行政法律关系概述

第一节　行政法律关系概述

一、行政法律关系的概念

法律关系是具有国家意志性的社会关系，是表明社会成员之多数或全体业已对某种价值追求和倾向达成共识并法律化了的社会关系;法律关系是一种具有权利义务属性的社会关系，是关于社会成员在各种条件下可以怎样行为、应该怎样行为或不得怎样行为的具体设定;法律关系是以国家强制力作为保障的社会关系，是由依靠社会成员自身的力量对满足自身生存和发展需要的行动进行限制的力量之不足之特点所决定，而不得不以该种样态存在的社会关系;法律关系是一种具有系统属性存在样态的范畴，它是社会关系的一个子系统或子集，而其又可以分成若干个子集，如宪法法律关系、行政法律关系、民事法律关系、刑事法律关系等。⁽¹⁾

行政法律关系是我国行政法学的基本范畴之一。对行政法律关系理论进行研究，不仅能够廓清行政法与宪法、民法等相关部门法之间的界限，带动行政法学其他相关问题的研究，促进行政法学学科的发展，而且对于行政法的立法、行政法的执行，以及行政审判等行政法治实践具有重要的应用价值。⁽²⁾在行政法的立法方面，行政法律关系理论对于准确划分法律部门、明确各部门法立法调整的对象和相互配合、对不同的法律关系规定不同的权利义务及各自恰当的调整方法是必不可少的;在行政法的贯彻执行方面，行政法律关系理论对明确各方在行政法上的权利义务，并指导他们正确行使权利以及履行义务有着重要的作用;在行政审判方面，行政审判人员则需要运用行政法律关系理论从复杂的纠纷关系中理清不同属性的权利义务关系，以便做到正确审案、准确查明事实、正确适用法律并作出裁判等，从而引导行政诉讼制度的健康发展。

(一)行政法律关系的含义

行政法律关系是指基于行政法规范确认和调整因行政权力行使而产生或引发的各种社会关系所形成的一种行政法上的权利义务关系。我们可从以下三个方面来进一步理解这个概念:

1.行政法律关系是基于行政法规范对一定社会关系确认和调整之后形成的法律关系。社会关系如果不经过法律规范的确认和调整，就不可能上升为法律关系，其只能是一种客观存在的或事实上的社会关系而不是法律关系，因此社会关系具有“物质关系”的属性。特定社会关系经过法律规范的确认和调整，通过国家或当事人的意识、意志，才能上升为法律关系，因此法律关系具有“思想关系”的属性。⁽³⁾

行政法律关系形成于行政法规范对特定社会关系确认和调整之后，并不是说行政法律关系的形成在时间上就一定晚于特定的社会关系。行政法律规范对社会关系的调整主要是通过认可和设定两种方式进行。认可是由国家机关以法律、法规等行政法规范的形式对已经形成的社会关系加以确认，或者说以法的强制力对已经形成的社会关系予以固定化，在这种情况下，行政法律关系的形成就晚于社会关系的形成。设定则是由国家机关对应当发生、期待其发生的特定社会关系通过法的形式事先作出明确规定，这种情况下的行政法律关系就与社会关系同时形成⁽⁴⁾。

2.行政法律关系本源于行政主体在行使行政权力过程中所形成的以及因行政权力的行使而引发的各种社会关系。行政法律关系是因为行政权的行使而产生，离开行政权力及其实际行使，就不能形成作为行政法律关系原初属性的社会关系，进而也就没有行政法律关系存在的可能。行政法律关系与其他法律关系相比的特殊性就在于，它的调整对象是行政关系，即行政主体在行使行政权力过程中所形成的各种社会关系。离开了行政权力的行使和运用，就不可能存在行政关系由行政法规范调整，进而也就不可能产生行政法律关系。正是作为行政法律关系原初的特定社会关系的存在决定了行政法律关系的存在，以及不同于其他法律关系的特殊性质。

一方面，行政权力的行使既可本身产生或形成某种社会关系，经行政法规范对该特定社会关系调整之后，形成某种行政法律关系，如行政处罚法律关系、行政许可法律关系等。另一方面，行政权力的行使也可引发出某种社会关系，这种社会关系虽然不是行政权力行使过程中所形成的关系，但与行政权力的行使密不可分。经行政法规范对该特定社会关系调整之后，也可形成某种行政法律关系，如行政诉讼法律关系，行政复议法律关系等。

