日本行政裁判所制度的改革及其评价

第四题　日本行政裁判所制度的改革及其评价

一、行政裁判所制度的历史进步性及其弊病

日本行政裁判所制度源于法国和德国的行政法院制度。法国之所以首创行政法院制度，既有历史原因，也有理论上的根据。从历史上看，法国大革命以前，巴黎法院有权审查政府发布的命令是否与现行法律抵触，如果没有抵触则予以登记，然后发生效力；如果存在抵触而可以提出抗议、并拒绝登记，该命令不能发生效力。大革命前后，巴黎法院常利用这项权力阻挠革命，因此革命党人在大革命期间就在行政机关体系内部首创了行政法院制度，使行政机关完全脱离司法机关的牵制。另外，根据孟德斯鸠的三权分立理论，行政权、司法权与立法权必须分开，分别由行政机关、司法机关和立法机关分开独立行使。据此，革命党人认为普通法院只能管辖私人间的普通诉讼，而行政诉讼则应由行政机关自己处理。⁽³⁹⁾德国行政法院最早建于1863年的巴登邦，这是帝国第一个独立的高等行政法院，此后从1872～1875年，普鲁士创立了一个独立的行政法院体系，形成了初等、中等、高等和最高四级行政法院体制。其中高等行政法院和最高行政法院与行政机关完全分离，是完全独立的司法机关；初等行政法院和中等行政法院尚未与行政机关分离，不具有司法机关的完全独立性。在1874～1924年间，在德国领域内又相继建立二级和三级独立的行政法院体系。⁽⁴⁰⁾第一次世界大战以前的德国行政法院制度长期与德意志皇帝制度共存。

分析日本同时代所创立的行政裁判所制度可知，日本行政法院从法国借鉴了将行政法院设置于行政机关体系内部的制度设计，同时从德国借鉴了行政法院制度与德意志皇帝制度并存的宪政体制，是法国行政法院制度和德国行政法院制度的结合。这种创造性的结合，适应了明治政府守护天皇统治权和推进国家近代化改革的需要，是日本近代宪政体制的一个重要组成部分，因而具有特定的历史价值。历史证明，包括日本行政裁判所制度在内的以天皇制为核心的近代日本宪政体制，使日本摆脱自幕府政治末期以来日益遭受西方列强侵凌的不利局面，并促使近代日本从一个偏处东亚一隅的弹丸小国逐渐发展成为一个雄霸东亚的经济、军事大国。从行政法治的角度来看，尽管守护以天皇为统帅的行政权为第一要义，但是日本行政裁判所制度的确立，在客观上促使行政权内部的权力分立，在一定程度上构成行政权自我纠错的机制，有利于在一定范围和程度上对民众权益的保护。

但是，因为这种巧妙的制度设计使其制度设定的价值取向以维护天皇统治权为使命，而不是以一般国民的基本权利为基点，这种不适当的制度内隐价值取向决定了它不可能成为一种民众可以有效地加以运用并给予信赖的制度设置，从而自始宿命地滋生其内生性的、结构性的制度弊病。⁽⁴¹⁾

(一)行政裁判所组织的非独立性

独立是司法机关之所以公正、无偏倚的一个基本条件。司法独立既包括对外独立，也包括对内独立。从对外独立而言，司法权不受行政机关、立法机关及一般舆论的影响；从对内独立而言，各级法院在其法定权限内可以独立行使其司法审判权，不受上级法院的支配和影响，同时法官凭其良心断案，不受任何机关、团体、法人和个人的影响，即法官依法拥有的审判权完全独立。但是，日本行政裁判所就其组织设置而言，属于宪法所定之“行政各部”之一，因此不可避免地会受到来自行政机关内部利益的影响，也就是说对外并不完全独立；就其人员的组成来看，组成行政裁判所的组成人员主要是行政官吏，所长称长官，由亲任官担任，评定官由奏任官或敕任官担任，后来唯一一次成功的行政裁判法修改还将评定官改为亲任。行政裁判所的这种组织设置和人员配置，决定了行政裁判所行政审判权的非独立性。因为这种组织制度实际上使其组成人员、作为法官的地位缺乏必要的保障，通过任命产生的行政官吏同样可以通过任命而转职，通过兼职产生的行政裁判官则可能因为本官的变动而导致裁判官身份的丧失，这些都不可避免地使行政裁判所的独立性受到极大的影响。

