澳门特别行政区行政诉讼制度与国家行政诉讼制度之比较

第七题　澳门特别行政区行政诉讼制度与国家行政诉讼制度之比较

一、澳门特别行政区司法制度与国家司法制度的异同

澳门特别行政区司法制度与国家司法制度有明显的不同，这些差异表现在以下四个方面。

第一，司法机关在整个权力结构中的法律地位不同。在中国实行的是在统一的不可分割的国家权力——人民代表大会的领导下，由政府、法院、检察院分别代表国家行使行政权、审判权和检察权。《宪法》第3条第3款规定:“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”明确规定了政府与法院、检察院三者具有平行的宪法地位，同时三者又由国家权力机关产生，对其负责受其监督。在这种权力组织形式下，法院执掌国家审判权，检察院执掌国家的法律监督权，两者之间以及两者与行政机关之间互不隶属，相互独立。所以从宪法地位的角度讲，区别于行政机关的司法机关，主要是指法院和检察院。这种在国家权力机关统一领导下，实行行政权、审判权与法律监督权由不同的国家机关分工负责的制度，具有中国大陆特色，它并不适用于澳门。

《澳门基本法》第83条对法院的地位作了规定:“澳门特别行政区法院独立进行审判，只服从法律，不受任何干涉。”法院在行使审判权时，完全独立于任何权力机关，只服从法律，而无须对其他机关负责或受其他机关监督。为了保障司法独立，基本法保留了法官选用及任免制度，保留了司法豁免制度，法官对履行审判职责的行为不负任何责任，亦不受法律追究。《澳门基本法》第90条对检察院的地位作了规定:“澳门特别行政区检察院独立行使法律赋予的检察职能，不受任何干涉。”检察官在行使职权时，只能依据事实和法律，不受任何机关和个人的干涉。当然，检察官行使职能时要遵循内部的运行管理机制。

第二，司法机关之间相互关系不同。国家广义的司法权包括审判权、检察权、侦查权和司法行政权，从而形成分工负责、相互制约、互相配合的结构体系。这种制约与配合要通过各个司法机关在分工行使司法职能时表现出来。例如，在刑事诉讼中，公安机关负责刑事案件的侦查、拘留、预审；人民检察院负责案件的审查批捕、起诉和负责对直接受理的案件的侦查；而人民法院则负责对案件进行审判，确定刑事被告人是否有罪，应否被判刑罚及何种刑罚；最后，由司法行政机关负责执行刑罚。

澳门司法机关之间尽管也存在一定的分工配合与制约关系，但是这种分工配合与制约并非澳门司法制度的基本原则。法院和检察院之间是平行的，从不同的方面行使司法权，而警察部门更多地是辅助前两个司法机关的工作。以刑事诉讼为例，监督执法及提起刑事诉讼是检察院的最主要职责之一。所以在刑事侦查中，检察院始终处于领导地位。刑事侦查可以由检察院进行，也可以由警察部门进行。但即使由警察进行侦查时，亦应由检察院予以领导。检察院可以进行刑事调查活动，亦可以将此职权授予有关的警察机关。检察院同时亦有在职权范围内，维护法院的独立性，监督审判职能的行使是否符合法律。

第三，法院、检察院的权力行使与运作的条件不同。《宪法》规定人民法院与人民检察院依法独立行使审判权、检察权的原则，但是，这种独立性是相对的，首先，审判权、检察权的行使必须接受国家权力机关的监督，这是人民代表大会制度的政权组织形式所确定的。其次，在法院与检察院内部，法官及检察官个人在行使职权时并不是完全独立的，法院与检察院作为组织整体对审判权、检察权的行使负责。最后，在法院系统内部，下级法院要接受上级法院的监督，各级法院和专门法院统一受最高人民法院监督；在检察院系统内部，下级检察院要接受上级检察院的领导，各级检察院和专门检察院统一受最高人民检察院的领导。

在澳门，特别行政区法院独立进行审判，只服从法律。法官在依法进行审判时，不听从任何命令或指示，除非在所审理的案件中遇有涉及国防、外交等国家行为的事实问题，则应取得行政长官就该等问题发出的证明文件，而该等证明文件对法院有约束力。可见，澳门特别行政区法院行使职权时的独立性是绝对的，它无须对任何机构负责，也不受任何机关、包括立法机关或上级法院的监督。所有诉讼到法院的案件，都由具体审理该案的法官(独任庭或合议庭)负责裁决，除此之外的任何法官，包括职级较高的法官和任何其他的机关均无权干涉。

澳门特别行政区的检察院是单一体制，其内部上级司法官对下级司法官的领导表现在两个方面，一是上级司法官对下级司法官的工作指示，对下级司法官有约束力；二是通过等级上诉途径而由上级司法官就具体案件所作出的决定，下级司法官亦应遵守。除此之外，司法官不受任何其他机关的监督，也无须对任何其他机关负责。

