欧洲联盟“软法”的特点

二、欧洲联盟“软法”的特点

在欧洲联盟中，软法有多种表现形式，既有基本条约明文规定的建议(recommendations)与意见(opinions)，又有在实践中逐步形成的通报(communications)、结论(conclusions)、宣言(declarations)、行动计划或纲领(action programmes)、公报(communiques)和机构间协议(inter-institutional agreements)，等等。一个引人瞩目的现象是：近年来，特别是自《欧盟条约》引入从属性原则以来，欧盟似乎比过去更多地采用软法形式的措施，而有意识地限制采用诸如条例和指令之类的“硬法”措施。弗兰西斯·斯奈德教授甚至认为，应将这些软法措施的作用视为行政文化或规范文化的一般性转移的组成部分，其中表明欧盟绝对没有孤立于其它规范制定的权威当局，如国家。⁽²⁸⁾

欧盟的软法文件一般不具有约束力。但是，这些软法措施可以用作解释欧盟或成员国通过的其他措施具有说服力的指南，甚至可以对欧盟机构和成员国的行为产生影响。欧洲法院曾经裁定，国内法院可能需要用欧盟的软法措施来解释有关的国内立法。⁽²⁹⁾另一方面，欧洲法院一直坚持：当软法措施与硬法措施相抵触时，软法措施不能优先。

欧盟软法的另一个重要特点是其先导性。当某一个一体化政策领域处于欧共体权能的边缘时，欧共体共同政策在该领域的形成与演进最好是经历一段由软法措施向硬法措施过渡的时期。欧盟先后在环境保护、职业培训、社会政策等一体化领域的立法就是通过这种过渡性的调整策略而实现的。

在各种软法措施中，欧盟机构间协议或机构间宣言具有特殊的意义。这些协议或宣言是由理事会、委员会和欧洲议会之间达成的或共同发表的，并对各当事机构具有法律约束力。机构间协议或宣言的内容涉及欧盟行使权能的从属性原则、欧盟立法与决策的民主化与透明度、欧盟预算程序与纪律等重要事项。机构间协议或宣言通常是基本条约中特定条款或政府间会议上形成之框架的具体化。前者的例子有1993年《关于从属性的机构间协议》(Inter-Institutional Agreement on Subsidiarity)，后者的例子有1993年《关于民主、透明度和从属性的机构间宣言》(Inter-Institutional Declaration on Democracy，Transparency and Subsidiarity)。如今，这些机构间协议或宣言中所确立的规范已经载入《欧洲宪法条约》。