(二)审判体制存在重大缺陷

为了最大程度地保护民众的权利不受侵害，司法审判体制往往采取多级审级制度，当事人对于下一审级的审判处理不服，可以向上一级审判机关提起上诉，以期得到公正的对待。日本司法裁判所的审判体制也是采用这种多审级的审判体制，与日本同样实行行政法院制度的法国、德国也实行多审级制度，其目的都是为了使民众的权利尽可能受到严密的保护。但是，惟独对于行政裁判所的审判体制，日本一反常态，实行一审终审制度，即行政案件一旦经行政裁判所的裁判，不论判决形式是否存有瑕疵，也不论判决内容是否存有不当，其效力已经不可更改，诉讼当事人再无上诉的途径。分析这种制度设计的目的，其专制性之本质毕现无疑。其一，如前面所分析到的，行政裁判所位列行政机关之一部，本质是行政权的一种特殊载体，作为行政司法审判机关，它的公正性先天不足。其二，在审理过程中，由于担任法官者多为行政官，其中有些行政裁判官还是由其他行政官厅的高等行政官兼任，这就使其对被诉行政官厅的行政审判的公正性更加难以保证。其三，全国只在东京一地有一所具有管辖行政诉讼案件的裁判所，极少数量的行政裁判官和大量的行政案件不相对称，导致行政审判官往往以简化的办法来应对大量的行政起诉，以列举主义、诉讼手续不完备、管辖不清等问题，导致多数提起行政诉讼的原告的请求被驳回。上述因素只是造成行政审判不公正、不准确的部分因素，也是关键因素，但是在日本行政裁判所一审终审制的行政审判体制下，上述因素都将无法得到有效的克服，进而导致权利不可能在真正意义上受到认真对待，并得到切实的救济。

(三)诉讼事项不系统全面、诉讼手续不完备

如前所述，原则上只要是行政处分违法并造成损害，受害者即可以提起行政诉讼，《行政裁判法》再一次重申了宪法的该原则，但是作为宪法和法律所作出的该规定的具体化的《关于行政厅违法处分的行政审判案件》，在明确可诉事项范围的同时，实际上又限制了行政诉讼的事项范围。这一点从其行政裁判所可以受理的诉讼事项的所采用的列记主义可以得知。由于列举法不可能穷尽所有的可能，因此没有被列举到的，或者没有明确是否可以提起行政诉讼的事项，就有可能被行政裁判所裁定为不予受理。并且，依据大量的特殊法律和敕令的个别性规定，允许向行政裁判所提起起诉的行政事项数量众多且纷繁复杂，不利于受害者知晓是否能够依法起诉。另外，由于列记法具有很大的随意性，立法者的有意或无意的遗漏，受害者的权利无法得以应有的全面的保障，许多场合下民众的权益即使遭受侵害也无法寻找提起诉讼的途径。⁽⁴²⁾

日本没有专门的“行政诉讼法”，各种手续规定散见于一些个别性的法律和敕令之中，作为行政诉讼一般法律的《行政裁判法》虽然对于行政诉讼手续有专章规定，但是总体来看较为简略，没有形成系统化的、全面的诉讼规则，在行政诉讼过程中可能出现手续规则供给缺乏的困境，依据《行政裁判法》第43条的规定，则依赖于民事诉讼之规程。问题是民事诉讼法与行政裁判法的法性质并不一样，完全适用民事诉讼法的规定对于行政诉讼而言是显然不适当，而由行政裁判所自定诉讼手续规则，又往往属于事后规定，并且多有不合理之处，并不利于保护当事人权利。另外，一些诉讼手续规定也极不合理，比如起诉期限太短只有60日，许多行政案件因为期限问题而被驳回；还有在行政诉讼审理的过程中，职权主义色彩浓重，⁽⁴³⁾缺乏充分的控辩程序，加之书面主义的影响，往往使案件的事实不甚明了。

