司法程序中存在的问题与分歧

一、司法程序中存在的问题与分歧

(一)因登记行为的行政诉讼可诉性存在的分歧

1.否定论——基于登记行为的非表意性的结论

否定论主要立足于表意行为与非表意行为的区分基础上。所谓表意行为是指行政主体把进行某一行政法律行为的内心意思，以一定的方式表达于外部的行为，其目的在于设立、变更、终止相对人的特定权利义务。表意行为具有完整的法律效果即公定力、约束力、执行力和确定力。非表意行为并不为相对人设定任何权利义务，而仅依赖法律规定发生效果。登记属于典型的非表意行为，登记凭证所记载的权利义务从根本上取决于基础民事法律关系或法律事实，如婚姻登记取决于当事人缔结婚姻关系的意愿，不动产登记取决于民法上相应的债权合同或物权变动的事实。登记的作用只是在相对人的民事权利上叠加了一层官方认可的色彩，其行为效果完全基于法律的直接规定而非行政机关的意思产生。因此，学术界称其为准行政行为。⁽²⁾有学者认为这种行为并未对行政相对人的权益产生实际影响，同时权利人可以通过民事诉讼实现救济，从而得出“行政登记侵权之诉的存在是集体无意识的误区，应当予以废除”⁽³⁾的结论。

2.肯定论——基于登记行为对当事人权益的实质影响的观点

另外一部分学者认为登记行为是否可诉，关键要看其结果是否对相对人的权利义务产生实际影响，是否符合必须通过行政诉讼才足以保护相对人权利的必要性标准，以及否定登记行为的行政诉讼可诉性是否会造成利害关系人的权利保护空白。⁽⁴⁾以不动产登记为例，登记行为实际上可能包含登记机关对申请人的申请事项予以登记和不予登记两种可能。如果房产登记机关对申请人的登记申请作出拒绝或不予答复，而申请人所主张的不动产所有权又不存在民事争议，即不可能形成民事诉讼的情况下，通过行政诉讼审查登记机关拒绝或不予答复行为的合法性，就成为申请人权利救济的必要途径。

(二)登记行为司法审查标准的分歧

登记行为司法审查标准是对该行为的合法性进行判断的尺度，并直接关系登记争议的裁判结果。对这一问题司法实践中存在两种截然不同的观点。

1.形式审查标准

此观点认为行政诉讼体现了司法权对行政权的监督，因此，应当以法定职责作为行为合法与否的判定标准。在行政登记程序中，受登记行为性质，以及登记机关辨识能力、职权范围等诸多因素限制，登记机关对于相对人登记申请的审查是介于实质与形式、严格与一般之间的一种责任，因此，司法程序中也应以此为标准作出裁判。⁽⁵⁾

2.实质审查标准

持这一观点的人认为在司法程序中应当奉行全面审查标准，以登记凭证所载内容的客观性作为登记行为合法的判断标准，即审查登记行为是否满足了法律法规所设定的要件事实，只要所作登记与客观事实不符，即使登记机关已尽法定及合理注意义务，亦应认定为违法从而否定该登记的效力。并认为这是减轻利害关系人讼累，从根本上解决争端的方式。⁽⁶⁾

(三)解决登记争议司法程序的分歧

有关登记争议司法程序的理论分歧起因于登记法律关系的关联性。登记是行政权介入私权领域的体现，从而形成民事和行政法律关系的关联，使得同一行为具备了多重法律效果，从而产生了民事争议和行政争议的交叉或牵连，轰动一时的“高永善诉焦作市影视器材公司房产纠纷案”⁽⁷⁾即为典型的例证。这类案件形式上是对登记机关的登记行为存在争议;实质上则是对登记事实或权利状态形成的原因行为——民事法律行为存在争议。对此关联性诉讼的解决程序，学术界存在不同的观点。

1.以公定力为基础的主张

这一主张认为，除无效行政行为以外的所有行政行为，一经成立即具有公定力，非由法定国家机关通过法定程序，不能否认这一效力。以房产纠纷案件为例，当事人房产所有权的争议可能最终必须借助于民事裁判解决，但民事诉讼不能裁判登记行为的合法性，因此，在民事裁判之前，登记行为的合法性必须通过行政裁判解决，如果登记行为的合法性问题没有解决而直接进入民事诉讼，就有可能发生民事裁判的结果与行政登记的内容相冲突的情况，势必造成该权属仍然处于未决状态。⁽⁸⁾因此，“法院在审理民事案件中，如发现民事主体的意思表示以某个行政行为为前提，应作出相应处理。如果认为该行政行为合法的，就应按该行政行为的要求作出判决结案;如果认为该行政行为存在违法嫌疑的，就应作出裁定中止审理，告知当事人先行解决行政纠纷”⁽⁹⁾。从而主张登记行为的合法性审查应为民事争议裁决的审判前提问题。同时，为避免法院裁判间的冲突、节约诉讼成本，提出建立行政附带民事诉讼制度，作为行政诉讼类型的补充，即通过行政诉讼的方式来审查登记行为是否违反法律规定，而将涉及的权属争议作为附带民事诉讼来审理，并认为这是解决民事、行政交叉案件的最佳方式。⁽¹⁰⁾

2.以非表意性为基础的主张

持这一观点的学者基于登记行为的非表意性，将其定性为行政认可和证明行为，认为在我国登记虽是一种行政机关的行为，但与我们通常所说的具体行政行为有质的区别，这种行为并不创设权利义务，因而只具有认可和证明的法律效果，“从证据法的角度而言，登记机关的证明文书虽具有极强的证明力，在未被推翻之前，应予认定，但它不具有行政行为的先定力。法院完全可以根据对案件审理，对交易进行的真实、合法性作出自己的判断。如法院查明的事实或认定的法律关系与登记的事实及登记所认可的法律关系相矛盾的，法院可以直接对登记不予采信，无须作出撤销判决。登记机关应根据法院的判决重新登记”。⁽¹¹⁾从而否定将登记的合法性审查作为相关民事争议的裁判前提。