行政计划限制界分与补偿进路

三、行政计划限制界分与补偿进路

(一)行政计划是否能产生直接限制的效果并构成征用

面对行政计划，人们可能会提出一个疑问，那就是计划只是一个未来目标的蓝图，它对相对人权利义务的影响只有经过后续行为才能具体化，因此一般情况下并不会直接地设定、变更或者消灭相对人的权利义务，那么在这种情况下，行政计划是否会对公民的财产权产生直接的限制?这是一个前提的基础性问题，因为若不存在这种直接限制的话，后续的补偿问题也就没有探讨的必要了。对于这个问题，笔者认为应该区分综合性计划和具体的强制性计划分别予以探讨。以综合性城市规划为例，虽然它是强制性计划，但是其对未来目标的设定非常概括和抽象，仅仅起到一个蓝图的作用。如我国的《城市规划法》第19条第1项规定:“城市总体规划应当包括:城市的性质、发展目标和发展规模，城市主要建设标准和定额指标，城市建设用地布局、功能分区和各项建设的总体部署、城市综合交通体系和河湖、绿地系统，各项专业规划，近期建设规划。”根据该条的规定制定的综合性计划只是对未来的展望，拘束力主要是针对行政机关的，不经后续行为根本不会出现直接产生、变更和消灭公民权利和义务的效果，也不会对公民的财产权产生直接的限制。但是对于事项比较具体的细部计划，如特定区域的空间计划和专项计划等则有分别进行分析的必要性。因为这些计划针对的对象是特定的，而且其计划的目标蓝图非常的具体，在计划规定的时间内，后续行为是必然会发生的，而且计划目标蓝图和后续行为已经成为一个前后连接，不可分割的整体，在这种情况下，从某种意义上说后续行为已经失去了独立存在的意义。虽然从表面上看，行政计划对于公民权利义务的设定仅具有抽象可能性，但是对于强制性计划而言，由于其是必然发生的，因此必然会对利害关系人的权益造成影响和限制，“行政计划与法律上之权利限制的效果相结合，足以恶化相对人的权利状态，由此观之，亦可谓具备具体的效果”。“计划在公告之后，对于个人权利将造成若干影响，这是无可否认的。所以，应以其实际上已具备处分性。”“否定计划之处分性者，将所谓对于国民权利之影响，作狭义的解释，倾向于只有权利之得、甚或削减，才称为‘权利变动’。单纯之权利限制，不能称为‘变动’。……受限制之权利人，不能自由行使自己的权利，何以不能认为是具体的权利侵害。而且一般说来，所谓行政处分，乃指给予相对人法律上之效果的行动，将权利限制除外是有疑问的。可知计划的权利限制，事实上应是具备了权利侵害性。”⁽¹⁰⁾因此行政计划的这种影响和限制对于相对人来讲往往是重大而深远的，足可以视为一种直接的法律效果。

征用是对财产权进行限制的一种方式，根据通说，认为行政征用是指行政主体出于公共目的，为满足公共利益需要，依法强制转移相对人财产的所有权或使用权，并给予合理补偿的行为。⁽¹¹⁾根据国外的发展趋势，现在也把某些对财产权的限制归入征用之中，应该予以补偿，这样显然有利于对于公民财产权的保护，那么应该如何区分构成征用的限制和一般限制呢?因为行政计划对于财产权的限制是多层面的，有时并不一定构成征用，再加上行政计划运用的范围非常广泛，因此廓清这个问题对于行政计划来讲显得尤为重要，也可以解除人们对于行政计划限制人们财产权无法获得补偿的顾虑。