3.行政法律关系是一种行政法上的权利义务关系。任何法律关系都表现为相应的权利义务关系，行政法律关系也表现为相应的权利义务关系。我们知道，行政权力行使过程中所产生的各种社会关系经过行政法规范调整后便形成行政法律关系。在行政法规范对这些关系调整前，原初属性的社会关系作为事实上的行政关系，具有非规范性、非统一性和非稳定性的特点，仅仅处于一种自发状态之中。但经过行政法规范的调整，行政法律关系双方的权利和义务就由行政法规范明确下来，并且有了国家强制力保证实施。由于行政法律关系是受到行政法规范调整后形成的权利义务关系，而行政法规范所规定的只能是行政法上的权利义务，因此，行政法律关系只能是一种行政法上的权利义务关系。

应当注意的是，行政法规范对现实社会关系的调整，往往是通过规定行政权利和行政义务的方式而创制了一种抽象的行为模式，此时，行政法上的权利和义务并没有一个人格化的享有者和承担者，因而只能形成抽象行政法律关系。抽象行政法律关系的形成只是行政法律关系形成的一个形态或阶段，当出现一定的法律事实，就转化为特定的人格化主体之间的行政法上的权利义务关系，即具体行政法律关系。⁽⁵⁾

(二)行政法律关系与行政关系的区别

一般认为，行政关系是行政法律关系的“前身”，行政法律关系是行政关系的“升华”。行政法律关系以行政关系为基础，它们两者具有紧密的联系，但它们又是两个不同的概念和现象。二者之间的区别主要表现在以下几个方面:⁽⁶⁾

1.性质不同。行政法律关系是行政关系的法律表现形式，行政关系是行政法律关系的实体内容。行政关系是一种事实上的社会关系，具有物质关系的属性;而行政法律关系则更多的体现了国家的意志，具有思想关系的属性。

2.与行政法的关系不同。行政关系是行政法的调整对象，而行政法律关系则是行政法对行政关系调整后的结果。

3.内容范围不同。行政关系与行政法律关系在内容范围上是基本一致的，但行政关系作为一种事实上的社会关系，在内容范围上要比行政法律关系更为广泛。国家为实现行政管理目标，往往需要制定相应的行政法规范，而制定的行政法规范并不可能对所有的行政关系都进行调整，只是将部分的行政关系作为其调整对象。当然，随着行政管理实践和行政法治的逐渐发展，一些以前并不由行政法调整的行政关系也会被纳入到行政法的调整范围之内。

4.时间先后的不同。行政关系作为一种事实上的社会关系，往往先于行政法律关系的存在而存在，没有行政关系就没有行政法律关系。正因为行政法律关系是行政法规范对行政关系进行调整和规范的结果，所以可以说，行政法律关系是行政关系的法律化反映。

二、行政法律关系的特征

行政法律关系的特征是体现在各种具体行政法律关系中的共同特点的概括归纳，其能够反映出所在部门法的质的规定性。因此，行政法律关系除具有法律关系的一般性特征外，还具有自身的特征，以区别于其他法律关系。总体而言，行政法律关系具有如下方面的特征:

(一)形成上的单方面意志性

行政主体参加行政法律关系，成为行政法律关系主体，是为了实现国家的行政职能，集合和分配公共利益。这就是说，行政主体享有国家赋予的、以国家强制力为保障的行政权，其意思表示具有先定力。⁽⁷⁾行政主体单方面的意思表示，就能设定、变更或消灭权利义务，从而决定一个行政法律关系的产生、变更和消灭。行政主体设定、变更或消灭权利义务，无须征得行政相对人的同意，不以与行政相对人意思表示取得一致为要件，这就是行政法律关系的单方面性。因而明显区别于民事法律关系的自愿和意思表示一致性。行政法律关系的这一特点，是由公共利益与个人利益关系中的公共利益本位性决定的。⁽⁸⁾

