第四节 行政法律关系的变动
行政法律关系不是静止不变的，它本身就是一个动态的过程，有其产生、变更和消灭的过程，此即行政法律关系的变动，又称运动或运行。(17)
一、行政法律关系的产生
行政法律关系的产生，是指行政主体和行政相对人之间实际形成特定的权利义务关系。它使行政法规范中规定的一般的权利义务模式转变为现实的由特定行政法律关系主体享有的权利和承担的义务。
(一)行政法律关系产生的两种形态
行政法律关系的产生，是因法定事由出现后，行政法律关系的主体之间按法定的权利义务模式形成必然的权利义务的联系。但这种联系有应有联系和实有联系两种情况:应有联系是指当某种条件具备后，主体双方就自然形成一定的权利义务关系，无论主体是否意识到，或者主体是否承认它。如公民一旦取得达到应缴纳税款的收入，税收机关就与之自然形成应有的法定征纳税关系，无论公民是否知道或承认自己有应纳税的义务，或者无论税收机关是否已主张公民必须缴纳税款。实有联系是指当某种条件具备后，主体双方在自然形成一定的权利义务关系的基础上积极主动地主张这种联系。实有联系是人们有意识、有行为的联系，因而是人们积极要求实现的联系，通常它能最终得以实现。如一旦公民取得应纳税的收入，税务机关就告知应有的征纳税关系已经形成，积极主张自己的征税权利和公民纳税的义务，要求公民按法律规定履行纳税的义务，这种积极主张的行为使双方的权利义务联系成为实有的联系并促成其最终实现。以上述两种联系的不同为标准，可以将行政法律关系的产生分成潜在的产生与实际的产生两种形态。(18)
1.行政法律关系潜在的产生。行政法律关系潜在的产生，就是人们之间形成的只是应有的权利义务联系，即在行政法规定的某种情况出现后，人们依法应当具有的权利义务关系。潜在的产生只要求具备以下两个条件:第一，行政法事先规定了一定的权利义务模式以及适用这种模式的条件;第二，适用这种模式的条件实际发生。条件一旦具备，则主体间就自然具有了模式规定的权利义务关系，即双方的行政法律关系就潜在地产生了。
2.行政法律关系实际的产生。行政法律关系实际的产生，则是人们之间已经形成的实际性的权利义务关系。实际的产生则必须要求具备以下三个条件:第一，行政法事先规定了一定的权利义务模式以及适用这种模式的条件;第二，适用这种模式的条件实际发生;第三，主体一方或双方以其行为积极主张适用这种模式，确认各自的权利义务并催促行使权利和履行义务。主体积极主张适用某种权利义务模式的行为，如权利主体以自己的行为开始主张自己的权利和对方的义务，并催促义务一方及时履行义务。这种主张权利可能是立即向应履行法定义务的一方主张，也可能是通过一个拥有法定权力的国家机构，借助国家权力向应履行法定义务的一方主张。此时，行政法律关系就是实际的产生。
应当看到，行政法律关系潜在产生的条件与行政法律关系实际产生的条件之间的差别确有区分的意义。前者指的是在现实生活中出现了什么情况，就自然应适用规定的行政法律关系模式;而后者则是指在前一种情况的基础上，主体还要有积极的主张，或者说要积极明确权利义务关系并督促一定权利义务关系的实际运行。也就是说，能适用行政法律关系模式的法律事实出现，并不必然使行政法律关系实际产生。如果人们不积极主张自己的权利或要求对方履行义务，这时的法律关系产生往往是潜在的，而不是实际的。
(二)行政法律关系产生的条件
我们通常所指的行政法律关系都是实在的行政法律关系。概而言之，实在行政法律关系的产生必须具备三个最主要的条件:一是行政法规范的存在;二是法律事实的出现;三是行政法规范的适用。
1.行政法规范的存在。行政法律关系是由行政法规范的调整和规定而形成的，没有行政法律规范的存在就没有相应的行政法律关系。所以，行政法规范是行政法律关系形成的法律根据和前提条件。例如，先有税收行政法规范的存在，才有可能产生税收行政法律关系。
