民事公益诉讼的概念

二、民事公益诉讼的概念、范围及特征

民事公益诉讼，有学者称之为罚金诉讼、民众诉讼，是相对私益诉讼而言的。是有关机关、组织或个人依照民事法律的规定，为维护社会公共利益而提起的诉讼。有学者认为，公益诉讼按其调整的范围的不同，可以分为行政公益诉讼、民事公益诉讼、刑事公益诉讼^[8]。传统的民事诉讼理论认为，民事诉讼属私法的范畴，当事人一般主张的是个人私人的权益，但在公益诉讼中，原告不仅主张个人的利益，还主张处于同一利益阶层的集团的利益，或者甚至不单独明确主张个人的利益，仅主张国家的利益。国家机关作为原告时，其并不主张自身的权益，而是代表国家提起诉讼，以主张社会正义及实现公共利益为目的。因此，民事公益诉讼突破了传统民事诉讼的形式，不仅强调私法自治的原则，也强调国家干预，公法与私法相互渗透，以私法的方法调整公法的范围，为民事诉讼带来巨大的变化，甚至大多数比较法学者认为这是民事诉讼今后主要的发展方向^[9]。

当然实现法律的立法目的，本身应属于公共利益的范围。从这个意义上讲，有直接利害关系的原告提起的传统的私人民事诉讼，也起到了保护公共利益的作用。德国法学者鲁道夫1872年在他所写的书中提出，被非法侵犯权利的人们，仅仅根据个人性费用与利益的分析来决定是否求助法律救济是不充分的，这类人应有提出诉讼的义务，应该考虑到公共利益，也即是证实法律的实效性。使潜在的违法者不敢染指违法行为这样的公共利益，在这里得到了承认^[10]。这样的传统民事诉讼不在本文的探讨范围之内。

探讨公益诉讼兴起的原因，将有助于规定公益诉讼目的，以便解决实际问题。在20世纪70年代，卡佩莱蒂教授讲道:“随着现代社会的复杂化，单单一个行动就致使许多人或许得到利益或许蒙受不利的事件频繁发生，其结果使得传统的把一个诉讼案件仅放在两个当事人之间进行考虑的框架越发显得不甚完备。比方说，大型企业散布一则虚假信息，就可能使大量买进该企业股票的人蒙受损失，如果该企业同时违反了禁止垄断法，那么受这种不公平竞争的影响，又会有很多人利益受损失。往湖泊河流里排放工业废物，就会危害渴望享用清净用水的居民。物品有包装缺陷或污秽不堪，顾客就会统统受害。就是这些大量的受害的可能性成为当今这个时代的一大特征”。^[11]卡佩莱蒂教授精辟论述的个人在现代社会中的环境同样适用于我国。此外，我国处于从计划经济向市场经济转轨的时代，处于国家政府机关、国有企业逐步退出市场竞争领域时代，国有资产流失非常严重，从1982年到1992年共流失5000亿人民币国有资产，^[12]而按资产性质划分，国有企业属全民所有，国有资产的流失，损害了全民的利益。同时，我国还存在假冒伪劣产品的现象，国家对该类产品的打击力度也非常大，但没有办法根除，其原因在于法律的不完善，政府机关的力量有限，不足以完成此任务，打击效果不明显，在这样的环境下，消费者处于弱势，现有法律无法保护其权利。同样，我国也存在企业垄断市场非法获得暴利的行为，损害消费者的权利，也损害了市场秩序。正如周枬先生所讲:“现代法关于公共利益的保护，由公务员代表国家履行之。罗马当时的政权机构远没有近代这样健全和周密，仅依靠官吏的力量来维护公共利益是不够的，故授权市民代表社会集体直接起诉，以补救其不足”。^[13]美国很早就认识到要实现公共政策目的，必须依靠私人诉讼。

除此之外，民事公益诉讼也代表了新的人权观念，那就是追求社会的公平与正义，给受到强势集团、机构侵犯的弱势群体以保护自己利益的机会，同时依靠广大的个人力量，维护社会公共利益及国家利益。故民事公益诉讼的发展程度如何，反映了一个国家的人权状况、法治水平。

目前世界各国并无独立的民事公益诉讼，对民事公益诉讼的范围，是一个有争议的问题，也是一个要以发展的眼光看待的问题。杨立新教授认为，从我国目前实践中存在的问题看，国有资产流失非常严重，其根本原因是国有资产管理、监督和经营工作没有跟上，对国有资产保值增值无人负责，国有资产的权益没有得到很好的保障。还有诸如环境污染、国家文物、老人、妇女、残疾人和未成年人的合法权益难以保障的案件、没有起诉主体的民事案件、妨害市场竞争的案件及其他涉及国家利益、社会利益和公众利益的重大民事案件等都属于民事公益诉讼的范畴^[14]。从目前公益诉讼比较发达的西方国家如美国、英国、法国、德国等国来看，民事公益诉讼主要涉及到消费者权益及环境保护等方面，具体有反不正当竞争法、环境保护法。受到集团侵害的扩散利益的保护，以及为贫困者谋求整体利益也属公益诉讼的范围。综上，笔者认为，民事公益诉讼的范围主要有维护环境、市场秩序、生活秩序、公有财产、社会保障、文化教育、公共卫生、公共安全、弱势群体或个人的正当权益等，其中反不正当竞争法及环境保护法属典型的民事公益部门法。当然，反不正当竞争法及环境保护法分别又包含许多法律规定及国际公约，对这些法律，要作为民事公益诉讼的重点，具体规定公益诉讼的程序，以保护社会公共利益及国家利益。此外，对国家利益的保护，也属公共利益的范畴^[15]。

谈到民事公益诉讼的特征，韩志红、阮大强教授认为民事公益诉讼人特征有:(1)经济公益诉讼的目的是维护国家经济利益和社会经济秩序;(2)与案件无直接利害关系的任何组织和个人都可以作为经济公益诉讼的原告，代表国家起诉经济违法行为人，是经济公益诉讼的重要特点;(3)经济公益诉讼成立的前提既可以是经济违法行为已造成了现实的损害，也可以是尚未造成现实损害，但有损害发生的可能性;(4)经济公益活动具有一定的综合性;(5)经济公益诉讼所涉及的主体多，地域范围广，影响大，所适用的规范多;(6)经济公益诉讼国家干预成分多;(7)原告胜诉后应得到国家的奖励^[16]。他们从不同层面及角度对民事公益诉讼的特征作了分析。但笔者认为，若与传统民事诉讼相比，民事公益诉讼主要有以下几个特征:(1)提起诉讼的原告不同。提起民事公益诉讼的原告与被告之间可能并无直接的利害关系。正如美国法律规定，原告提起诉讼的，不需证明自己受到了损害。(2)提起民事诉讼的目的不同。传统民事诉讼是为了保护个人的利益，公益诉讼则是重点保护社会公共利益。(3)民事公益诉讼也可以是对尚未发生但可能发生的损害行为提起诉讼。而一般的民事侵权案件，要求是损害已实际发生。至于其他的特征属于技术层面的问题，或是为了保障法律的实施而配套的措施。