欧洲联盟委员会的职权

三、欧洲联盟委员会的职权

根据《合并条约》第9条的规定，委员会应行使各个共同体条约(《煤钢共同体条约》、《经济共同体条约》和《原子能共同体条约》)赋予给煤钢共同体高级机构和经济共同体与原子能共同体委员会的各项职权。可见，委员会的职权根据不同的共同体条约可能有所不同。而且，按照《欧盟条约》，委员会的职权在三个不同的支柱领域也不尽一致。尽管如此，我们可以通过委员会在欧共体中的主要作用领会其职权的一般特征。从总体上讲，委员会的职权是“保证共同市场的适当运作与发展”⁽³⁰⁾。归纳起来，委员会的职责主要包括：(1)保证欧共体法的执行；(2)发表建议和意见；(3)行使其自身的决策权；(4)参与欧共体立法程序；(5)行使理事会授予的权力；(6)代表欧共体和谈判国际协定；(7)执行预算；(8)发布欧共体活动的年度报告。下面将对这些方面逐一进行阐述，至于委员会在欧盟第二、第三支柱领域中的职能与作用，将在相关章节中讨论。

(一)保证欧共体法的执行

作为欧共体的主要执行机关，委员会的中心职责是保证欧共体的各项规定和欧共体机构依照这些规定而采取的各项措施得到遵守和实施。具体来说，就是确保各成员国、公司、企事业单位和个人遵守欧共体的各级法律。

就各成员国而言，如果委员会认为某一成员国未履行依照欧共体法所承担的义务，它应该或可以采取如下措施和行动：⁽³¹⁾首先，它应提醒当事成员国政府要承担的义务，并提请后者采取必要的措施或递交有关报告，此等措施或报告必须在委员会规定的期限内(通常为两个月)进行；其次，如果当事成员国没有在规定的期限内采取行动或提交的报告不符合要求，委员会应就有关事项发表“说明理由的意见”(reasoned opinions)，并确定当事成员国必须作出答复的时限；再次，如果当事成员国仍不遵守委员会的意见，委员会可以将这一事项提交到欧洲法院；最后，如果欧洲法院裁定当事成员国的确未履行其义务，当事成员国就被责令采取必要的步骤来遵守该法院的判决。关键的问题在于：如果当事成员国仍不遵守欧洲法院的判决，应如何处理?在《欧盟条约》生效之前，欧共体机构除了再次请求该法院确认当事国未遵守判决的事实外，并无强制执行权。新修订的《欧共体条约》规定，如果委员会认为当事国没有采取相应的措施遵守欧洲法院的判决，它在给予当事国提交其报告的机会后，应发布“说明理由的意见”，其中应具体指出当事国未遵守判决的要点并规定必须遵守的期限；如果当事国仍不遵守，委员会可以将这一事项提请欧洲法院审理并可以确定应支付的罚金数额。⁽³²⁾如果法院认为当事国确实没有执行其判决，它可以进一步作出支付罚金的判决。

由此可见，在保证成员国遵守欧共体法方面，现行的《欧共体条约》一方面规定了一项新的强制执行措施，另一方面进一步加强了委员会在执行欧共体法方面的酌处权。不过，实践也表明：在大多数情况下，关于执行欧共体法的争端是在欧洲法院之外解决的。⁽³³⁾关于因成员国违反欧共体法而产生争端的解决问题，本书第九章将集中予以阐述。

至于欧共体机构，由于《欧共体条约》没有规定委员会可以起诉欧洲议会，委员会只能在欧洲法院起诉理事会，如果它认为理事会的行为(无论是作为，还是不作为)违反了《欧共体条约》。⁽³⁴⁾有关这一方面的诉讼将结合本书有关欧洲法院的司法审查管辖问题作系统的阐述(详见第十章)。

在涉及企业(不论是公共的，还是私有的)和自然人方面，《欧共体条约》赋予委员会重要的执行权。这些权力主要是在竞争和交通运输领域。在这些领域里，委员会对于个人违反欧共体法的行为可以实施惩罚和罚金或责令有关企业收回其兼并和收购行为。

(二)作出建议和发表意见

《欧共体条约》第211条(原第155条)规定，如果该条约明文规定或委员会认为有必要，它应就该条约所涉及的各种事项作出建议或发表意见。在实践中，委员会发布的“通告”(Notices)和“通知”(Communications)就属于这类的建议和意见。根据《欧共体条约》第249条(原第189条)，这些建议和意见不具有约束力。因此，委员会在行使这方面的职权时，其文件纯属提供建设性意见的性质。