2.法律事实的出现。只有在行政法规范存在的前提下，出现了相应的法律事实，才有可能导致具体行政法律关系的产生。依法律事实是否以主体的意志为转移，通常可将法律事实分为法律事件和法律行为两类。
(1)法律事件
法律事件，是指不以人的主观意志为转移的客观事件，如地震、台风和洪水等自然灾害和战争动乱、流行病的爆发、人的出生或死亡等社会事件。例如，人的出生可引起户籍管理等行政法律关系的产生;自然灾害可引起行政救助法律关系的产生等。
(2)法律行为
法律行为，是指行政法主体有意识的行为。它可以是作为，如滥伐林木;也可以是不作为，如逃避服兵役;可以是合法行为，如依法提出行政许可申请;也可以是非法行为，如违章驾驶;可以是行政主体的行为，如行政征收、强制执行等;也可以是行政相对人的行为，如超速驾驶等。
3.行政法规范的适用。有了行政法规范的存在，法律事实的出现，并不一定产生现实的、具体的行政法律关系，这两个条件只是为行政法律关系的产生提供了可能性。例如，法律规定有关部门可以对超载司机处以拘留和罚款的行政处罚，公民某甲所驾驶的车辆超载的行为发生后，相应机关没有发现该违法行为，所以并不必然形成行政处罚法律关系。因此，在行政法规范的基础上，法律事实的出现只是导致具体行政法律关系产生的自然适用，还须行政法律关系主体积极要求行政法规范的人为适用，才能成为现实的具体行政法律关系。(19)例如，法律规定有关行政部门有权命令拆除违章建筑，只有当某一种组织或个人实施了违章建筑的行为，且行政主体对该当事人发出要求其拆除违章建筑的命令时，才能引起具体行政法律关系的产生。如仅有相对人违章建筑行为而无行政机关的拆除命令行为是不能引起相应法律关系产生的。再如，相对人向行政机关提出申请、申诉、检举、控告等行为必须有行政主体的受理等行为才能成立相应的行政法律关系。当然，虽然缺乏行政主体的行为不能引起作为的法律关系，但却可以引起一种不作为的法律关系。因为相对人的行为往往会引起行政主体的一种作为义务，如果行政主体不作出相应行为，即属于一种不作为，仍在行政主体与相对人或国家之间形成一种行政法上的权利义务关系即行政法律关系。
二、行政法律关系的变更
行政法律关系的变更，是指行政法律关系在其存续期间，因一定原因发生部分变化的情况。首先，它必须是在行政法律关系存续期间发生的变化，即法律关系产生后、消灭之前。如果行政法律关系尚未产生，或已经消灭，均不存在变更的问题。其次，引起行政法律关系变更的原因主要有主观和客观两个方面。主观方面的原因，是人们为了有利于原行政法律关系的实现而加以的变更。如在行政处罚关系中，处罚主体在被处罚主体暂无现款时，合理地将原罚款改变为以等值财物折抵，以便及时、顺利地实现行政处罚关系的权利义务。在此，将行政法律关系的客体作一定变更，能使行政法律关系的实现更为顺利。客观方面的原因，是因原行政法律关系形成之后客观形势发生了一定改变，为了防止这种客观变化破坏原已产生的行政法律关系的稳定性，而对原行政法律关系进行的适当调整。如行政法律关系的原主体已死亡或撤销，为了不使原行政法律关系已确定的秩序发生混乱，并保证原权利义务得以落实，就以新的主体承受已死亡或被撤销主体的原权利义务，这就形成了行政法律关系主体的变更。
行政法学界一般认为，行政法律关系的变更是指行政法律关系要素的变更，即行政法律关系主体、客体或内容发生变更。(20)也有学者强调这种变更主要是指主体的变更和内容的变更。(21)我们认为，行政法律关系的变更只能是行政法律关系的部分要素发生改变，而且主要是行政法律关系的主体或客体变更。这是因为如果某一行政法律关系主体、内容及客体都有改变，这就表明该行政法律关系已不复存在而形成了另一种新的行政法律关系。再者如果一行政法律关系主体、客体没有变化，但内容即权利义务有改变，那么表明主体间的原权利义务已被废弃，所具有的应是新的权利义务。这种情形意味着另一行政法律关系已产生，而不属于行政法律关系的变更。
