章中规定了“项目监理”，对军口管理项目的监理范围、监理任务、监理计划、监理队伍、监理原则、监理方式、监理问题的处理以及监理报告制度等作出了明确的规定之外，具体如何在863计划军口管理项目中来实施项目监理制度，不仅在项目监理理论上缺乏深入性的研究，在实践中也没有可以予以借鉴的经验。

863计划项目是由科技部主管的国家科技计划重点项目。由于863计划项目投资额比较大，项目涉及的事项比较多，参加人员比较广泛，项目完成的过程比较长且比较复杂，加上在项目实施过程中，国家的一些重大的科技发展战略和经济发展情况会发生不断的变化，这就给项目实施工作提出了更高、更严的要求。为了保证国家投资的收益以及保证863计划项目能够产生预期的项目成果，实现项目所具有的巨大的经济效益和社会效益，有必要对那些重大的863计划项目引进项目监理制度，通过项目监理，来最大限度地保护项目投资者的收益，提高项目管理者的管理水平，保证项目实施高质量的完成。

为此，有必要以强化863计划项目军口管理中心的项目管理能力和项目管理水平为核心，通过制定《863计划军口管理项目监理办法》来建立和健全863计划军口管理项目的监理制度。

2.制定《863计划军口管理项目监理办法》应当遵循的主要法律原则

拟起草的《863计划军口管理项目监理办法》(以下简称《办法》)应当包括总则、监理机构、监理职权和职责、监理程序、法律责任和附则。《办法》的内容应基本上涵盖项目监理工作的所有环节和过程，做到制度设计上的监理主体、监理对象、监理方式和监理程序、监理管理机构、对监理的监督等各个要素之间的统一。具体来说，该《办法》所设计的监理制度在立法上应具有以下几个方面的特征：

(1)贯彻监理工作的合法性原则

项目监理工作就必须立足于依法监理的高度，注重强调监理工作的合法性原则。这种原则具体体现在监理办法中，应当表现为两个方面：一是监理工作要坚持依法办事原则，项目监理应当对实施项目的行为是否符合国家法律、法规的要求，项目实施结果是否符合国家整体利益等进行监督。二是应当强调项目监理工作的重点是项目执行人在实施项目的过程中是否严格地履行了项目执行合同或计划任务书规定的义务。

(2)贯彻监理工作的合理性原则

项目监理工作是对项目的一种特殊的监督工作，它是通过项目管理活动的外部的专家系统来对项目进行监督管理，一般代表投资主体或者是业主的利益，对项目实施状况进行总的评估，以帮助项目管理者能够准确及时地了解项目实施的各项真实情况，并采取相关的措施来加强对项目的管理。所以说，项目监理工作应当立足于了解情况、分析原因和提出建议，而具体解决问题还需要项目管理者，特别是项目法人来根据实际情况采取必要的措施。

(3)监理工作的独立性原则

考虑到863计划军口管理项目的特殊性，监理工作的开展应仍然在863计划项目军口管理中心的组织下来进行，但是，863计划项目军口管理中心作为项目法人，项目专家组不得对监理人员的监理工作进行随意干涉，监理工作仍然具有自身的独立性。监理人员只对自身所承担的监理任务和职责负责。监理办法应当突出独立性这一原则，规定“项目监理工作具有独立性，不受项目管理机构、项目执行人的随意干涉”。

(4)贯彻监理工作的责任制原则

虽然项目监理是项目管理者之外独立进行的项目监督管理工作，而且项目监理人员对进行监理的项目也缺少实质意义上的处分权，但是，这并不意味着监理工作就可以马马虎虎，敷衍塞责，不能将项目自身存在相应的管理活动作为放松监理工作的借口。监理办法应就此设计监理人员的工作职责，特别是规定监理人员的活动，相关的费用一定要与被监理的项目区分开来，防止出现监理人员玩忽职守的现象。

(5)贯彻监理工作的有效性原则

为了保障监理工作能够起到实效，监理办法要强调监理工作应当具有有效性。这种有效性表现在监理工作自身对于项目的实施应当具有实质性的意义。项目监理人员在对需要进行监理的863计划军口管理项目实行监理时，至少应当写出一份中期监理报告和一份最终结项报告。此外，还应当特别强调监理工作的结论不得与项目执行人见面，目的是为了保证监理工作能够准确、不受干扰和不受外界影响地独立地作出监理结论，提高监理工作的实效。

3.可以建立的有关863计划军口管理项目的主要监理制度

由于目前863计划军口管理项目监理工作还没有在实际中开展起来，而有关国家科技计划项目的实施如何建立监理制度也没有相关的法律、法规可以参照，所以，不论是通过立法的方式来确立863计划军口管理项目的监理制度，还是在实际中运用目前在建设工程领域已经在理论上和实践中都比较成熟的监理理论和监理制度，都必须结合863计划军口管理项目目前项目管理机制的现状，同时，运用有关工程监理的一般原理来设计相关的863计划军口管理项目的监理制度。具体来说，可以采取以下几种监理制度：

