我国地方立法所应具备的功能

二、我国地方立法所应具备的功能

地方立法的功能，按照地方立法作用于人们的行为和社会关系的形式与内容之间的区别来划分，可以分为规范功能和社会功能。地方立法具有其作为调整规范所应具备的规范功能；从法的本质和目的来看，地方立法又有社会功能。这两种功能是手段与目的的关系，即法通过其规范功能(作为手段)而实现其社会功能(作为目的)。⁽³⁾地方立法是通过其本身所特有的规范功能来实现它的社会功能的。

(一)地方立法的规范功能

1.立法变通功能

我国地方立法享有变通权。所谓变通权，就是依据法律规定，民族自治地方的立法机关有权依照当地民族的政治、经济和文化特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定。在我国，立法变通权主要由民族自治地方享有；而民族区域自治立法是我国地方立法的重要组成部分，也是充分体现我国地方立法特色的一个面向，因此这些地方的立法变通权，仍属于我国地方立法权力的运行样式之一，其规范功能的实现，丰富了我国地方立法的实践内容。

我国地方立法变通权的法律依据体现在《宪法》、《民族区域自治法》和《立法法》等法律规范中。《宪法》第115条规定:“……根据本地方实行情况贯彻执行国家的法律政策。”第116条规定:“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化特点，制定自治条例和单行条例。”《民族区域自治法》第20条规定:“上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族自治地方的实际情况的，自治机关可以报经国家机关批准，变通执行或者停止执行。”进一步地明确保障变通权的规定则体现在《立法法》中，《立法法》第66条规定“自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定……”立法法的规定突破了原先变通执行要经有关国家机关事前批准的要求，而只需符合上位法的原则精神且不与宪法和民族区域自治法的规定和个别专门性规定相冲突即可。⁽⁴⁾

在立法实践中，变通权的行使通常表现为两种方式:⁽⁵⁾第一种方式是对国家法律有明确授权可以变通的事项加以变通。如《婚姻法》第36条规定:“民族地方的人民代表大会和它的常委会可以依据本法的原则，结合当地民族婚姻家庭的具体情况，制定某些变通的或补充的规定……”该条规定了变通机关和变通要求。第二种方式是国家虽未明确授权，但是对不完全适合本地方实际情况的规定需要作出变通事项。该地的自治条例可以对有关规定予以变通。

该功能目的在于使地方立法真正服务于地方实际，使地方立法成为沟通联系地方特点和一般法的桥梁纽带。这一功能在我国立法实践中显得尤为重要。我国幅员辽阔，民族众多，各地方的实际情况不一样，但立法往往只能顾及到一般情况，对民族自治地方的特殊情况有时会考虑不周，所以极有可能造成立法不完全适合民族自治地方的情况。这时就需要做变通规定，使地方立法适应地方实际情况，降低一般法与实地情况间的摩擦系数，使得国家一般法的铺展、下行减少阻力、更加顺畅。变通功能不是对法制统一原则的破坏，反而是在正视中国现实的基础上，实事求是地以变通的方式维护了国家法制统一的尊严，更加有效地施行了法律。法制统一原则从来都不是僵化、与社会进步脱节的。转型社会中的法制统一观念必然是普遍性与特殊性、灵活性与稳定性的统一，一切服务于社会变革进步的需求。

2.漏洞补充功能

在很长一段时间，我国基本法律的立法技术一直秉承“宜粗不宜细”的精神。即法律制定得比较概括，对不少问题只作原则性规定，具体操作性强的规定少，留待以后国务院或行政部门、地方立法机关再制定实施细则以方便实行。我国有学者从社会发展因素的角度，阐明了这种立法上的“权宜之计”的背景原因。鉴于东西方社会发展阶段的差异，虽然我国的改革开放已经进行了多年，但在社会生活的许多方面都仍处于起步阶段，要达到比较完善的程度还有很长的路要走。在这个过程中由于各地的实际做法有较大的差异，甚至存在截然相反的情况，而法律的适用是全国范围的，要做到比较一致和统一才能加以规定，从而使得立法者不得不舍弃“具体”，保留“抽象”。⁽⁶⁾而过于抽象的规定，在地方铺展施行，必定是阻力重重的，考虑到各地方独特的本地因素对基本法的冲击(由于基本法律不可能过多地关注各地的特殊情况)，可以想见，法律施行的实效必定是大打折扣的。因此，地方立法对于基本法的漏洞补充的功能，在地方法律适用中具有重要的地位。近年来，各地立法机关从地方实际出发，紧紧围绕适应当地经济发展和社会进步的具体情况和实际需要，抓住当地社会生活中的热点、难点和急需解决的重要问题，在配合国家基本法律的前提下，不失时机地制定出一些地方性法规或政府规章，为当地的经济发展和社会进步创造了良好的社会法律环境。例如，广东省是改革的先行者，经济发展中的很多问题也往往最早出现在广东。如开发区热、房地产热、公司热、股票热、期货热等。针对这些问题，在国家法律和行政法规尚不健全或还未出台的情况下，广东省的地方立法机关从实际需要出发，先后制定了《广东省公司条例》、《广东省城镇房地产转让条例》、《广东省典当条例》等地方性法规和政府规章。有效地弥补了基本法律的缺漏之处，有效地保障了广东省的社会稳定和经济建设的健康发展，取得了良好的社会效果。⁽⁷⁾可见，只要法制进步与社会发展的配合不是任何时候都是平行无间的，那么漏洞补充的规范功能在地方立法中就是须臾不可或缺的。