(一)行政法律关系主体的变更
行政法律关系主体的变化，是指主体发生了不影响原行政法律关系性质的变动。它通常只能是形式的变化，即主体的变化限度为不影响原有权利义务的质和量的改变。如果主体发生的变化带来权利义务的改变，则不属于行政法律关系的变更。主体发生不影响原权利义务的变化主要有以下两种情况:(22)
1.主体在数量上的变化。主体在数量上的变化是主体人数的增减。增减均不改变原权利义务的质和量，只是由原一个主体享有和行使原有权利，改变为由多个主体共同享有和行使原有权利，或者由原一个主体履行原有义务改变为由多个主体共同履行原有义务。这种主体数量的变化，如原行政法律关系中的行政主体与另一个行政主体发生了合并、或自己发生分离，合并后的一个行政主体或分离后的多个行政主体继续行使或履行原行政法律关系中的权利和义务。这种主体变化对行政相对人一方而言，也同样如此。
2.主体在接替上的变化。主体在接替上的变化是指原行政法律关系中的主体被更替，更替后的主体继续承受原主体的权利和义务，权利义务本身均无质量、数量上的变化。主体接替上的变化，如行政法律关系中一行政主体被撤销，而由另一行政主体来接替其权利义务;或一行政相对人死亡后由其他相关人(如近亲属等)来接替其权利义务。我国《行政诉讼法》规定的原告或被告的承接，就是只变化了主体，但仍维系着原行政法律关系中权利义务的内容。很明显，行政法律关系主体变更的目的，是在因情况有变、主体不得不变动的条件下，为了保证已产生的行政法律关系得以实现而进行的调整，而不是改变原权利义务关系。如果改变原权利义务关系，则是消灭原行政法律关系而建立新的行政法律关系了。
(二)行政法律关系客体的变更
行政法律关系客体的变更，是指客体发生了不影响原行政法律关系性质的某种变化。它通常只能是客体具有可替代性的变化，即一种客体能够取代另一种客体，又不改变原行政法律关系的性质。这类客体主要有以下两种:(23)
1.与特定人的人身没有联系的财物。这种物可以由同等价值的他物代替。如在行政罚款法律关系中，客体是被罚的款项，但在受罚人没有现存的款项时，可以一定数额和价值的实物代替，由行政主体将实物变卖后充做罚款。此时的客体已由罚款改变为实物。
2.与特定人的人身没有联系的作为行为。这种作为行为只具有纯体力的内容，可以由他人的作为行为代替。如为兴修水利而出劳力的行为等。当一公民有义务出劳力但因故不能出时，他可以一定等值的钱物作交换请他人代替自己。这种替代可以是主动自愿的，也可能是被动被迫的。上述钱物与行为之间的代替，就是行政法律关系中客体的改变，这种客体的改变并未变更原权利义务关系。与特定人的人身没有联系的作为行为，通常只能是行政相对人的行为，不能是行政权力主体以及国家监督主体的作为行为。具有国家权力的机关的作为行为都是它们的职权、职责行为，与它们特定的人身不能分离，因而不能改变。如一行政主体有保护行政相对人人身和财产安全的职责，当某行政相对人在人身、财产处于危险状态时，该行政主体就必须自己作出这种行为，而不能改变为以钱物代替。至于因不履行救助的作为义务而事后作出的行政赔偿，则是另一种行政赔偿法律关系的产生，而不是这里所说的行政法律关系中客体的变更。
应当说明，如果客体不具有可替代性，则不能发生变化。如与特定人的人身有密不可分的联系并只能由特定人作为的行为。由于与特定人的人身不能分离，不能由他人替代作为，不能改变。如行政处罚法律关系中，行政拘留处罚所针对的人身是具体、特定公民的人身，即只能是实施了违反《治安管理处罚法》行为、且应受拘留处罚的公民的人身，而不能由他人的人身所代替，因而不发生变更的问题。如服兵役是每个符合条件的公民对国家应尽的义务，不是他人能代替的义务，服兵役的作为行为就只能由每个符合条件的公民本人作出，他人不可取代。又如与特定人的人身有密不可分的联系的资源或财富。由于与特定人的人身不能分离，因而也不能由他人的他物替代，不能发生改变，一旦有改变就要产生新的行政法律关系，如行政主体的行政权力，行政相对人的著作权、发明权、继承权等。行政主体的行政权如有改变，就要消灭原来的对行政权的分配法律关系或监督行政法律关系，产生新的对行政权的分配法律关系或监督行政法律关系，行政相对人的著作权、发明权、继承权等如有改变也是如此。