检察院在行使司法职能时，行政长官也不能对其司法活动进行干预。法律规定在民事诉讼范围内如果检察院代表保护澳门特别行政区政府的利益或本地区公库时，行政长官可以向检察院发出认诺、和解、撤回诉讼或舍弃请求等指示；在刑事诉讼范围内，如果澳门特别行政区为被害人，且追诉取决于举报或自诉的刑事诉讼程序，行政长官可以许可检察院撤回诉讼。行政长官的这些指示或许可并非是对检察院司法权的干涉和凌驾，而是赋予了行政长官作为澳门特别行政区的代表人在诉讼法上所赋予的一般权利。

二、行政诉讼范围的评价

由行政法院审理行政案件的行政诉讼最早起源于欧洲大陆法系的法国，以后为其他国家仿效。葡萄牙的行政诉讼制度即以此为蓝本。这一制度经过近200年的历史发展，可以说已相当成熟。相比之下，内地行政诉讼制度的建立不过才十几年的时间，其中尚有许多有待完善之处，较为明显地表现在受案范围方面。

在澳门的行政诉讼范围中，有三类案件是值得一提的。一是对于行政机关所制定的规范性文件，即我们通常所说的抽象行政行为，澳门行政诉讼将其作为可以提起行政诉讼的范围，而在内地行政诉讼制度中，抽象行政行为的审查则被排除在行政诉讼的范围之外。二是行政工作人员就行政机关对自己所做的某些行为，如奖惩、任免等决定，是可以提起行政诉讼的，即我们经常所说的内部行为；而在内地行政诉讼制度中，行政机关对其工作人员的奖惩、任免等决定是不能提起行政诉讼的，此种纠纷只能通过行政组织系统内部解决。三是关于行政合同案件。葡萄牙的行政法理论将行政合同区别于民事合同，或者说将合同区分为私法合同与公法合同，行政合同属于公法合同，有关行政合同发生的纠纷是通过行政诉讼解决。在内地行政诉讼中，尽管行政合同实际存在，但由于行政合同尚未得到理论界和立法者的承认，因此，就行政合同所发生的纠纷，是否可以提起行政诉讼还是一个“谜”。

上述制度方面差别的形成有历史方面的原因，毕竟内地的行政诉讼制度的开始才不过短短十几年时间，但更主要的是观念、认识方面的原因。制度作为人之行为设计必然受一定的观念支配。例如关于内地把行政机关对其工作人员的奖惩、任免等决定排除在行政诉讼范围之外，主要理由是认为这些行政行为属于行政机关的内部事务。这种观点潜在的是受“特别权力关系”理论的影响，即行政机关与其工作人员之间的关系不同于国家与公民之间的关系，而特别权力关系理论在其发源地欧洲大陆早已有着诸多方面的发展和演进。通过与澳门行政诉讼制度的比较，至少可以使我们清楚这样一个道理:抽象行政行为、内部行为和行政合同并非像内地大部分学者所理解的那样——不能对这些行政行为进行行政诉讼。相反，随着行政诉讼制度的发展和完善，将这些行政行为纳入行政诉讼的范围是迟早的事。

三、关于审计法院作用的评价

各个国家对行政机关财政方面的监督体制不同。有的国家采取设立直属于议会的审计机关来进行监督的方式；有的国家采取在行政系统内设立监督机关的方式，而有的国家则采取设立审计法院的方式。澳门与葡国相对应，对政府财政的监督采取设立审计法院的方式，而我国内地行政法制制度中对行政机关的财政监督，是采用在行政系统内部设立审计署的方式，两者存在着很大的差别。

按照《澳门特别行政区基本法》第60条的规定:澳门特别行政区设立审计署，独立工作。审计长对行政长官负责。在澳门审计法院已经被撤销，其主要职能已转移给了新成立的审计署。很显然，现行的审计署与原来的行政法院之间是存在差距的，存在着审计署如何履行原审计法院职能、独立开展工作的问题。在澳门继续设立审计机构是十分必要的，它对于审查和监督政府的开支和账目，保证公币的合理、有效的使用，起着重要的作用。基本法规定设立的审计署，既不是行政机关，也不是司法机关，而是直接向行政长官负责的具有独立地位的专门机构。因而，在这种情况下，如何保持审计机构的独立性最为重要。作为政府主要官员的审计长监督政府财政，能否保持一定的独立性非常关键，审计署在实际运行中如何把握审计长对行政长官的“负责”。在不同的政府体制中，不同行为主体的“负责”形式多种多样:政府对议会的负责是一种，这种负责重在政治责任，而不是议会对政府事事、处处的过问干预；政府官员对法律负责、对职责与上级领导负责，这种负责所强调的是具体责任，即政府官员的每一项具体活动都要以法律为依据，都要尽职履行自己的工作职责，违法者要承担相应的法律责任和行政责任，或无效撤销，或损害赔偿。审计长对行政长官更多的是负政治责任，而不是行政长官对审计署工作的无微不至的“关怀”，处处、事事的过问。

