行政行为的效力时间

第六节　行政行为的效力时间

行政行为的效力时间是指行政行为在什么时间范围内，即从什么时间开始到什么时间为止具有法律效力的问题。它们也是关于行政行为的时间效力或行政行为的存续力问题。主要包括行政行为的生效时间、失效时间的问题。

一、生效时间⁽¹¹³⁾

行政行为的生效时间对行政主体和行政相对人是不同的。对行政主体来说，行政行为的作出之时就是其生效之时，但是对于行政相对人来说，行政行为的生效一般是从其知晓行政行为的内容开始的，行政行为的作出并不意味着行政相对人立即知晓，因而，行政行为因行政相对人知晓的时间不同而有所不同。在实践中，行政行为的生效时间一般为告知之时或附款规定之时。

1.告知之时

行政行为的公定力、确定力和执行力的发生时间一般为告知之时。告知意味着行政主体应履行告知义务，以便让行政相对人知道行政行为的内容。告知之时，并不是指告诉之时，而是指受告知人即相对人知悉、知道之时。⁽¹¹⁴⁾在我国法律中的表述一般为“收到通知之日”。但是，收到通知之时，必须是相对人或相对人所委托的人收到通知之时。否则不能视为已经告知，行政行为还不能发生法律效力。⁽¹¹⁵⁾告知之时生效，意味着行政行为只有在告知相对人后才能发生法律效力，只能对所告知的人发生法律效力，只能以告知的内容为限度发生法律效力。并且，在没有告知时，行政行为以相对人真正知道之时起生效。告知之时是以行政行为的成熟为前提的。⁽¹¹⁶⁾也就是说，告知必须是在行政行为作出后的告知，是把行政行为告诉相对人，让相对人知道其内容。在行政行为作出之前，就没有可告知的内容，最多只能是对可能作出某种行政行为的非正式允诺或预测，或者是在程序中尚未最终确定的意志表达。当然，随着信息时代的到来，行政行为的告知方式也会随着技术的进步发生变化。如以电传、电子邮件、电子数据交换等电子政务的方式告知。

2.附款规定之时

行政行为的效力发生于告知之时，是一般原则，但这项一般原则无法适用于所有情况。有些行政行为具有特殊性，因而需要其他生效规则加以补充。这项补充规则就是附款。附款的主要任务之一就在于解决行政行为的效力时间问题。因此，除了告知之时外，行政行为的效力还可以发生于附款规定之时。附款规定之时，即为行政行为附款中所定法律事实发生之时。法律事实的发生，有时是事先能够确定或预定的，⁽¹¹⁷⁾有时则是事先无法完全预定的。以不确定法律事实之发生为行政行为生效时间的情况不是很多，但还是存在的。⁽¹¹⁸⁾只要行政行为所确定的法律事实一发生，行政行为即告生效。其实，附款所规定的生效时间多为执行力的发生时间。在行政行为内容具有可分性的情况下，附款还可根据不同内容对强制实现力的发生时间作不同规定。

二、行政行为的失效

已经发生法律效力的行政行为，也会因某种法律事实的发生而丧失法律效力，且因不同法律事实的发生，其失效的时间也不同。具体而言，行政行为失效的方式包括确认或者宣告无效、撤销、废止、终止等;失效的时间包括自始失效和往后失效。

(一)确认或者宣告无效

1.行政行为无效的含义

在大陆法系国家和地区的行政法理论和实践上，行政行为的无效是一个具有特定内涵的法律概念。学理上提及的无效是指因行政行为成立之时存在重大明显瑕疵而“自始、当然无效”。“重大”是就行政行为的内部要素而言的，即行政行为的瑕疵已经达到了连信赖保护原则都无法为其进行解释的境地;“明显”则是就行政行为的外观要素而言的，行政行为的瑕疵一目了然，通常条件下一般人都能够很容易分辨出来。⁽¹¹⁹⁾大陆法系国家和地区的通说认为，当行政行为违反重要的要件并且这种违反事实达到在谁看来都无怀疑余地的明显程度时，就不必等待专门机关的判断，瑕疵的认定委托给通常人判断也是可以的。因此，当行政行为有重大瑕疵时，并且通常也能较容易地把握之时，便没必要承认行政行为的公定力，而例外地解释为无效。这种无效我们称之为有限公定力模式下的行政行为无效。