三、行政法律关系的消灭
行政法律关系的消灭，是指行政法律关系因一定原因而不复存在，也就是主体间权利义务的终结。从行政法律关系主体、客体以及内容三方面要素的消灭来看，它主要有以下几种情况:
(一)行政法律关系主体消灭而使行政法律关系归于消灭
行政法主体的消灭并不一定必然导致行政法律关系消灭，如原行政法律关系中的主体消灭，有新的主体继续承受原主体的权利和义务，这不是原行政法律关系的消灭而是行政法律关系的变更。但是，当原行政法律关系中的主体消灭后，没有主体继续承受原主体的权利和义务，或者不能有承受主体，则权利义务相应地消灭。例如，某公务员死亡或被开除、辞退或辞职，他与国家之间的行政职务关系就归于消灭。
(二)行政法律关系客体的消灭而使行政法律关系归于消灭
行政法律关系客体的消灭也不一定必然导致行政法律关系消灭。假如原客体具有可替代性，即另一种客体能够取代原客体，原行政法律关系权利义务仍可实现并没消灭。但是，当客体不具有可替代性，则行政法律关系归于消灭。例如，某房管部门管理的房屋因火灾被烧毁，管理这些房屋而构成的行政法律关系就不可能存在。
(三)行政法律关系内容的消灭
行政法律关系内容的消灭即权利义务的消灭，此时行政法律关系不再存在。行政法律关系内容的消灭往往有三种原因:
1.因为设定权利义务的法律规范被修改或废止。设定权利义务的法律规范被修改或废止，必然会导致相应行政法律关系的消灭。
2.行政行为消灭即权利已实现和义务已履行，或行政行为被撤销、废止等，同样都会引起行政法律关系的消灭。例如，被处以罚款的公民，按规定交纳了罚款后，原处罚关系消灭;某公安局对某人的罚款处罚被上级公安机关裁定撤销，也使该处罚关系消灭。
3.行政相对人放弃权利。由于相对人的多数权利，当事人可以放弃，如行政奖励，行政相对人放弃应获奖金，行政奖励法律关系随之不复存在。
主要参考文献
1.张泽想、周佑勇:《行政法律关系研究》，载应松年主编:《当代中国行政法》，中国方正出版社2005年版。
2.法治斌:《行政法律关系与特别权力关系》，载翁岳生主编:《行政法》，中国法制出版社2002年版。
3.袁曙宏、方世荣、黎军:《行政法律关系研究》，中国法制出版社1999年版。
4.杨海坤、章志远:《中国行政法基本理论研究》，北京大学出版社2004年版。
5.王成栋、刘雪梅:《特别权力关系理论与中国行政法》，载《行政法论丛》第6卷，法律出版社2003年版。
6.袁曙宏、方世荣:《论行政法律关系的产生》，载《江苏社会科学》2000年第6期。
7.罗豪才、方世荣:《论发展变化中的中国行政法律关系》，载《法学评论》1998年第4期。
8.杜祥平:《行政法律关系探微》，载《行政法学研究》2000年第3期。
9.杨海坤、章志远:《行政法律关系基本理论问题探析》，载《河南省政法管理干部学院学报》2004年第1期。
10.袁曙宏、丁丽红:《略论行政法律关系的变更》，载《法商研究》1998年第4期。
11.李牧主编:《中国行政法学总论》，中国方正出版社2006年版。
【注释】
(1)参见杜祥平:《行政法律关系探微》，载《行政法学研究》2000年第3期。
(2)参见罗豪才、方世荣:《论发展变化中的中国行政法律关系》，载《法学评论》1998年第4期。
(3)参见《列宁全集》(第1卷)，人民出版社1955年版，第131页。