【注释】

(1)这八部全国性法律(见《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》附件三)，自1999年12月20日起在澳门当地公布或立法实施。这八部全国性法律是:《关于中华人民共和国国都、纪年、国歌、国旗的决议》、《关于中华人民共和国国庆日的决议》、《中华人民共和国国籍法》、《中华人民共和国外交特权与豁免条例》、《中华人民共和国领事特权与豁免条例》、《中华人民共和国国旗法》、《中华人民共和国国徽法》、《中华人民共和国领海及毗邻区法》。

(2)参见米健等著:《澳门法律》，中国友谊出版公司1996年版，第10页。

(3)蓝天主编:《“一国两制”法律问题研究》，法律出版社1997年版，第510页。

(4)转引自苏保荣(B.de.S.Santos)《论司法与澳门社会——过渡时期的社会问题、行政当局与社会组织》，载《行政》(澳门政府主办)第13/14期，第724页。

(5)米健等著:《澳门法律》，中国友谊出版公司1996年版，第8页。

(6)参见吴志良著:《澳门政制》，中国友谊出版公司1996年版，第66页。

(7)参见许昌著:《澳门过渡期重要法律问题研究》，北京大学出版社1999年版，第117～120页。

(8)以上内容参考了澳门特别行政区检察院检察长何超明先生的文章:《澳门检查制度概况及其展望》，载《学术研究》2000年第6期，在此表示感谢。

(9)在葡萄牙行政法中，“contencioso administrativo”是指处理行政法律关系上争议的审判活动，即为行政诉讼。葡萄牙的行政诉讼主要分为“recurso contenciosos”与“acc2o”两类。严格地说，在中国内地及中国台湾地区并无相应表达方式，因此采用现行有关中译，将“recurso contenciosos”译为“司法上诉”，将“acc2o”译为“诉”。但是，将对行政行为的行政诉讼称为“司法上诉”极易与二审的上诉相混淆。《新西汉词典》将与葡文“recurso contencioso”意思相同的西班牙文“recurso contencioso administrativo”译为“对行政决定的起诉”，是一种较好的解决方法。但是，“recurso contencioso”也指对行政规章向行政法院的起诉，故较为准确的意译应当为“对行政行为及行政规章的起诉”。参见米健等著:《澳门法律》，中国友谊出版公司1996年版，第253页。

(10)《澳门基本法》与《澳门司法组织纲要法》对行政法院管辖权的规定不完全一致，《澳门基本法》只规定了“行政法院是管辖行政诉讼和税务诉讼的法院”，而没有规定行政法院可以管辖海关诉讼案件，但在《澳门司法组织纲要法》中却规定了“行政法院对海关方面的诉讼有管辖权”，在澳门现在的司法实际中，海关方面的诉讼是由行政法院管辖的。

(11)根据1991年6月葡萄牙国会通过的《澳门司法组织纲要法》，1993年4月，澳门组建了第二审法院——澳门高等法院和澳门审计法院。高等法院以全会和两个分庭运作。全会运作时，法官人数不得少于4名。每个分庭由3名法官组成。其中一个分庭负责审理一般民、刑事案件；另一个分庭负责审理行政、税务和海关诉讼案件。也就是说，在过渡期期间，在澳门高等法院内部设有专门的行政分庭。

(12)根据《澳门司法组织纲要法》的规定，法定上诉利益限额为:在民事及劳动法上的民事方面，第一审法院及中级法院的法定上诉利益限额分别为澳门币5万元及100万元。在行政上的司法争诉及请求，如案件或请求的利益值可确定者，第一审法院的法定上诉利益限额为澳门币5万元，中级法院的法定上诉利益限额为澳门币100万元。在刑事，劳动法上的刑事，未成年人的司法管辖范围的教育及社会保护制度则不设法定上诉利益限额。

(13)参见米健等著:《澳门法律》，中国友谊出版公司1996年版，第236～237页。

(14)参见米健等著:《澳门法律》，中国友谊出版公司1996年版，第237～238页。

(15)参见米健等著:《澳门法律》，中国友谊出版公司1996年版，第238～239页。

(16)参见米健等著:《澳门法律》，中国友谊出版公司1996年版，第247页。

(17)参见米健等著:《澳门法律》，中国友谊出版公司1996年版，第248页。

(18)参见米健等著:《澳门法律》，中国友谊出版公司1996年版，第248页。

(19)王名扬著:《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第553页。

(20)参见王名扬著:《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第551页。

(21)参见王名扬著:《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第667页。

(22)参见米健等著:《澳门法律》，中国友谊出版公司1996年版，第249～250页。