作为大陆法系行政法理论代表的德国一贯重视对于行政实体内容和基础理论的研究，对于征用也不例外。德国的征用理论认为，征用的方式不限于对财产全部或部分的剥夺，限制财产权利的行使，有时也足以形成征用侵害。对于何时构成征用，何时为一般的限制，自魏玛宪法时代以来，一直是学界和法院争议不决的。有感于这种分辨的艰难和争议的混乱，以至于有人呼吁重回古典征用概念的怀抱，但是古典征用的内涵显然已经不能适用现代社会保障公民财产权利的需要，历史的潮流只能淹没这种怀念。在争论的过程中形成了几种不同的理论，包括个别处分理论、修正个别处分理论、应保障性理论、实质减少理论、可忍受性理论和私使用性理论等。在这些理论之中，以个别处分理论和修正个别处分理论最为学界和实务界所认可，基本上处于一种主流的地位。个别处分理论将征用视为对特定个人或是确定的及可得确定的人的财产权利的侵害。征用法律所作的规定，并不表明一定会发生征用的事实，只是作出了一般性的抽象的限制。只有在个案中、特别的情况下为了公共利益的需要才会产生征用的侵害。后来法院在此理论的基础上进行了修正，产生了修正的个别处分理论，也被称为“特别牺牲理论”，将理论的重心置于强调宪法所保障的平等权上。被征用的人们并不会因为一个征用法律的公布而即时地知道自己的财产权利将会遭到侵犯，必须在日后的征用行为作出后才能知道。因而，征用是违反宪法保障的平等权的，只会使少数人的财产权遭到侵害，是为公共利益作出了特别的牺牲，基于“负担均分”的原则，应该给予补偿。而有关财产权社会义务的一般性规定并没有特定的被害人，因此没有补偿的必要。⁽¹²⁾

这种理论同样会适用于行政计划对于公民财产权的限制，但是由于行政计划样态的复杂性和预测性、演进性的特点，使其具体内容呈现更加复杂的特性，需要根据不同的情况进行具体的分析。对于抽象性计划而言，由于其针对的对象是不特定的，并非必然会发生征用的侵害，因此属于一般性的侵害，当然无需进行补偿。至于强制性的具体的行政计划对于公民的财产权造成限制时是否构成征用，则应该分阶段、分情况进行研判。而且各种观点也在不断的演进之中，多年来人们一般不承认行政计划对于财产权的直接限制进而构成补偿，而后来则逐步承认行政计划直接限制以及补偿。