(4)参见李牧主编:《中国行政法学总论》，中国方正出版社2006年版，第40页。
(5)关于抽象法律关系与具体法律关系的区别及其意义，参见张文显:《法哲学范畴研究》，中国政法大学出版社2001年版，第110页。
(6)参见胡建淼:《行政法学》，法律出版社2003年版，第26页。
(7)参见叶必丰:《行政行为的效力研究》，中国人民大学出版社2002年版，第59页。
(8)参见叶必丰:《行政法的人文精神》，湖北人民出版社1999年版，第99、158～166页。
(9)参见石佑启:《论公共行政与行政法学范式转换》，北京大学出版社2003年版，第119页。
(10)参见方世荣:《论行政相对人》，中国政法大学出版社2000年版，第52页。
(11)在大陆法系国家，立法上所使用的类似于我国行政法学上的行政相对人这一概念的术语有很多，如“相对人”、“利害关系人”、“行政决定所针对的人”、“当事人和行政程序参加人”等。也许是翻译时所使用的语言不同，甚至在同一部法典中，有时使用“相对人”而有时却使用“行政行为所针对的人”等。其中有的国家在立法上未区分行政行为所针对的人和利害关系人，而统称为“利害关系人”(参见1997年《联邦德国行政程序法》第37条第4项和第39条2项第2目)。《西班牙公共行政机关及共同的行政程序法》(1992年)第31条第1项规定:“在行政程序中称为利害关系人的有:1.个人或集体合法权利或利益的主体;2.在程序尚未开始时，其拥有的权利可能受程序中所作决定影响者; 3.其个人或集体的合法权益可能受裁决的影响，并在最终裁决作出前参加程序者。”《荷兰基本行政法典》(1994年)第1章第2条第1项规定:“利害关系人”是指其利益被命令直接影响的人。
(12)参见周佑勇:《行政法原论》，中国方正出版社2000年版，第20～21页;李牧主编:《中国行政法学总论》，中国方正出版社2006年版，第49页。
(13)参见姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2005年，第166～167页;叶必丰:《行政法学》，武汉大学出版社2003年版，第160页。
(14)关于监督行政法律关系的概念，参见罗豪才主编:《行政法学》，北京大学出版社1996年版，第23页;关于行政法制监督关系、行政救济关系的概念，参见姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2005年版，第20～22页。
(15)参见张文显:《法哲学范畴研究》，中国政法大学出版社2001年版，第112页。
(16)参见袁曙宏、方世荣、黎军:《行政法律关系研究》，中国法制出版社1999年版，第44页。
(17)参见周佑勇:《行政法原论》，中国方正出版社2000年版，第33页。
(18)参见袁曙宏、方世荣:《论行政法律关系的产生》，载《江苏社会科学》2000年第6期。
(19)参见袁曙宏、方世荣:《论行政法律关系的产生》，载《江苏社会科学》2000年第6期。
(20)参见罗豪才主编:《行政法学》，北京大学出版社1996年版，第23页。杨解君主编:《行政法学》，中国方正出版社2002年版，第27页。周佑勇:《行政法原论》，中国方正出版社2005年版，第54～55页。
(21)参见王连昌主编:《行政法学》，中国政法大学出版社1997年版，第34页;熊文钊:《行政法通论》，中国人事出版社1995年版，第83页。
(22)参见袁曙宏、丁丽红:《略论行政法律关系的变更》，载《法商研究》1998年第4期。
(23)参见方世荣主编:《行政法与行政诉讼法学》，人民法院出版社、中国人民公安大学出版社2002年版，第38页。
免责声明：以上内容源自网络，版权归原作者所有，如有侵犯您的原创版权请告知，我们将尽快删除相关内容。