我国行政法学界对行政行为无效的界定基本上是承袭大陆法系国家和地区的理论，认为行政行为的无效是因行政行为明显重大违法所致，行为自始至终不产生法律效力。但也有学者认为，行政行为的无效，不可能不经任何程序就自动无效，总得需有权机关正式作出决定宣告“无效”或确认“无效”。⁽¹²⁰⁾我国虽然没有建立起统一的无效行政行为的制度，但是我国的单行立法和司法解释中出现了行政行为“无效”的规定，行政和司法实务中也使用了“无效”一词。然而，在我国的立法和实务中，行政行为的无效与大陆法系国家和地区立法、实务和学说上所使用的“无效”，在内涵上存在着区别。我国并未建立起类似于大陆法系国家和地区的无效制度。立法也并未赋予所有的机关、组织和个人具有自行判断权，法定国家机关对行政行为无效的确认具有唯一性和垄断性。因此，在采用完全公定力模式的国家，行政行为的无效，并非是自始、当然的无效，而是有权机关以确认或宣告无效的方式使(重大且明显瑕疵)行政行为丧失法律效力。这种无效我们将其称之为完全公定力模式下的行政行为无效。

无效行政行为与可撤销的行政行为不同，它不会因一定时间的经过而成为不受直接指控的行为。对于无效行政行为，行政相对人可以不提起争讼而不遵守，也可以在任何时候向法院或有权机关主张其无效而不受复议或起诉期间的限制。

2.行政行为无效的情形

就行政实务而言，仅通过“重大且明显的瑕疵”这种一般的理论标准去衡量行政行为的无效显然是不够的。这一标准虽然有其合理性，但是过于抽象，具有不确定性，不易于操作，因此，各国或地区一般是通过立法和法院判例确立一些具体的标准。⁽¹²¹⁾综合起来，行政行为无效的情形主要包括主体瑕疵、权限瑕疵、内容瑕疵、形式瑕疵以及程序瑕疵，我们可以予以借鉴。结合我国《行政程序法(草案)》，我们认为行政行为的无效有以下几类情形:

(1)主体瑕疵。因主体瑕疵而致行政行为无效的，主要有几种情况:一是不具有正当组织的行政主体所实施的行为，如合议制机关在未经讨论的基础上所作的行为;二是行政主体意思表示不真实的行为，如行政主体的工作人员被胁迫作出的决定等。当然，此种情形下的行政行为并不一定当然无效，而要根据个案结合具体法律加以分析。

(2)权限瑕疵。行政主体明显无权作出该行政行为。大致有超越地域界限、事务界限以及行政权能法定幅度等方面的行为。如甲地卫生局到乙地实施卫生执法，文化行政机关对某人实施行政拘留，公安机关作出税务行政处罚等。

(3)内容瑕疵。行政行为的内容应当符合法律的规定、行政目的及公共利益，行政行为的内容如出现重大明显的瑕疵时，该行政行为无效。通常包括以下情形:一是行政相对人不明确。当行政行为没有明确的对象或者其对象根本不存在时，行政行为无效。二是行政行为的内容在事实上不可能实现。如行政机关颁布命令，令所有的工厂在生产时都不得排放废气。三是行政行为的内容在法律上不能被实现。如行政行为的履行直接构成违法或犯罪的。四是行政行为的内容违背公共秩序与善良风俗。

(4)形式瑕疵。行政行为决定书未载明作出决定的行政主体、未加盖行政主体印章等导致行政主体不明确情形的。因形式瑕疵导致行政行为无效的，主要有两种情形:一是法律规定采用书面形式而缺少法定书面形式要求的;二是虽然有书面形式要求，但欠缺关键要素的行为，如没有加盖行政主体公章的行为。

(5)程序瑕疵。关于程序瑕疵导致行政行为无效的问题，各国存在争议。日本行政法学通说认为，如果未履行为保护利害关系人权利和利益而设立的程序，那么作出的行政处分无效。⁽¹²²⁾我国目前在理论上尚存争议，我们赞同程序存在重大、明显瑕疵的行政行为无效的观点。随着行政程序法的完善，程序违法导致行政行为无效将会在实务上变得有操作性。