3.地方法制统一融合功能

“法组织一切生活领域中的社会和政治过程，因此，法的统一在一切形态的政治国家中发挥重要作用。”⁽⁸⁾地方立法机关的规范立法功能在其法律适用范围内，实具有重要的法制融合作用。即使在一个具体地方之内，其地方特点也从来不是稳定一致的，而是始终变化、延续、发展的。由于现代科技的发展，地区间的联系愈发紧密，自给自足自我封闭的景象早已成昨日黄花，各地区间经济文化人员交流日益密切，使得一地区内利益资源也是各自分化，你中有我、我中有你，各种利害冲突，各种建议论衡，层出不穷，莫衷一是。此种情况一方面加深了国家基本法铺展的困难；另一方面也为地方立法权的因地制宜的行使奠定了社会合理性基础。故此，地方立法权的行使也肩负了重要任务，即在一地范围内，对内统一融合各种利益分歧，收集整理各种习惯法，综合平衡下形成一地方较为统一稳定的社会利益、集体利益的法权诉求，保障本地方的长期稳定和繁荣，避免社会分裂；同时协调地方特点与基本法制间的矛盾，努力实现地方法和基本法在法制精神原则上的和谐统一，贯彻国家法制统一原则。一地区内法制统一就是组织统一。地方立法的统一整合功能，对于形成地方独立的利益维护机制，利益评价要求，保持地方持续发展进步的活力都具有不可低估的意义。

地方立法的规范功能决不只限于以上所述的三种，考虑到地方立法是区别于中央立法的我国立法体制中重要一环，但却缺乏有针对性的研究现状，地方立法的规范功能应当具有不同于一般的全国性法律的特点，故此，笔者提出以上三点认识，权作引玉之砖。

(二)促进功能

1.促进经济建设发展

国家为了推动国民经济的发展而制定的法律和行政法规，对区域经济的发展具有十分重要的指导和调节作用。地方立法机关通过制定地方法规、规章，从而使得法律和行政法规在本行政区域内得到认真贯彻和执行，进而推动区域经济的发展。

地方立法的促进功能主要体现在以下几个方面:首先，地方立法机关可以通过经济方面的立法，调整和引导投资方向，优化企业的产业结构，形成符合现代企业需要的经济结构。地方立法机关还可以根据本行政区域经济发展的特点和存在的问题来制定各种规范市场秩序方面的法规和规章，使区域经济在良好的法制环境中运行。⁽⁹⁾其次，地方立法对科技发展能起到推动作用。地方立法通过规范科技活动，引导科技向符合本地区环境和实际特点的方向发展，保障不断增加科技投入，使科技成果迅速转化为现实生产力，促进区域科技经济发展。最后，地方立法根据区域经济的特点，在国家立法对国民经济和地方经济发展的宏观调控下，健全地方法治环境，为地方投资环境的优化提供法治保证。

2.促进政治文明

地方立法有利于推进社会主义政治文明建设。党的十六大把发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，确定为全面建设小康社会的一个重要目标。这是我们党首次明确将建设社会主义政治文明与建设社会主义物质文明和精神文明并列在一起，确定为社会主义现代化建设的三大基本目标。其中建设社会主义政治文明的一个重要内容就是加强社会主义法制建设。十六大明确提出:适应社会主义市场经济发展、社会全面进步和加入世贸组织的新形势，加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成中国特色社会主义法律体系。地方性法规和规章，是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。加强地方立法，充分发挥地方立法的功能，是加强社会主义法制建设，发展社会主义民主政治的本质要求，同时对推进社会主义政治文明建设也具有十分重要的促进作用。

(三)保障功能

1.保障宪法、法律、行政法规的有效实施

地方立法与中央立法相比，处于相对次要的地位，一般要以宪法、中央法律、法规为依据，或不能与其相抵触。在立法功能方面，地方立法一般都负有贯彻实施中央法律、法规的责任。我国立法法第64条第1款第1项规定:地方性法规可以为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项作出规定。这一规定已经明确说明:首先，地方性法规除了不同宪法、所执行的法律、行政法规的原则、精神相抵触外，还要不同宪法、所执行的法律、行政法规的条文相抵触。其次，地方性法规为了保障法律、行政法规在各地的实现，中央赋予地方为执行法律、行政法规规定而制定实施细则的立法权。地方立法只能在预留的范围和空间内行使权力，一般地方立法机关无变通权。这就要求地方立法必须禁止地方保护主义，而弱化其对上位法的保障功能。

2.保障地方自治的合理实现

我国立法法第64条第1款第2项规定:地方性法规可以就属于地方性事务需要制定地方性法规的事项作出规定。我国的地方自治主要包括两个方面:一个是关于一般地方立法的自治；另一个是特殊地方立法的自治，包括民族自治地方的立法和特区的立法。两者在自治权的范围和效力上是存在区别的。地方立法在不与中央法律、法规相抵触的前提下，以法定的形式和程序调整着地方社会关系，解决了地方问题。它可以“独立自主”的立法，积极地解决应当由自己解决的问题。地方也可以根据本地情况，在坚持或顾及法制统一的前提下，在法的体系、法的形式或渊源及其他方面，自主地形成自己的风格。

另外，地方立法还起到了补充中央法律、法规以及先行一步为中央立法积累经验的功能。有学者将其称为是地方立法的补充功能。这实际上也是地方充分发挥其自主性，体现其自治性的重要方面。