欧洲联盟与成员国的共享权能

二、欧洲联盟与成员国的共享权能

共享权能，或称之为分享权能(shared competence)，是欧盟的第二类基本的权能。根据《欧洲宪法条约》第I-12条第2款的规定，“当本宪法授予本联盟在特定领域与成员国共享权能时，本联盟和成员国均可以在该领域立法和制定具有法律约束力的文件。成员国应在本联盟尚未行使或决定停止行使其权能的情况下行使它们的权能”。从这一规定中并结合欧盟的具体实践，我们可以推定出欧盟与其成员国的共享权能的两个特点：

第一，共享权能是指欧盟和成员国在特定领域都享有权力，但这并不等于二者在特定领域的权力是平分秋色。在具体实践中，特定领域的权能有可能大部分地属于欧盟，或相反，但这不影响相关的领域或事项属于欧盟和成员国共享权能的范畴。

第二，根据上述宪法条约的规定，成员国在共享权能领域似乎处于补充性或辅助性的地位，因为它们应在欧盟没有行使或决定停止行使其权能的情况下才能行使它们的权力。因此，欧盟的共享权能又进一步隐含着其“先占”(preemption)的权能。⁽³⁶⁾但是，从另一个角度来看，成员国在共享权能领域的这种“补漏”作用具有重要的意义，因为这可以防止欧盟在共享权能领域出现法制真空。

一般说来，在欧盟基本条约的框架内，凡是欧盟专属权能领域以外的领域，大都属于欧盟与其成员国的共享权能领域。因此，欧盟的共享权能领域要比其专属权能领域广泛得多。由于迄今的欧盟基本条约一直没明确划分欧盟的专属权能领域和共享权能领域，通常只有在发生具体争端时，二者的区分才有可能通过欧洲法院的判例得以澄清。《欧洲宪法条约》不仅明确规定了欧盟的专属权能领域，而且还列举了它的共享权能领域，主要包括：(1)内部市场；(2)宪法条约第三部分确定的社会政策；(3)经济、社会和地方联结；(4)农业和渔业(海洋生物资源维护不在其内)；(5)环境；(6)消费者保护；(7)交通运输；(8)跨欧网络；(9)能源；(10)自由、安全与正义领域；(11)公共健康事项中的共同安全关切(宪法条约第三部分确定的事项)。⁽³⁷⁾

此外，宪法条约还分别就以下两个领域欧盟的共享权能单独做出规定：一是在研究、技术开发和空间领域，一方面欧盟应享有开展各项活动，尤其是确立和实施各种计划的权能，另一方面此等权能的行使不应导致妨碍成员国行使它们的权能；二是在对外发展合作与人道主义援助领域，一方面欧盟应享有开展各项活动和采取共同政策的权能，另一面这种权能的行使不应阻止成员国行使它们的权能。⁽³⁸⁾这似乎表明：欧盟及其成员国在科学研究、技术开发、空间活动、对外发展合作和人道主义援助等领域的权能属于“并存权能”(concurrent competences)的性质，即欧盟在这些领域并不享有“先占”权能。