3.行政行为无效的法律结果

(1)无效的行政行为，从该行为作出之时起就无效。当事人可在任何时候申请复议或提起诉讼。无效行政行为也并不因事后的追认或争讼时效的经过而自然取得效力。

(2)作出决定的行政主体或其他有权机关可随时依法定程序确认行政行为无效。

(3)具有多项内容的行政行为，其中部分内容无效，且该部分内容的无效并不影响整个行政行为效力的，其他部分仍然有效。

(4)对确认或宣告无效前发生的法律效果，应当依法作出处理。行政相对人所取得的利益应当被收回，所负的负担应被解除;行政行为无效给当事人或者其他利害关系人的合法权益造成损害的，行政主体应当承担赔偿责任。如果行政行为无效的原因在于行政相对人的欺诈、贿赂等恶意，那么即使该行为的实施造成了某种损失，也不予赔偿。如果基于公共利益和个人利益，依法确有必要设定该权利义务关系，那么应当用另一个行政行为来转换。

关于行政行为无效，除了其本身的法律效果，还涉及到当事人有无抵抗权的问题。关于当事人有无抵抗权的问题，主张行政行为有完全公定力者则认为相对人无抵抗权。⁽¹²³⁾而有人则认为行政相对人甚至社会其他人都有抵抗权。如有些明显、重大的违法行政行为，事后救济会造成难以挽回的生命和财产损失，必然加大公共成本和社会成本。有人从抵抗权含义及宪法等角度探讨了这个问题。⁽¹²⁴⁾

(二)行政行为的撤销

1.行政行为撤销的含义

行政行为可以因被撤销而失去法律效力，综合起来，撤销主要有两种含义:

其一是作为对行政相对人违反行政法规范的行为实施的制裁措施。作为一种制裁措施的撤销，实际上类似于对行政行为的注销或吊销，其原因不是行政行为成立时有瑕疵，而是行政行为成立后行政相对人未受有关规则的约束而实施了违反规则的行为。例如，中国人民银行发现经其批准设立的具有法人资格的金融机构违反规定从事金融活动的，可以根据《金融机构撤销条例》予以撤销。对此处撤销的含义，《金融机构撤销条例》⁽¹²⁵⁾第2条的解释是:“本条例所称撤销，是指中国人民银行对经其批准设立的具有法人资格的金融机构依法采取行政强制措施，终止其经营活动，并予以解散。”又如《商标法》⁽¹²⁶⁾第44条规定:“使用注册商标，有下列行为之一的，由商标局责令限期改正或者撤销其注册商标:(一)自行改变其注册商标的;(二)自行改变注册商标的注册人名义、地址或者其他注册事项的;(三)自行转让注册商标的;(四)连续三年停止使用的。”我们认为，从科学性的角度讲，对这类情况以后不宜使用“撤销”，而最好使用注销或吊销等法律术语。

其二是作为对成立时存在瑕疵的行政行为的补救措施。我国《宪法》第67条第7项规定全国人民代表大会常务委员会有权“撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”，第89条第13项规定，国务院有权“改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章”;第108条规定，县级以上地方各级人民政府有权“改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定”。《行政复议法》第28条规定，行政行为只要有主要事实不清、证据不足;适用依据错误;违反法定程序;超越或滥用职权;具体行政行为明显不当五种情形之一的，复议机关可以撤销该行政行为。《行政诉讼法》第54条也规定，人民法院对于具有主要证据不足;适用法律、法规错误;违反法定程序;超越或滥用职权情形之一的行政行为，可以判决撤销。

我国行政法学者们基本上都是从第二种含义上来理解行政行为的撤销的。一般认为，行政行为的撤销是指有关国家机关认为已经发生法律效力的行政行为在成立时存在瑕疵，按照一定的程序依职权或应申请作出撤销决定，使其原则上自始不具有法律效力的行为。这一概念应当从以下几个方面来把握:

(1)撤销是一种行为方式。撤销的本身也是一种行为，而且是一种公法行为，因此，行政行为的撤销必须遵循一定的标准和程序，否则，撤销行为可能因为自身存在瑕疵而被撤销。

(2)撤销的主体是具有法定权限的机关。行政行为是行政主体代表国家所作的一种意思表示，是一种公法行为。撤销是对客观存在的行政行为所作的一种否定性评价，也必须体现国家的意志。因此哪些机关享有撤销权，必须由法律明确授予。

(3)撤销针对的对象是成立时存在瑕疵的行政行为。首先，撤销必须以行政行为的成立为前提。瑕疵行政行为仍然是行政行为，不符合行政行为成立要件的行为不是行政行为，因此不能够被撤销;其次，被撤销的行政行为须具有瑕疵，且被撤销的行政行为的瑕疵产生于行政行为成立之时，亦即行政行为“先天不足”。如果行政行为的瑕疵是作出后形成的，则不能适用撤销。