(四)诉讼机制不合理

在诉讼机制上，日本行政裁判制度与行政诉愿制度相关联。在一般情形下，行政诉愿前置是日本行政诉讼制度的一项基本原则；未经行政诉愿的行政案件，行政裁判所不予受理。但是，行政案件中的受害者就其所遭受之违法行政处分不能直接向行政裁判所起诉而只能先行经过行政诉愿，这就大大加重了受害者的诉讼成本；同时，向作出行政处分的行政官厅的上级行政官厅提起行政诉愿，在维权意义上看，并不是一种合理的制度安排，因为作为下级行政官厅的行政处分有可能就是根据上级行政官厅的命令而作出，在这种情形下上级行政官厅不可能承认其命令具有违法的性质，因而也就不可能作出有利于诉愿人的裁决。并且，诉愿不实行口头审理主义，而主要是由诉愿厅通过内部程序审理诉愿案件。这种审理方式难以做到彻底了解整个行政案件的事实所在，而诉愿人又往往处于弱势一方，其利益难以得到平等的保障。另外，诉愿事项范围也是通过列举而确定，而依据《诉愿法》第1条的规定，普遍可以提起行政诉愿的事项只有六类。在此六类事项以外的事项有许多可以提起诉愿，也有许多不可以提起诉愿，这就容易使诉愿人丧失难以认识到其诉愿权利之有无，而有些行政案件如果没有诉愿权利，事实上也就意味着诉讼权利的丧失。这是实行诉愿前置原则难以躲避的一个问题。

(五)缺乏必要的公正的权限争议裁决机制

日本行政裁判所与司法裁判所共同分割了本应统一、完整的司法审判权，但是，两者之间对司法审判权的割裂同时也是不可能彻底的。在其分割不完整、不彻底的真空或重叠地带必然产生关于权限方面的争议。这种权限争议可能是积极的争议，也有可能是消极的争议。无论是积极争议还是消极争议，其结果都将是不但损害国家公共利益，也将损害私人权利的救济。因此，《行政裁判法》第20条第2项规定，“行政裁判所与通常裁判所或特别裁判所间起权限争议时，由权限裁判所裁判之”。根据第45条规定，“权限争议在权限裁判所设立为止的时间里，在枢密院裁定，裁定的手续依据敕令的规定”。依上述条文规定，为裁决行政裁判所与司法裁判所之间的权限争议应当建立权限裁判制度，建立行政裁判所，并且在权限裁判所建立之前由枢密院依据敕令裁定行政裁判所与司法裁判所之间的权限争议。但是，在日本行政裁判所存在的50多年的历史中，始终没有相应的敕令出台，也没有建立法律规定的权限裁判所。这就使《行政裁判法》的上述规定成为一纸空文。这种现状的直接结果就是在现实中无法解决司法审判权与行政审判权之间的冲突，进而导致行政权更加强大和专横，民众权利难以得到保证。

二、行政裁判所制度的改革、终结及其战后孕育

日本行政裁判所制度是以《行政裁判法》为其纲领的。该法制定于明治二十三年，废止于昭和二十三年，在这五十多年的历史中，几乎没有作过任何修正，因此作为其产物的日本行政裁判所也就几乎没有任何实质的变革。这种历史状态并不能说明日本行政裁判所制度的历史生命力和恒久价值。事实上其缺陷不少，上面也已略有叙述。围绕着行政裁判所制度的缺陷，自从行政裁判所建立之始即有国会议员提出对其进行修改的法案。此后的几十年中，随着社会政治经济的发展变化，要求修改的呼声从未间断，关于该法修改案的议论就达到10余次。这些修改方案包括(1)松冈康毅案:“行政裁判法中改正法律案”、“明治二十三年法律第106号废止法律案”、“诉愿法案”(明治二十六年第四届帝国议会提出)；(2)政府案:“权限争议裁判法案”(明治二十六年第四届帝国会议提出)；(3)利光鹤松案:“行政裁判法中改正法律案”(明治三十一年第十三届帝国会议提出)；(4)政府案:“行政裁决以及行政裁判权限法案”、“行政裁判所构成以及行政裁判手续法案”、“行政裁决手续法案”、“权限裁判法案”(明治三十五年第十六届帝国会议提出)；(5)元田肇案:“关于行政裁判再审的法律案”(明治四十二年第二十五届帝国会议提出)；(6)政府案:“行政裁判法中改正法律案”(明治四十三年第二十六届帝国会议提出)；(7)宫古启三郎案:“关于行政裁判再审的法律案”(明治四十三年第二十六届帝国会议提出)；(8)宫古启三郎案:“行政裁判法中改正法律案”(明治四十四年第二十七届帝国会议提出)；(9)宫古启三郎案:“行政裁判法中改正法律案”(明治四十五年第二十八届帝国会议提出)；(10)政府案:“行政裁判法中改正法律案”(大正五年第三十七届帝国会议提出)；(11)广冈宇一郎案:“关于行政裁判法以及诉愿的法律在台湾实施的法律案”(大正五年第三十七届帝国会议提出)；(12)宫古启三郎案:“行政裁判法中改正法律案”、“诉愿法中改正法律案”(大正十二年第四十届帝国会议提出)；(13)行政裁判法以及诉愿法改正委员会案:“行政裁判法案”、“行政诉讼法案”、“权限裁判法案”、“诉愿法案”、“行政裁判官惩戒法案”(昭和六年成立、在第六十九届帝国会议由宫古启三郎发起，作为建议案提出)。⁽⁴⁴⁾