(1)项目监理由863计划项目军口管理中心组织

依据监理的一般理论，监理工程师的确立应当由业主来决定，但是，863计划项目作为国家投资的项目，很难在法律上确立真正的业主，所以，在法律制度上应当设立一个代表业主的管理机构。为了保证项目监理人员能够独立地依据国家法律、法规以及项目执行合同和计划任务书的规定，对项目开展有效的监理工作，具体项目的监理人员的选择以及项目监理工作的开展可以由863计划项目军口管理中心组织，而不是由中国人民解放军总装备部或项目专家组负责，这就从组织体制上保证了项目监理工作具有最大程度的独立性和有效性。

(2)项目监理对项目法人负责

为了规范项目监理工作，应当明确863计划项目军口管理中心的性质和法律地位，特别是要明确863计划项目军口管理中心作为项目管理者的身份，规定由863计划项目军口管理中心来全面负责与863计划军口管理项目的监理工作有关的各项事务。具体项目的监理人员由863计划项目军口管理中心确定，并且对其负责。

(3)项目监理的回避制度

863计划军口管理项目涉及面比较广，项目执行人或者是课题承担者往往既涉及军口的专家，也涉及民口的专家，而且在很多情况下，一些领域中的专家队伍是比较固定的，很容易出现项目执行人、项目专家小组成员以及项目监理人员的人员重叠现象。因此，为了保证项目监理工作能够做到公正、公平，《办法》应当设立项目监理的回避制度。项目监理人员在承担监理职责时不得作为项目专家组成员或者是项目执行人，目的在于保证项目监理人员能够不受自身利益的影响，严格地按照国家法律、法规和项目执行合同的要求来实施项目监理工作。

(4)项目监理依据法律和项目合同实施监理工作

项目监理人员应当依据何种标准来实施项目监理工作，这涉及项目监理工作本身的作用和意义。从863计划军口管理项目的性质来看，是由国家投资支持研究的项目，因此，项目的完成状况涉及国家利益和国有资产的收益状况，为此，项目监理工作必须反映这一方面的要求。而项目所体现的投资主体的利益通常都反映在国家法律、法规的规定之中，为此，项目监理就要求监理人员要严格地依法办事，对项目实施过程中不符合法律、法规要求和国家利益的事项应当及时发现，并通过必要的途径来向项目管理者报告，以便及时予以纠正。

从项目监理活动的组织方式来看，项目监理是由项目管理者委托的，虽然其开展活动具有一定的独立性，但项目监理工作的核心任务还是要协助项目管理者来监督项目执行人是否严格地按照项目执行合同和计划任务书的规定来完成项目所规定的各项任务。因此，项目监理工作另一个重要的，也是最主要的依据是项目计划任务书的规定。

(5)项目监理报告制度

在通常情况下，项目监理人员不直接采取措施来纠正项目实施过程中所出现的问题。这一点应当与工程建设项目的监理相区分。项目监理人员对所监理的项目，发现问题或者是对项目实施提出一些建议和解决问题的办法，应当通过中期报告和结项报告，将有关问题及时反映给项目的管理者，以便项目管理者能够及时地采取有效的措施和办法来纠正项目实施中存在的问题，保证项目实施工作的正常开展。

(6)项目监理的调查和论证制度

项目监理工作的一个核心任务就是要准确、及时地了解项目实施的情况和存在的问题，因此，就必须保证项目监理人员能够获得关于被监理项目实施的第一手的真实的情况和材料。因此，要求项目执行人必须对项目监理人员实施的监理工作、对项目进行的调查活动给予必要的支持。此外，项目监理人员在项目监理的过程中，从一开始介入项目的论证到项目实施过程中的项目可行性的调整等事项，都应当能够及时地发挥监理作用，做到既监督，又服务。

(7)项目监理的责任制度

项目监理制度是对项目实施的一种外部监理，与项目管理者所进行的项目监督管理共同构成了项目完成质量的技术保障措施，应当建立相应的项目监理责任制度，来强化项目监理人员的责任心和从事监理工作的积极性。这种责任制度对于提高项目监理工作的效率，保证监理工作的公正、公平具有非常重要的价值。

(8)项目监理的监督制度

项目监理的监督制度属于对监督者实施的监督，这种制度也是目前在项目监理工作中通常会采用的管理手段，应当设立一系列相关的监督制度，如项目监理人员的回避制度、项目监理报告不得与项目执行人见面制度、项目监理经费不得从被监理项目经费中列支等制度。这一系列制度都可以从不同的角度来防止项目监理工作出现违法失职的现象，有助于提高项目监理工作的威信。

总之，在建立863计划军口管理项目的监理制度的过程中，既要参照建设工程项目监理制度的经验，特别是在国际社会比较通用的FIDIC标准，保持项目监理工作的专业性、独立性，明确项目监理的目标在于“三监控二管理一协调”；与此同时，也要结合863计划军口管理项目实施的特点来设计各项监理制度，既要注意理论上的完善性和制度上的严密性，同时也要考虑其在实际中的可操作性，可行的做法是可以通过监理试点工作来逐步积累经验，不断地完善863计划军口管理项目的监理制度建设，提高863计划军口管理项目的项目管理水平。