(4)撤销的方式包括依职权撤销和应申请撤销。行政行为的撤销，既可以由有权机关依据法定职权主动作出，也可以因行政相对人不服提出复议或者诉讼请求作出。在行政法学上，前者被称为职权撤销，其基本特征是对瑕疵行政行为的撤销不需要以当事人的申请为必要条件。后者又被称为争讼撤销，其基本特征是行政行为只能由行政相对人提起行政复议和行政诉讼而被有权机关撤销。

(5)撤销具有否定行政行为效力的作用。撤销作为对瑕疵行政行为的救济行为，其目的在于否定行政行为的效力。因此，撤销不仅使行政行为往后失去法律效力，而且大都有溯及力，视为被撤销的行政行为自始至终不具有效力。行政行为被撤销后，即不可逆转地不复存在，行政行为所形成的权利义务关系也全部被解除，恢复到原来状态。

2.行政行为撤销的情形

行政行为撤销的标准是行政行为存在瑕疵，即已成立并生效的行政行为先天性地存在合法要件缺损和不适当。撤销是一种法律行为，尽管我们说撤销是以瑕疵行政行为为对象，凡瑕疵行政行为均可撤销，但是并非任何瑕疵行政行为都必然会被撤销。虽然我们从理论上区分了行政行为的无效与撤销，但是无效与可撤销的行政行为都是有瑕疵的行政行为，如果不能从实践上把握二者的区别，那么行政行为无效与撤销的区分仍然意义不大。从撤销所具有的否定行政行为效力的法律效果来看，撤销同时也是一种法律责任形式。根据责任法定原则，行政行为撤销的标准应由法律予以明文规定，如果没有法律的规定，从法治的角度而言就不存在受法律调控的行政行为，也就无所谓法律责任的承担，撤销也就无从谈起。结合《行政复议法》、《行政诉讼法》、《行政程序法(草案)》以及其他单行法的规定，我们认为，行政行为有下列情形之一，可以撤销:

(1)主要证据不足。行政主体作出影响相对人合法权益的行政行为，必须满足法律所确定的事实要件。一定事实要件是否存在，需要一系列的证据加以证明，如果主要证据不足，就意味着该事实要件不存在或者该事实的性质不能确定，意味着该行政行为没有满足法律所设定的事实要件，存在着瑕疵。“主要证据不足”，不仅仅是对证据量的要求，而且也包括对证据质的要求。

(2)适用法律、法规、规章和行政规范性文件错误。⁽¹²⁷⁾不同的法律、法规、规章和行政规范性文件中不同的条文，是根据不同性质的情况和事实而设定的不同的规范。只有当特定的情况和事实出现之后，才能适用特定的法律、法规、规章和特定的条款。如果适用错了，就会导致处理结果或者定性上的错误。所谓适用错误，从总体上来说就是指行政主体在作出行政行为时，适用了不应该适用的行政法规范，或者没有适用应当适用的行政法规范。

(3)严重违反法定程序。行政程序是由行政活动(包括行政行为)的步骤、顺序、方式、时间以及相关的程序性制度构成的行政行为的过程，法定行政程序是指由法律、法规、规章及其他行政规范性文件设定的行政程序。违反法定程序是指行政主体的行政行为违反了这些法律规范和文件所规定的程序。但是，无论是英美法系国家还是大陆法系国家，程序违法并非都能影响到行政行为的效力。违反法定程序是否导致行政行为被撤销，最终取决于程序违法是否影响了行政行为的处理，是否影响了公民的基本权利，是否影响到公共利益。在当今世界各国大多对程序违法尤其是轻微的程序违法持比较宽容的态度的背景下，以及基于我国目前行政主体和执法人员行政程序意识仍需加强的现实情况，对违反行政程序的行为规定严格的法律责任，从表面上看有利于提高人们的程序意识，但实际上是揠苗助长，而且有悖于潮流。而且，我国现行立法对行政程序的规定还不够完整和严密，也给这一规定的实施带来一定的困难。从程序对行政相对人的合法权益和国家、社会公共利益的不同影响以及国外的经验看，对程序违法的行政行为的后果，根据其违法的情况区别对待似乎更符合实践的需要。因此，我们认为，应将行政行为撤销的标准界定为严重违反法定程序。