当然，行政法律关系形成上的单方面意志性的特点也不是固定不变的。伴随现代公共行政改革的发展，行政管理实践中逐渐产生了一些带有更多对等性色彩的行政方式，如行政契约、行政指导等，这些新的行政方式对行政法学将产生重大的影响。⁽⁹⁾

(二)主体的恒定性

从主体上看，行政法律关系主体总有一方是行政主体，不以行政主体为一方当事人的法律关系不可能是行政法律关系，这就是行政法律关系主体的特征。其原因主要是因为行政法律关系是以行政法规范为前提，基于行政权力的行使而形成的。没有行政权力的存在和行使，也就不可能形成行政法律关系。按照行政法规范的规定，只有国家行政机关以及法律、法规授权的组织才能代表国家行使国家行政权力，这些有权行使行政权力的组织我们称为行政主体。行政主体之外的其他任何组织以及个人都不能以国家的名义行使国家行政权力。也就是说，行政法律关系必然是行政主体与公民、法人或其他组织之间形成的法律关系。行政法律关系的双方或多方当事人中，必有一方主体是行政主体，没有行政主体就不可能形成行政法律关系，因此，行政主体在行政法律关系中具有不可或缺性。

(三)内容的法定性和不可分割性

行政法律关系在内容上的法定性是行政法律关系中双方当事人的权利义务，是由行政法律规范预先规定的，当事人没有自由约定的可能。例如，在行政许可法律关系中，公民、法人或其他组织只能根据法定的条件、按照法定的程序向法定的许可机关提出行政许可申请，而许可机关也应当严格按照法定的条件对申请进行审查并依法作出决定。行政法律关系的这种内容的法定性，使其区别于民事法律关系。在民事领域，一方当事人有权自由选择另一方当事人与其成立民事法律关系，只要不违反法律的强制性规定，有权自由约定双方的权利义务。

行政法律关系内容的不可分割性，是指行政主体和行政相对人的权利和义务往往相互对应、交叉重叠，亦即权利义务具有双重性。如征税，既是税务机关的权力(职权)又是其义务(职责)。再如行政相对人的权利在有些条件下，也可以同时表现为一种义务，如公民的受教育权，既是公民的权利也是公民的义务。而在民事法律关系中，双方当事人的权利和义务的界限则非常清晰，权利就是权利，义务就是义务，两者是可以分割的。

(四)权利义务的对应性和不对等性

权利义务的对应性是指行政法律关系主体双方相互行使权利并履行义务，不允许存在一方只享有权利而另一方只履行义务的情况。权利义务的不对等性是指行政法律关系主体双方虽对应地行使权利履行义务，但彼此的权利义务在质和量上并不是绝对相等的。当我们说行政法律关系双方当事人既要行使权利又要履行义务时，并不意味着双方在权利与义务上是完全等量的。例如，在行政管理法律关系中，行政主体是以行政权力的行使者身份出现的，它享有诸如处罚、强制等多种行政职权，但它同时也必须履行说明理由、听取意见、接受监督等义务;作为行政相对人来说，它应当履行服从管理、给予配合的义务，但同时也享有了解、申辩、参与等权利。这就体现了双方权利义务的对应性。另一方面，行政主体作为公共利益的代表，以国家的名义参与法律关系并以国家强制力保证其职权的行使，当行政相对人不履行义务时，行政主体可运用行政权予以制裁或强制其履行。相反，对行政主体的行为，即使是不当或违法，行政相对人既不能自行否认其效力也不能加以抵制，而只能于事后用申诉或起诉的方法予以解决。当然，这种事后救济的权利只能由行政相对人享有，行政主体无权行使。这就体现了双方权利义务的不对等性。相比较而言，在以意思自治、自愿、等价有偿为基础的民事法律关系中，当事人双方的权利义务在一般情况下就不仅仅是对应的而且也是对等的。可见，权利义务的对应且不对等是行政法律关系又一重要的特征。