(三)行使特定的决定权

如前所述，欧共体的决策机关主要是理事会。但是，这并不排除委员会也可以行使一定的决策权。既然理事会和委员会都有决策权，这似乎意味着欧共体的决策权由两个机关分享。虽然两个机关均可以发布具有约束力的文件，但是必须将欧共体的立法权与行政或执行权区别开来。前者是理事会的特权，后者是委员会的专属权。立法机关与执行机关都可以制订条例、发布指令和作出决定。而且，二者的权力从性质上讲都是被授予的(明示的)，即只有在《欧共体条约》明文规定的情况下行使这些权力。然而，理事会和委员会的决策权并不完全在同一水平上，尽管《欧共体条约》并未作出明确的区分。《欧共体条约》直接赋予委员会的决策权涉及的是“共同市场的运作与发展”。具体地说，其决策权是关于关税同盟的管理、保障条款的适用、各种共同政策的实施和欧共体预算的执行。此外，在一定程度上，委员会在欧共体的对外关系方面也行使决定权。

必须补充的是，委员会在行使决策权时，它在有些情况下可以选择措施的形式，在另一些情况下则没有固定的形式，而在一定的场合下其措施又必须是特定的形式。

(四)行使理事会授予的权力

欧共体条约第211条(原第155条)还规定，理事会可以授予委员会必要的权力来实施其制定的有关规则。其实，委员会的多数决定是以理事会授予的权力为基础的。如前所述，理事会每月只能举行几天的会议，既无机会也无手段为其制定的法律作出详细的实施细则。因此，在通常的情况下，理事会授予委员会行使这一职权是因为后者是常驻的执行机构。然而，理事会在授予委员会这种权力的同时，往往又规定一些条件或程序要求。一般说来，这种要求主要是委员会应在作出决定之前与成员国代表组成的某种机构进行协商。有关的协商原则和规则通常由理事会在其决定中加以规定。从实践来看，委员会在作出实施性决定之前有必要与下列三类委员会协商：

1.协商委员会(Consultative Committee)

该委员会的意见不具有法律上的约束力，尽管欧盟委员会应予以考虑并应在其备忘录中提及。

2.管理委员会(Management Committee)

这种机构被广泛地运用于共同农业政策的实施方面。当这一委员会以多数表决的方式对欧盟委员会的决定提出否定意见时，有关事项应提交给理事会决定。在这种情况下，欧盟委员会只有两种选择：第一，它可以将其决定的适用推迟1个月，在此期间理事会可以多数表决的方式修改或废除欧盟委员会的决定；第二，它必须将其决定推迟最长至3个月，在此期间，理事会仍可以修改或废除欧盟委员会的决定。如果在上述特定的期限内理事会没有作出决定，欧盟委员会原来的决定就可以直接适用。

3.规章委员会(Regulatory Committee)

如果这种机构表示反对意见或不发表意见，欧盟委员会必须将其决定做成提案递交给理事会，后者可以多数表决方式作出决定。如果理事会要修改提案，就必须以全体一致通过的方式进行。如果理事会在3个月内没有作出决定，有两种可能性：首先，欧盟委员会可以正式作出其拟定的决定；或其次，虽然理事会未能以特定多数否决欧盟委员会的提案，但反对的票数已达简单多数，在这种情况下欧盟委员会不得正式通过其拟定的决定，这实际上废除了理事会原来授予委员会的权力。

上述程序颇为复杂，以至于一些欧共体法学者认为是毫无根据的。⁽³⁵⁾然而，上述程序却充分表明：虽然理事会经常授予委员会在特定领域行使决定权，尤其是在农业和竞争领域，但是由成员国代表组成的专门机构实际上构成对这种授权的束缚。

(五)参与立法程序

委员会在欧盟立法中的职权是其执行权之外的另一重要的基本职能。尽管欧盟的立法权最终掌握在理事会手中(在有些情况下与欧洲议会分享)，但后者的立法权在绝大多数情况下只能以委员会的提案为前提。尤其是在欧盟的第一支柱领域，委员会是排他的立法动议机关，尽管理事会和欧洲议会可以(事实上经常)请求委员会做成提案。

在委员会内部，一项立法提案的形成大致要经过如下的过程。首先，委员会指定有关的总署负责起草提案。该总署在起草过程中通常要与各种利益集团或机构进行协商，如经济与社会委员会、成员国政府机构、工会组织、职业联合会、专家、委员会的法律事务处，等等。通过广泛的协商，委员会可以判断各成员国和有关的利益集团对立法草案的反映，以便及时调整有关内容，从而为能最终在理事会获得通过铺平道路。一旦主管的总署形成提案文本，它就该文本分发到各个总署征求意见和修改。最后，主管总署将提案草案提交到委员会，后者以简单多数方式予以批准。至此，委员会就形成了自己的正式立法提案并递交给理事会，同时在《欧盟官方公报》“C”版上予以公布。

委员会经常因其工作文件的不公开而受到抨击。近些年来，它更多地使用所谓的“白皮书”(white paper)和“绿皮书”(green paper)，以便在形成正式提案之前取得更广泛的协商意见，并且保证所有的委员会文件用各种欧共体语言公开。