(4)超越职权。超越职权又称行政越权。在英国行政法上，越权原则是“行政法的核心原则”。英国行政法上的越权是一个极富有弹性的概念，它几乎涵盖了其他国家对行政主体进行监督的各种理由。它包括实质越权和程序越权。实质越权又可以分为超越管辖权、不履行法定义务、权力滥用;程序越权可分为违反自然公正原则和违反法定程序原则。英国法院在运用越权原则时表现出了卓越的艺术性，“把越权原则解释成任何一种它所期望的含义”。⁽¹²⁸⁾相比之下，我国行政法学上对越权的理解要狭小得多。行政主体超越职权，既包括行政主体擅自行使其他国家机关(是指非行政主体的国家机关)的法定权力和擅自行使其他行政主体的法定职权，又包括行政主体对某类事项虽有管辖权，但是在内容上逾越必要限度的情形。我们认为，以上对行政超越职权内涵的探讨当然不无裨益，但是如果将“超越职权”作为行政行为的撤销理由或撤销标准，那么“超越职权”只能指后两种情形，即作为行政行为撤销标准之一的越权只能是行政主体擅自行使其他行政主体的法定职权和行政主体于管辖权范围内，实施的行政行为在内容上逾越必要限度的情形，而不包括行政主体擅自行使其他非行政主体的国家机关的法定权力的情形。行政行为超越职权在表现上有多种形式，具体包括级别越权、地域越权、事务越权和内容越权。

(5)滥用职权。滥用职权是指行政主体在法定权限范围内故意违背法律的目的、原则和精神作出行政行为的情形。包括滥用羁束裁量权和滥用自由裁量权。⁽¹²⁹⁾滥用职权一词本来有很广泛的含义，在违法行政的范围内，滥用职权与其他行政违法的形式基本上是重合的，“凡是行政主体没有合法地行使权力即构成滥用职权。”⁽¹³⁰⁾只是由于我国立法将滥用职权与其他几项标准并列作为行政行为撤销的条件，因此，在技术上我们可以将那些不能归入其他四项标准的故意违法的情形纳入到滥用职权的范畴进行审查。

3.行政行为撤销的法律结果

(1)撤销的原生法律结果

行政法学者们一般认为，行政行为因撤销而失效，所作出的行政行为视为自始没有发生法律效力，权利义务关系被恢复到该行政行为作出以前的状态。这也就是说，行政行为撤销的效力溯及既往。但是也有学者如日本行政法学家南博方认为:“除不撤销过去形成的法律关系或法律事实而不能实现撤销目的等情况下，职权撤销的效果不溯及既往。”⁽¹³¹⁾我们认为，原则上，行政行为撤销的效力应溯及既往，这符合行政法定原则。不溯及既往当属例外，只有在必要时，被撤销的行政行为才自确定撤销之日起丧失法律效力，这反映了法的安定性的要求。“为保护相对人之信赖与维护公共利益，常须排除(撤销)应溯及既往失去效力。”⁽¹³²⁾我国台湾地区“行政程序法”第118条规定:“违法行政处分撤销后，溯及既往失其效力。但为维护公益或为避免受益人财产上之损失，为撤销之机关得另定失其效力之日期。”

(2)撤销的派生法律结果

就直接效果而言，撤销会导致行政行为效力不可逆转地丧失，但是由于行政行为一经成立，不论是否合法，即被推定为合法，所有机关、组织和个人都有对此尊重的义务。如此一来，行政行为在被撤销之前，许多行政行为事实上已经产生了法律效果，这些法律效果并没有随同行政行为的撤销而自动消灭。同时，随着行政行为的撤销，原有的法律秩序遭到破坏，权利义务关系往往重新处于一种悬而未决的状态。出于维护法律安定性和行政相对人的合法权益以及公共利益的考虑，有必要及时采取相应的措施对撤销后形成的空白予以补救。因此，行政行为的撤销不仅涉及到对行政行为本身的处理，而且还会引发对撤销前行政行为已发生的法律效果的处理和对撤销后形成的法律空白的补救。尽管就这些补救措施和处理方式而言，它们本身并不是行政行为的撤销直接形成的法律结果，但是它们却与行政行为的撤销具有十分密切的关联性。如果没有行政行为的撤销，就不可能产生这些法律结果。因此，这些补救措施和处理方式实质上是因撤销而引发的补救性和保障性的法律结果，我们将其称之为撤销的派生性法律结果。我们认为，这些法律结果包括追回利益、解除负担、赔偿损失和责令重作。

