行业协会的去行政化

三、行业协会的去行政化

行业协会是同一行业具有竞争性的企业组成的，为促进该行业的产品销售和雇佣等而提供多边援助服务的非赢利组织。由于它既是同行的联盟，又独立于政府，因而可以起到以下两方面的作用:首先，它介于政府和企业之间，可以促进和保障政府与企业相互沟通。由此行业协会也被称为中介组织。其次，更重要的是，它独立于政府，并可以组织本行业的团体力量来抵制政府行政权力的任意干预。由此，行业协会又被称为政府和企业之外的第三部门。行业协会的这两个功能既可以弥补市场失灵，又可以避免政府干预的失败。因而在西方发达国家，伴随着市场经济的不断完善，行业协会也获得了充分的发展。

我国随着市场经济体制的建立和完善，行业协会也快速发展起来，所发挥的作用也越来越大。但种种因素导致我国行业协会仍然存在很多问题，如自治权不充分，代表性欠缺，社会责任履行不够等，但最突出的是严重行政化。

首先，我国行业协会主要是在政府授权或委托下成立的，而这种授权或委托实质只不过是将一些本应还权于市场和社会的权力从政府的一个口袋挪到另一个口袋而已。这就造成我国行业协会的权力不是来源于市场和成员企业的心理认同，而是来源于政府。

其次，我国的行业协会，特别是授权性行业协会大多是在国家机关机构改革的背景下建立起来的，因而在人员组成上具有浓厚的官僚色彩。在这些行业协会中，其领导大多采用行政任命方式，人选也都是退居二线的或在机构改革调整过程中重新安排的领导，其工作人员则主要来自原行政机关或由有行政编制的人员兼任。

最后，权力来源和组成人员的官僚化，进一步导致行业协会功能的行政化。这集中表现在我国的行业协会都偏重于与国家的主动合作，目前我国行业协会的章程中，极少有明确指出协会应当进行立法游说，改变政府政策，以实现本行业协会利益之最大化的规定，反而都把积极配合政府工作作为自己的职责，即使在那些自发型的行业协会中，也普遍存在着朝官方正统化靠近的心态。但是，在西方国家，绝大多数的行业协会都将改变或影响政府政策作为自己协会的首要目标;它们始终认为行业协会的最重要的功能就是制衡和对抗国家，行业协会不仅仅是一个自律性组织，在更大程度或更深意义上，它应当是政府行政权力的一个分权者或替代者。⁽²⁰⁾相比之下，中国的行业协会却把积极配合政府工作作为自己的主要职责，并积极向其靠拢，这就完全背离了行业协会的本来性质，成了政府行政权的依附和延伸，成了名副其实的“二政府”。

这种行政化倾向，导致我国的行业协会既缺失独立性，又无法代表成员企业的共同利益，更无法有效凝聚和团结成员企业的力量来制约政府，这样它本应具有的中介功能和抵制政府任意干预的第三部门的功能，都无法充分实现。而对民营企业来讲，由于一直没有行政“婆婆”可依托，更需要由行业协会来为自己创造一个自主自由的发展环境。但雪上加霜的是，我国现有的行业协会覆盖传统行业的多，而覆盖新兴行业的少;覆盖国有企业的多，而覆盖民营外资企业的少，这就使民营企业更加孤立无援。所以，完善行业协会，消除行业协会的行政化倾向，不仅是完善我国市场经济体制的需要，也是民营经济自主自由发展的迫切需要。

但要消除中国行业协会的行政化倾向，我们还无法毕其功于一役。因为造成行业协会行政化的因素很多，而且错综复杂，既有我国现实体制的因素，也有经济发展状况的因素，还有历史文化传统的因素等，这就需要我们进行多方、渐进而持续的改革。首先，在性质上国家要改变对行业协会的定位。政府不能再把行业协会当作自己所掌握的组织体，当作自己的依附和延伸;而应把它当作独立于自己的一支经济力量，是对自己既往权力的一种重新分配，即将一些原本不属于政府的权力从政府手中分权出来，成为由成员企业自主掌握的一种集体性权力。由此，我们应修改现行的《社会团体登记管理条例》⁽²¹⁾，取消行业协会的业务机关主管制和成立的行政许可制，⁽²²⁾使行业协会完全由成员企业自主成立，并独立于政府，政府的监督管理只采取事后的“备案制”和“追惩制”。其次，社会资源的控制和分配要从政府主导转向社会主导。这是行业协会行政化的经济根源。因为虽然市场经济体制改革，使我国的许多资源由政府配置转向了市场配置，但许多重要资源目前仍然掌握和控制在政府手中，对这些重要资源的依赖和渴求，使得行业协会不得不屈从于政府，而政府也正利用对这些资源的独占和调控来压制行业协会对自己的反叛。⁽²³⁾这就需要我们继续深化市场经济体制改革，进一步削减政府对资源的控制力，减少社会对国家的依赖，从而为行业协会的自治奠定坚实的物质基础。最后，要培育市民社会和自治文化。市民社会是行业协会发展的基础，在一个没有市民社会的国家中，行业协会的发展壮大是不可能的。而中国历来是强政府，弱社会，政府对民间社会始终秉持一种压制和敌对的态度，这种历史传统一直延续到今天，并抑制着市民社会的发展。因而我们必须消除这种历史传统的影响，按照现代民主法治的基本精神，建立有限政府，培育和倡导个体意识和自治文化，从而为行业协会创造舒畅的社会文化氛围。