葡萄牙司法体系中的行政法院

第一题　葡萄牙司法体系中的行政法院

一、1976年宪法

贾依梅·科尔特桑在其专著《葡萄牙形成中的民主因素》中曾经说过:“在一个国家的起源中，总是包含着各种各样的因素，既有大地的，也有人类的；既有内在的，也有外在的……在发生着不可捉摸的地理或经济变化的同时，有必要弄清纯粹的精神原因和人类的意愿到底对这些变化起过多大程度的影响。”⁽¹⁾历史上，葡萄牙虽曾长期受罗马人、日耳曼人、摩尔人的统治，也曾于15～16世纪因“贪婪及使人改宗的愿望”⁽²⁾极力扩张势力范围，成为海上强国，但这一切均未影响葡萄牙于19世纪接受来自法国革命思想和英国法律制度的影响，并进而发展出权力分立的宪政制度。从1822年的宪法开始，立法权、行政权与司法权就始终维持着对宪法条款的“割据”状态。尽管王者易位、统治权转移，使监督权、政治权一度进入立宪者的视野，但经典三权的地位却未受到动摇。

1974年，以民主、发展和废除殖民化为口号的“石竹花革命”结束了48年前由另外一次武装力量运动开始的政权，关于自由、民主与社会主义原则的讨论提上日程。在此背景下，革命委员会与各主要政党于1976年2月26日签订了协议，并使这个宪法文本于4月2日得以通过。这就是直到现在仍有效的《葡萄牙共和国宪法》，该宪法已经过四次修改，最近一次修改时间为1997年。它秉承了自1822年宪法以来的权力分立理念，规定，“主权机关包括共和国总统、共和国议会、政府和法院”(第113条)。⁽³⁾1976年宪法允许在宪法法院、普通法院、审计院与军事法庭之外，根据需要设立行政法院、税务法院、海事法院及仲裁法院(第212条)。正是这一条款，为葡萄牙发展出完备的行政法院制度奠定了宪法基础。

二、宪法法院与普通法院

根据1976年宪法第203条的规定，葡萄牙司法体系中的法院享有独立地位，并仅服从于法律。法院以人民的名义行使着维护正义的权限，拒绝适用任何与宪法条款或宪法精神相抵触的法律。它作出的判决对权力机关与公民均有拘束力，并优先于其他机关的决定。宪法赋予法院的特殊地位，使司法在民众中树立了权威，“因为所有的法律交往都指向可诉诸法律行动的主张，所以法庭程序为分析法律系统提供了视角”。⁽⁴⁾在葡萄牙，公民为维护合法权益所拥有的向法院请求保护的权利，已经成为法治原则的重要表现，司法俨然已成为法律公正的最后一道防线。

当然，正所谓“术业有专攻”，法院的分工与层级也影响着判决的不同内容与效力。成立于第一次(1982年)宪法修改后的宪法法院，由13名法官组成，其中10名由议会指派，另外3名则由10名法官选举产生。这13名法官中，6名必须来自于其他法院的法官，7名则应在成绩斐然的法学家中挑选。宪法法院主审立法行为的合法性与合宪性、所缔结的国际条约之合宪性，并负责对总统履行职责的能力作出判断。⁽⁵⁾据此，宪法法院可以“应共和国总统、各自治区的共和国驻节部长、大区议会和行政公署主任等的请求，审查并宣布自治区的政治行政管理条例和其他行政区的地方法规是否符合宪法和国家法律”。⁽⁶⁾通过此种审查，宪法法院在一定程度上起到了监督政府行政活动的目的，其关于行政管理条例与地方法规是否合宪与合法的判决，直接拘束着行政法院和其他法院对相关案件的审理意见。宪法第二次修改(1989年)后，宪法法院还负责对总理或1/5的实际在职议员提出的请求进行预防性的审查。

在宪法法院之外，葡萄牙还设有普通法院系统，它由最高法院(Supremo Tribunal de Justi9a)、上诉法院(Tribunais de 2°Inst°ncia ou da Rela9ao)和基层法院组成。⁽⁷⁾除宪法法院有权限审理的事项外，最高法院是葡萄牙境内拥有最高裁判权的法院。它由61名大法官组成，院长由最高法院的法官以不记名投票方式选举产生，任期3年，最多连任1届。根据管辖事项的分类，最高法院分为民事、刑事和社会三个部分。普通法院系统中的二审法院为上诉法院，分别设在里斯本(Lisbon)、波尔图(Porto)、吉马贝斯(Guimar2es)、科英布拉(Coimbra)和埃武拉(vora)等5个司法大区。⁽⁸⁾大区下面设司法区和城乡区，每个区设初级法院(即基层法院)。上诉法院和初级法院目前共有法官3 000多名，其中高级法官300多名。根据案件的类别，初级法院审理案件，既可以实行独任制，也可实行合议制或陪审团制。

三、行政法院的设置

除宪法法院与普通法院系统外，葡萄牙还存在着管辖特殊事项的法院，典型的如行政法院。根据我们前面的介绍，行政立法活动应由宪法法院管辖，政府的民事活动或政府工作人员的刑事犯罪行为由普通法院审查，而政府的其他行政行为或财政事务引起的纠纷，则应纳入到行政法院的视野。区分政府的公职行为与民事行为，将其分属行政法院与普通法院管辖的做法，并非葡萄牙的特例，许多西方国家都实行这样的二元审判模式。如在意大利，“如果是权利受到了侵害，就由普通法院审判；如果是‘正当的利益’受到了侵害，则由行政法院进行审判。不过，对特别的法律领域，尤其是公共职务这一领域，则由行政法院专属管辖”。⁽⁹⁾由于各国国情的差异，产生行政法院的原因各不相同，但不论是在哪个国家，行政法院借对行政活动的监督，始终发挥着司法对行政的制约作用。

葡萄牙现代行政争议的审查历史，应追溯到1845年的枢密院(The Council of State)。作为当时的最高司法机构，枢密院行使着除司法功能外的行政与政治职能。⁽¹⁰⁾这一点，与行政法院的前身——法国参事院的特征，有某些程度的类似。当时拿破仑设立这一机构的初衷，是打算让它“为国家元首提供政策和立法建议，起草法律和行政规章草案，并解决行政管理过程中所可能出现的棘手问题”，其中的“解决棘手问题”功能后来就演变成了行政审判权。⁽¹¹⁾而葡萄牙枢密院向行政法院的转变契机，产生于1976年宪法赋予的成立专门行政法院的权限。但该宪法通过后，在很长一段时间内，并未设立行政法院。直到1989年第二次宪法修改，承认行政与财政法院的特殊地位，制定专门的法律以及赋予有针对性的权限时，才意味着行政与财政司法新时代的来临。

对行政与财政法院而言，最高行政法院(Supremo Tribunal Administrativo，The Supreme Court of Administration)是该系统内的最高机构。最高行政法院包括两个处:行政诉讼处(一处)，它设有3个科，现有27名法官，主要负责处理行政争议；税务诉讼处(二处)，它设有2个科，现有11名法官，主要负责处理税务纠纷。最高行政法院的现任院长是Manuel Fernando dos Santos Serra，按葡萄牙法官遴选制度的规定，最高行政法院的院长在最高法院的法官中产生。在最高行政法院的一处分支下，设有3个区级行政法院；⁽¹²⁾二处分支下，分别设有初级税务法院和中级税务法院。另外，还有位于财政部的审计法庭。按照宪法的规定，该法庭是“公共支出和财务审理的‘最高监察机构’”，⁽¹³⁾其主要职责为审查国家和自治区的财政收支账目，提出意见并追究相应的违法责任。