(二)行政计划的阶段性特征与补偿进路

根据人们的一般观点，如果仅仅有行政计划的规定而没有使相对人维护财产权相关行为受到限制的事实，并不一定产生补偿的法律效果。因为行政计划只是对未来的预测，并没有产生实际的侵害财产权的事实。如某市将某小区规划为风景区，并规定在风景区内不得兴建新的房屋。由于失去了商业开发的价值，使该小区的土地价格下降。那么这种情况下，如果该小区的居民并没有真正地出售土地，损害也就没有真实地发生，从而也就没有补偿的问题可言。美国历史上曾经有案例涉及有关的问题。典型的是1926年发生Village of Euclid，Ohio V.Ambler Realty Co.案。该案的基本案情是原告所在的村位于俄亥俄州某市的郊区。该村当时大部分还是未开垦的农业用地，由于有两条铁路经过该村，因此在不久的将来该村极有可能成为该市的工业用地。为了防止以后用地的无序，维持乡村环境，该村采用了土地利用的分区制，实际上是一种规划土地利用的“区域计划”的规定(Zoning Ordiance)。根据分区制的内容，该村的土地被分为六种用途，分别对建筑物的高度、面积、用途等作了详细的规定。大致为U-1、U-2地区为住宅区，U-3地区是住宅区的同时，可以有某些公益性的设施，如医院、学校等，U-4地区为商业区，U-5地区为轻工业区，U-6地区为重工业区。原告所拥有的68英亩土地跨度比较大，根据分区规划的设想，有一半的土地被划分为U-6地区，而剩下的一半分别属于U-2、U-3地区。由于后者不能进行工业利用和商业利用，使其土地价格明显减少，因此认为分区制的内容侵犯了其财产权，诉请确认违宪。联邦最高法院没有支持原告的主张，认为分区制是城市中出现人口急剧增加、集中的情况下而作的适应社会发展的措施。本案中的决定虽然不是非常英明的政策判断，但还是没有达到认为本案中有争议的各种限制是违宪的，即它并非是和公众的健康、安全、道德以及一般的福利没有实质性关系的、恣意而不合理的结论。明确分区制的规定是警察权力管制的范围，区别警察权力正当行使与否的严格标准是不存在的，应该取决于具体的情况，类似于本案中土地的利用正当性应该取决于地域和状况的特点而作出的决定。⁽¹³⁾关于土地分区使用的“区域计划”的规定，不准在住宅区内兴建工厂及商业大楼;不准在家庭住宅区内兴建高级公寓，虽然使个人财产(土地)产生损失，但属于“理智”的警察权力之立法，其有助于公共健康及安全之维护。另外，在实行都市计划方面，对私有土地，命令予以填补坑洞、禁止挖掘等立法行为，亦属警察权力之行使。根据美国当时警察权力理论的内容，因公益目的而行使警察权力，采取一切必要的限制和管理措施造成公民财产权损害的，国家不予补偿。在早期，警察权力的行使主要是为了排除和遏制对公益有害的公民行为。后来随着国家任务的日益复杂和繁多，警察权力不得不积极主动地促进公共利益的实现和社会正义的达成，因此对公民的财产权的侵害方式和侵害的可能性也日益增加，促使人们重新审视警察权力和征用之间的界限，如霍姆斯大法官在判决理由中就提出:当警察权力行使得太过分时，则会被认为已形成征用之要件。⁽¹⁴⁾笔者认为，从整个历史发展的轨迹来看，无论是大陆法系还是普通法系国家理论上和实务中对于征用的解释有一种趋于宽泛的趋势，只要公民为了公益的目的而遭受了“特别的牺牲”或“额外的负担”，国家一般都要给予适当的补偿，否则就违反了平等原则。

行政计划限制公民财产权时，是否要进行补偿关键要分析“特别牺牲”是否已经形成。再以上面小区被规划为风景区为例，如果该小区的居民已经作出了足够合理的努力来出售规划区内的土地，但是除非接受巨大的损失，否则就不会卖出去。那么在这种情况下，应该认为已经形成了“特别的牺牲”，在公民以较低的价格出售土地后，应该根据市场的价格估算其受到的实际损失而给予适当的补偿，这样才符合现代宪法保护公民财产权的精神和原则。英国在土地规划领域还形成了颇具特色的向公共机构强制性出售制度。这种出售实际上是国家对规划方案与控制机制伤害性效果，即一般情况下所称的“规划性损伤”的补偿，目的是补偿规划许可证被拒发、收回或其他情况所导致的土地无法合理有利使用的现行状态。现在，“规划性损伤”的发生并不需要由规划许可证的拒发、收回作为条件，规划本身的内容只要给公民造成不利益，就足以形成损伤。因土地计划受到影响的土地占有人可以向潜在的征购机关发出“损害通告”，如果他能证明在遭受到“规划性损伤”以后已经作出了合理的努力去出售土地，但是除非蒙受巨大的损失，否则不会成功，那么有关机关就应该根据法律的规定收购它的土地。⁽¹⁵⁾

法律也承认例外，如英国的计划法就规定在某些特殊情况下的限制可不予以补偿，因为某些限制具有超越计划的正当性，即假使没有计划，这种限制同样存在。“某些对土地和建筑物使用的限制对于生命健康权的保护以及邻居的相邻设施来讲是必需的，那么可以排除补偿的要求。”⁽¹⁶⁾

我们较常见的是行政计划实施的过程中发生的行政征用，如城市规划实施过程中对于土地的征用等，这些并非是行政计划本身的结果，而是行政计划的后续行为。单纯地看待这一后续行为是与一般的行政征用没有什么区别的，因此对于这种行为没有理论上的问题。