第一，追回利益或解除负担。如果行政行为的撤销是因行政相对人的过错或行政相对人与行政主体的共同过错所引起的，行政主体授予行政相对人的利益不应由行政相对人享有，那么在行政行为撤销后，行政相对人享有的这些利益就应当被收回。如果被撤销的行政行为给行政相对人设定了负担，那么该行为被撤销之后，其所设定的负担也应当予以解除。

第二，赔偿损失。如果行政行为的撤销是因行政主体的过错造成的，与行政相对人无关，并且给行政相对人造成了损失，那么在行政行为撤销后，行政主体应当赔偿行政相对人的损失。如《行政许可法》第69条第4款规定:“依照本条第一款的规定撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。”

第三，责令重作。行政行为的撤销往往会导致行政法律关系的消灭，然而行政法律关系中的许多具体问题并没有得到解决，曾被原行政行为处理的问题需要得到重新处理，具体而言主要包括两种情形:一是行政相对人确有违法行为需要受到制裁，具有可罚性。二是行政相对人的合法权益需要得到保护，各项权利需要被赋予，具有授益性。⁽¹³³⁾

4.行政行为撤销的限制

(1)负担行政行为撤销的限制。一般认为，由于撤销并不会给行政相对人造成损害，甚至撤销本身就是授益行为，不会损害特定社会公众的利益，因此各国立法和判例都普遍承认在法定撤销期限内撤销不受限制，即对负担行政行为实行撤销自由原则。“当行政行为对国民来说是制约自由或者有其他不利的侵害性行政行为时，国民希望尽早地摆脱其拘束，行政厅随时撤销该行为，都不会有什么麻烦。”⁽¹³⁴⁾我们认为，负担行政行为撤销自由并不是绝对的，仍然要受到一些限制。首先。对于负担行政行为的撤销，信赖保护原则也会发生其独特的作用。例如，当行政主体撤销一瑕疵的负担行政行为而代之以另一个对行政相对人更为不利的行政行为时，或者行政相对人因信赖从而遵守了一瑕疵的负担行政行为，并作出相应的行为使其无法或者很难恢复原有状态时，信赖保护原则仍然是行政主体应考虑并遵守的重要原则。所以，确切地说，基于信赖保护原则，对瑕疵的负担行政行为撤销是原则，不撤销是例外。这里的例外主要是指不撤销该行为的私人信赖利益明显大于维护法律的纯洁性这一公共利益的情形。其次，如果撤销负担行政行为会对公共利益造成重大危害的，也应当对撤销进行限制。“行政处分纵有瑕疵，但其有效成立后，已以公权决定其法律关系，如一律撤销，对既成法律秩序，不无影响，故其应否撤销，须以是否合于公益为前提。如其处分当时虽违反公益，而于现时公益上已无撤销之必要，自以尊重既成法律秩序不使其再发生变动，较合于社会公益。”⁽¹³⁵⁾最高人民法院的《解释》第58条规定，如果撤销行政行为将会对国家利益或者公共利益造成重大的损失，不应当适用撤销判决。该规定暗含了公共利益对负担行政行为撤销的这种限制。

(2)授益行政行为撤销的限制

授益行政行为的撤销首先受到信赖保护的限制。一般来说，只要行政相对人具有正当的、值得保护的信赖利益，行政主体就不得撤销违法的授益行政行为，除非不撤销会严重危及到社会的公共利益。“若不加限制地允许随意撤销，就会导致行政相对人及其他有关人员法律地位的极不稳定，从而损害行政法律关系中的国民的信赖。因此对于授益行政行为而言，即使有必要撤销，除了该必要性远远超过保护国民的既得利益的必要性的情形外，不应该承认随意撤销。”⁽¹³⁶⁾

但是，授益行政行为的撤销受到信赖保护的限制并非是无条件的，而是以行政相对方的信赖利益的存在并值得保护为前提的。具体包括:①社会成员对授益行政行为存在产生信赖的可能性。授益行政行为生效且此生效事实被社会成员获知是适用行政信赖保护原则的前提。②社会成员对授益行政行为的信赖值得保护。受益人的信赖是否值得保护，关键是考察他对行政行为的瑕疵有无可归责性，及其有无利用该瑕疵性的不良企图。如果受益人有过错就不产生信赖利益，则行政行为的撤销就不受信赖保护的限制。⁽¹³⁷⁾③社会成员已有信赖行为，且信赖行为具有不可逆转性。这主要表现为:授益行政行为赋予了行政相对人某种物质利益，而社会成员已对该物质利益进行了处分，或授益行政行为赋予社会成员某种资格，而社会成员依此资格从事了某种行为。