但是，上述各修改案除了大正五年针对行政裁判所长官的任命，作出由敕任改为亲任的修改外，或者是由于来自官僚主义立场的反对，或者是基于重要的立法形成时需要慎重的调查研究等缘由，没有一个修改案获得成功。在这些修改案中，1932年临时法制议会发表的“行政裁判法修正纲领”最引人注目。从形式上看，该修正纲领分“行政法院法案”与“行政诉讼法案”两部分，体系较严密，目的在于制定和《法院构成法》、《民事诉讼法》相并列的行政诉讼法典。“行政法院法案”分4章49条及附则10条，规定行政法院实行二审制，设普通行政法院与高等行政法院，保障行政审判官的终身制，扩大行政诉讼种类与诉讼事项的范围。“行政诉讼法案”由第1编“行政诉讼案件”、第2编“行政诉讼关系人”、第3编“行政诉讼手续”、第4编“强制执行”及“附则”共253条组成，其主要内容是:(1)规定行政法院为二审制。行政诉讼的确定判决可采用准民事诉讼法规定的再审制；(2)归纳整理诉讼类型，除了抗告诉讼外，追加当事人诉讼、有关先决问题的诉讼；(3)扩大列举事项；(4)关于审理程序、判决的效力，也设置了详细的规定；(5)设立新的强制执行，还强调设立独立的、详细的诉讼手续。显然，上述修改案对于日本行政裁判所制度的完善具有十分重要的意义，有利于克服日本行政法院所具有的一些制度性缺陷。但是同其他所有的修改案一样，来自保守官僚的抵制使之同样归于失败。

后来，随着日本法西斯政权的建立，日本很快进入了战时体制，行政法院制度的改革终究没有获得结果。1945年日本战败，在美国占领军的压力下于1946年制定了《日本国宪法》，明确规定“一切司法权属于最高法院及依法律规定设置的下级法院。不得设置特别法院。行政机关不得施行作为终审的审判”。从此，行政法院作为一个制度从日本司法体制结构中被取消，行政审判权归入司法权序列，由普通法院行使行政审判权。

日本行政法院制度的这种历史结局当然不是其制度本身所能决定的，从历史的延续性来看，这种终结属于意外的“休克”，而作为一种对司法权监督行政权的基本司法机制，它的某种形式的复活应当说是必然的。就在《日本国宪法》正式生效实施的当年，1947年颁布的《关于〈日本国宪法〉施行后民事诉讼法的应急措施法》第8条就规定了“要求撤销或变更行政厅的违法处分之诉”，增设了请求撤销或变更行政厅处分之诉。这就为单行的行政诉讼提供了最初的特例。1962年，又制定了成为日本当前行政诉讼的基本法的《行政事件诉讼法》，该法第1条规定，“行政事件诉讼、除其他法律有特别规定外，依据本法的规定”；第7条规定，“行政事件诉讼中，本法未予规定的事项，援照民事诉讼”。根据这两个法条的规定，一个专门化的行政诉讼制度雏形已经赫然在目，立法者心目中的意图也已昭然。不过，日本行政诉讼领域的一个基本事实仍然是至今日本都尚未重建独立的行政法院制度。