在欧共体的立法程序中，委员会的提案至关重要。首先，委员会的提案形成理事会与欧洲议会协商的基础(当欧洲议会参与立法程序的职权为协商权时)。没有委员会的提案，就无从谈理事会在立法方面与欧洲议会进行协商。在实践中，委员会密切配合欧洲议会的工作，通常派代表出席议会专门委员会的会议，一方面解释其立法意图，另一方面及时了解议会对有关提案的立场。在此期间，委员会也派代表出席理事会的会议讨论，主要是常设代表委员会或有关工作组的讨论会议。其次，委员会的提案是理事会最终决定的基础。在欧共体事务中，理事会不可能抛开委员会的提案而自行制定一项有法律约束力的文件。如果理事会要通过一项对原提案构成修正案的文件，就必须以全体一致通过的方式为之。尽管理事会对委员会的提案有修订权，但这种权力并非是无限制的。正如欧洲法院在一项裁决中所指出的，除非委员会接受，理事会的修正案不得更改原提案的实质内容。⁽³⁶⁾

(六)从事对外关系权⁽³⁷⁾

在欧共体对外关系方面，委员会拥有较广泛的职权。概括地讲，主要表现在如下几个方面：

首先，委员会享有国际协定的建议与谈判权。凡是在《欧共体条约》规定缔结协定的地方，特别是共同商业政策领域，都必须由委员会向理事会做成建议，然后理事会授权委员会与缔约他方(非成员国或国际组织)举行必要的谈判。有时，理事会的授权还以正式指令的方式为之。在更多的场合下，理事会指定特别委员会来协助委员会谈判国际协定。

其次，根据《欧共体条约》第300(6)条(原第228(6)条)的规定，如果委员会认为理事会指示其谈判的协定不符合《欧共体条约》的有关条款，它可以将这一事项提请欧洲法院发表咨询意见。例如，1991年，当欧共体与欧洲自由贸易联盟国家谈判建立“欧洲经济区”(European Economic Area)协定时，委员会曾就这一协定是否符合《欧共体条约》的问题请求欧洲法院发表咨询意见。⁽³⁸⁾

最后，委员会代表欧共体与第三国或国际组织建立、维持和发展对外关系。虽然《欧共体条约》并未规定欧共体可以在第三国设立常驻代表机构，但是委员会已在世界上100多个国家的首都建立了常驻代表团。委员会主席还与理事会轮值主席一起接受非成员国派驻欧盟使节的国书或委任状。在与国际组织的关系方面，《欧共体条约》特别强调委员会应建立和保持与联合国及其专门机构和关贸总协定/世界贸易组织的关系，而且还专门规定：与欧洲委员会和经合组织建立密切的合作关系是委员会的具体职责。⁽³⁹⁾

(七)执行和管理欧盟的预算

欧盟的预算程序颇为复杂。理事会、委员会、欧洲议会和欧洲审计院等主要机关均在其中发挥各自应有的作用。委员会的职责主要是起草其自身的预算并在“初步预算草案”(提交给理事会)中将其他机构的预算合并在一起。此外，委员会与经济政策委员会协商后，必须决定“强制性预算”的最大增幅。一旦预算获得通过，委员会依照理事会制定的条例负责执行预算。

在执行预算方面，委员会每年必须就前一财政年度的执行情况向理事会和欧洲议会提交报告。理事会和欧洲议会在对委员会执行预算方面行使监督时还得到欧洲审计院的协助，后者在每一财政年度结束时也向理事会和欧洲议会递交其审计报告。

此外，作为欧盟预算的组成部分，委员会还管理一系列欧共体基金，如欧洲农业指导与保证金(European Agricultural Guidance and Guarantee Fund)、欧洲社会基金(European Social Fund)、欧洲区域发展基金(European Regional Development Fund)和联结基金(Cohesion Fund)等。委员会还负责管理为非洲、加勒比和太平洋国家专门设立的欧洲发展基金(European Development Fund for the African，Caribbean and Pacific States)，该基金由各成员国直接捐助。它还负责煤钢共同体的金融活动。此外，委员会还被授权：为资助欧共体原子能项目以及基础与工业项目的建设，它可以在世界金融市场上进行借贷工作。虽然委员会负责借贷，但是资金的具体管理则由欧洲投资银行(European Investment Bank)负责。

(八)发布《欧共体活动年度报告》

根据《欧共体条约》第212条(原第156条)的规定，在每年欧洲议会的全会举行前一个月，委员会必须发布《欧共体活动年度总报告》(General Report on the Activities of the Community)。该《总报告》的内容涉及欧共体所有机构的活动，是了解欧共体情况的权威信息来源。随着欧共体活动的日趋复杂和涉及的领域不断扩大，委员会还就一些特定领域，如竞争、区域发展、社会发展、农业政策等，分别发布单独的报告，以作为《总报告》的补充。