受益人的信赖利益与法律纯洁性之间的关系在一定程度上可以说是个人利益与公共利益的关系。现代社会，极端化的公共利益本位与极端化的个人利益本位相互妥协，即在维护公共利益的同时要有条件地承认和保护个人利益。有权主体在撤销授益行政行为时，必须对信赖利益和撤销行政行为所欲维护的法律纯洁性进行客观的对比，在前者显然大于后者时，不得撤销授益行政行为;在相反情形下，如果受益人的信赖利益小于所要维护的法律纯洁性时，行政行为仍应撤销，但若受益人的信赖利益仍值得保护，应赋予其请求损失赔偿的权利。⁽¹³⁸⁾

(三)行政行为的废止

行政行为的废止，也称为行政行为的撤回，是指合法有效的行政行为，由于发生新的情况而使之向后失去法律效力。

1.行政行为废止的情形

行政行为有下列情形之一的，作出决定的行政主体及其他有权机关应予以废止:

(1)行政行为所依据的法律、法规、规章或行政规范性文件已被撤销、废止或改变的。作为行政行为依据的法律、法规、规章、行政规范性文件、政策等被有权机关依法修改、废止或撤销，则相应行政行为失去了合法存在的基础，它的继续存在将与新的法律、法规、规章、行政规范性文件、政策等相抵触，所以，行政主体必须废止原行政行为。

(2)因情势发生变化，原行政行为继续存在将对公共利益造成严重损害的。国际、国内或行政主体所在地区的形势发生重大变化，原行政行为的继续存在将有碍社会政治、经济、文化的发展，甚至给国家和社会公共利益造成重大损失。为此，行政主体必须废止原行政行为。

(3)行政行为原定目标已经实现，没有继续存在必要的。行政行为已经完成既定目标、任务，实现了其历史使命，从而没有继续存在的必要的，行政主体应该废止原行政行为。

(4)需要废止的其他情形。考虑社会发展的需要，还可能有一些新的情形出现，需要废止原行政行为。

2.行政行为废止的法律结果

(1)行政行为废止后，其效力自废止之日起失效，废止之前产生的效果不受影响。行政主体在行政行为废止前给予相对人的利益、好处不再收回;行政相对人依原行政行为已履行的义务也不能要求行政主体予以任何补偿。

(2)废止应当以法律的明文规定为依据，而不能进行相对人不可预见的废止。行政行为的废止如果是为了公共利益，因法律、法规、规章、政策的废除、改变、撤销或情势变化引起的，不要作相对人不可预见的废止，并且这种废止给相对人的合法权益造成了比较大的损失，行政主体则应当向相对人给予适当补偿。

3.行政行为废止的限制

行政行为的废止是对一个合法的行政行为使之向后失去法律效力，从信赖保护的角度出发，如果行政相对人对该行政行为存在值得保护的信赖，废止该行政行为就会损害行政相对人的合法权益。因此，与行政行为的其他失效方式一样，行政行为也不能随意废止。具体而言，授益行政行为的废止应有明确的法律依据，不能由行政主体自由判断，而且还应当符合信赖保护的要求。在程序上，行政主体废止授益行政行为还应当听取行政相对人的意见。相比之下，负担行政行为的废止在符合公共利益要求的前提下，原则上可以由行政主体自主决定。

总之，对行政行为作不利于相对人的变更、撤销或废止，必须对信赖保护原则、法的安定性原则和合法性原则加以权衡。除行政行为保留变更、废止权的以外，确实要对行政行为作不利于行政相对人的变更、撤销或废止的，必须保护利害关系人的信赖利益，补偿当事人的信赖利益损失。

(四)终止

终止也称自动失效、客观失效，是指行政行为因某种客观情况的出现自然丧失其法律效力。终止的原因包括:有期限的行政行为已经到期、行政行为已经执行完毕、行政行为执行的条件已经不复存在、与行政行为相关的对象死亡或者消灭、行政相对人违法等原因。行政行为自终止之日起丧失法律效力。