【注释】

(1)参见王绳祖主编:《国际关系史(十七世纪中叶——一九四五年)》，法律出版社1986年版，第134～137页。

(2)参见杨栋梁等著:《近代以来日本经济体制变革研究》，人民出版社2003年版，第4页。

(3)参见http://www.pep.com.cn/200410/ca601984.htm。

(4)参见杨栋梁等著:《近代以来日本经济体制变革研究》，人民出版社2003年版，第3页。

(5)参见杨栋梁等著:《近代以来日本经济体制变革研究》，人民出版社2003年版，第3页。

(6)参见［日］博史馆编辑:《日本维新三十年史·第六编》，上海广智书局译印，清光绪二十八年排印本，第4页。

(7)参见［日］信夫清三郎著，吕万和等译:《日本政治史》(第2卷)，上海译文出版社1988年版，第300页。

(8)1871年9月，明治政府颁布《太政官职制并事务章程》，改革职官制度，中央设太政大臣，左、右大臣及参议总揽政务，在太政官下设内务、外务、大藏、陆军、海军、司法、工部、文部等省。太政官成为最高行政机关。

(9)1871年12月23日，明治政府为改变不平等的国际地位，以及为推进日本近代化改革，派出了以右大臣岩仓为正使，参议木户孝允、大藏卿大久利保通、工部大辅伊藤博文等为副使的规模庞大的使节团，访问美国、英国、法国、德国、意大利和奥匈帝国等12个国家。岩仓使节团于1873年5月至9月间相继归国。通过这次考察，岩仓等人认为，日本要想强大起来，必须一方面坚持天皇体制，另一方面必须走西方资本主义道路。

(10)一般来讲，控诉院属于第二审级或第三审级，但是有关于皇族的民事诉讼的第一审和第二审裁判权均属于控诉院，不过其第一审仍由地方裁判所审理；根据《众议院选举法》第18条规定，有关于议员选举的诉讼则由控诉院受理。参见《裁判所构成法》(讲义)，民国时期油印本，第44页(本书系浙江大学图书馆馆藏古籍)。

(11)表(2)中的上告，指基于法律上的理由而向更高一审级的裁判所请求破弃原判决的诉讼行为；所谓控诉，则指基于法律和事实上的理由而向更高一审级的裁判所请求破弃原判决的诉讼行为。两者之间的根本区别在于上告只能针对法律适用问题，而控诉则可以针对法律适用和事实认定两方面的问题。参见《裁判所构成法》(讲义)，民国时期油印本，第43页(本书系浙江大学图书馆馆藏古籍)。

(12)参见《行政裁判所评定官及书记额数及职务之件》，颁布于明治二十三年六月敕令第110号。该敕令于明治三十二年、四十年、四十三年及大正二年、三年、五年、七年和十三年历经改正。

(13)参见［日］行政裁判所著:《行政裁判所五十年史》，第113～121页(本书系日本九州帝国大学图书馆馆藏古籍)。

(14)参见［日］行政裁判所著:《行政裁判所五十年史》，第121～126页(本书系日本九州帝国大学图书馆馆藏古籍)。

(15)关于天皇与国会之间的关系，参见《明治宪法》第1章第4条至第9条。

(16)参见《明治宪法》第5章。

(17)参见《行政法讲义》，民国时期油印本，第103页(本书系浙江大学图书馆馆藏古籍)。

(18)所谓独立命令，指在非常紧急之时天皇可以直接发布的命令。天皇也可以指令其他行政机关代发命令，而不需要法律的委任。其性质也属于独立命令。但是，独立命令也不是没有界限的，经宪法和法律规定必须由法律加以规定或委任发布命令的事项，天皇不得发布独立命令，这些消极事项包括各种机关的权限、国会议员的选举法以及民众享有的各种不受侵犯的权利等。所谓委任命令，指行政机关依法律明文规定的行政职权而发布的命令。其实就是行政机关根据职权发布的抽象性命令。所谓执行命令，指行政机关为执行法律而发布的命令。参见《行政法讲义》，民国时期油印本，第61～67页(本书系浙江大学图书馆馆藏古籍)。