(五)内容处分的有限性

行政主体的权力，其实就是行政主体集合和分配公共利益的权力。它对于行政相对人而言是权利，但对于国家和行政主体所代表的相应范围内的全体社会成员而言，却是职责或义务，因而是权利和义务、职权和职责的统一体。正是因为行政主体的权利同时又是一种义务，行政主体不能任意抛弃或转让其权利，除非国家有法定程序改变或取消这种权利，否则就构成行政主体的失职。就行政相对人的权利而言，相对人的有些权利也是义务，如九年制义务教育范围内的受教育权，相对人就不能抛弃，否则就应承担相应的法律后果。相对人的多数权利并不含有义务，如各种请求权，当事人可以抛弃。但是，由于行政法律关系内容的法定性特征，当事人可抛弃的权利并不能转让，否则也应承担相应的法律后果。

因此，行政主体一般不得抛弃行政权力，行政相对人可以依法抛弃某些权利，但不能转让行政法上的权利。行政法律关系内容处分的有限性不同于民事法律关系内容处分上的自由性。在民事法律关系中，法律一般不禁止主体放弃或转让其权利。民事主体可以自由处分其权利，并且在一定程度上可以处分其义务。

(六)行政纠纷处理的特殊性

行政法律关系当事人之间权利义务不对等性以及内容处分的有限性，使得行政纠纷不能通过自由的讨价还价和私下的公平交易达成妥协，因而行政纠纷的解决具有不可调解性。我国《行政诉讼法》第50条规定，人民法院审理行政案件，不适用调解。就法理而言，调解的前提是争议双方当事人能自由处分其权利，失去了自由处分权利这一条件，调解也就丧失其前提和基础。必须注意的是，我国《行政诉讼法》第67条第3款规定，行政赔偿诉讼可以适用调解，其法理依据在于行政相对人的赔偿请求权对相对人而言是单纯的权利，不包含有义务的成分。因此，行政争议处理的特殊性主要是由行政法律关系内容处分上的有限性所决定的。

行政纠纷的处理还具有行政性。即行政主体作为纠纷的一方当事人，具有解决纠纷的权力，有时甚至要由行政主体按行政程序予以先行解决，只有在按行政程序无法解决的情况下才能寻求外部的救济。而在民事关系中，双方当事人，无论哪一方都无权单方面处理纠纷，在不能协商解决的情况下，只能求助于第三者来解决，或仲裁、调解，或诉讼。

三、行政法律关系的适用

(一)确定当事人

任何纠纷或案件都有其当事人(包括第三人)。行政案件的当事人就是行政法律关系中的主体。在案件的处理中，要确定其当事人，首先就要分析相互之间是否存在某种行政法律关系，然后才分析当事人是否适格的问题。只有在相互之间存在行政法律关系的情况下，才可能构成案件中的当事人关系。如果相互之间根本就不存在行政法律关系，却将其作为案件当事人，那么就会发生错误确定当事人的现象。如果相互之间存在行政法律关系，却没有发现或者误认为不存在，那么就会错漏当事人。

(二)理清案件审理思路

在实践中，有的案件比较简单，有的案件却比较复杂。对于比较复杂的案件，复议机关或法院就需要借助于法律关系，而不是案件的发展脉络来理清审理的思路。他们往往要确定有哪些涉案人员或主体，涉案人员或主体之间是否存在行政法律关系，存在多少个行政法律关系，除了行政法律关系外还有没有民事法律关系或者因刑事侦查而发生的刑事诉讼法律关系，各法律关系之间是否存在互为前提的现象;哪些法律关系已经发生变更或消灭，哪些法律关系仍然存在;哪些法律关系存在纠纷，哪些法律关系没有纠纷，等等。通过这种梳理，复议机关或法院才能进一步确定，这是一个案件还是多个案件，应合并审理还是分案审理，谁是原、被告，谁是第三人，谁是当事人谁不是当事人，哪些问题需要在审理中查明、先予以查明或者将是辩论的焦点，在复议或诉讼中是否应一并解决民事纠纷，判决应当针对谁或什么问题作出，等等。总之，只有理顺案件中的法律关系，才能较好地理清审理案件的思路，有效地控制整个审理活动及其走向。

(三)准确地适用法律

可以说，通过法律关系确定案件当事人，理清审理思路，都是为了准确适用法律。更为重要的是，法律关系的性质决定着所应适用的法律规范的性质。也就是说，在行政法律关系中，应适用行政法律规范;在民事法律关系中，则应适用民事法律规范。因此，区分不同性质的法律关系，对法律的准确适用和案件的审理具有重要意义。