(19)有民国时期的学者认为，行政裁判并不以救济行政不当处分之损害为唯一目的，而其主要目的在于维持法规，保护个人权利只不过是其附随之目的。依此见解，以维持行政法规之不受损害为第一要旨的行政裁判所，其权利救济功能之微弱由此可知。参见《行政法讲义》，民国时期油印本，第99页(本书系浙江大学图书馆馆藏古籍)。

(20)参见［日］行政裁判所著:《行政裁判所五十年史》，第65页(本书系日本九州帝国大学图书馆馆藏古籍)。

(21)参见《行政法讲义》，民国时期油印本，第16页(本书系浙江大学图书馆馆藏古籍)。

(22)参见［日］铃木义男等著，陈汝德等译:《行政法学方法论之变迁》，中国政法大学出版社2004年版，第182～221页。

(23)参见《行政法讲义》，民国时期油印本，第96、98页(本书系浙江大学图书馆馆藏古籍)。

(24)参见《行政法讲义》，民国时期油印本，第96页(本书系浙江大学图书馆馆藏古籍)。

(25)［日］铃木义男等著，陈汝德等译:《行政法学方法论之变迁》，中国政法大学出版社2004年版，第225～226页。

(26)参见《行政法讲义》，民国时期油印本，第98页(本书系浙江大学图书馆馆藏古籍)。

(27)参见《行政法讲义》，民国时期油印本，第102页(本书系浙江大学图书馆馆藏古籍)。

(28)关于机关法人、其他团体、共同诉讼等原告资格的确定，可参见［日］行政裁判所著:《行政裁判所五十年史》，第67～71页(本书系日本九州帝国大学图书馆馆藏古籍)。

(29)日本行政裁判所的所谓“宣告”，相当于我们所说的“司法解释”。即对有关行政司法问题的一些说明或规定，往往通过案件的裁判而形成。

(30)参见［日］行政裁判所著:《行政裁判所五十年史》，第70～71页(本书系日本九州帝国大学图书馆馆藏古籍)。

(31)参见《行政法讲义》，民国时期油印本，第102页(本书系浙江大学图书馆馆藏古籍)。

(32)参见［日］行政裁判所著:《行政裁判所五十年史》，第72～74页(本书系日本九州帝国大学图书馆馆藏古籍)。

(33)参见［日］行政裁判所著:《行政裁判所五十年史》，第72～74页(本书系日本九州帝国大学图书馆馆藏古籍)。

(34)参见《行政裁判法》第41条的规定。

(35)参见［日］行政裁判所著:《行政裁判所五十年史》，第128～130页(本书系日本九州帝国大学图书馆馆藏古籍)。

(36)参见［日］行政裁判所著:《行政裁判所五十年史》，第76页(本书系日本九州帝国大学图书馆馆藏古籍)。

(37)参见［日］行政裁判所著:《行政裁判所五十年史》，第130～132页(本书系日本九州帝国大学图书馆馆藏古籍)。

(38)参见［日］美浓部达吉著，邓定人译:《行政裁判法》，商务印书馆，民国时期排印本，第197页(本书系复旦大学图书馆馆藏古籍)。

(39)参见刘庆瑞著:《比较宪法》，大中国图书公司1982年版，第366页。

(40)参见http://www.findlaw.cn/Info/lunwen/xingzhenglw/172903920.htm。

(41)关于日本行政裁判所制度的缺陷，可参见［日］行政裁判所著:《行政裁判所五十年史》，第339～344页(本书系日本九州帝国大学图书馆馆藏古籍)。

(42)在1902年政府委员一木喜德郎在向第16次帝国议会提出的关于《行政审判法》修正案的说明中，就认为原来列举的事项太狭窄，主张扩大诉讼事项。

(43)参见杨建顺著:《日本行政法通论》，中国政法大学出版社1998年版，第702页。

(44)参见［日］行政裁判所著:《行政裁判所五十年史》，第344～346页(本书系日本九州帝国大学图书馆馆藏古籍)。