行政程序法通过利益平衡机制保护私有财产权

二、行政程序法通过利益平衡机制保护私有财产权

利益平衡是行政法理论与实践中一个永久而又复杂的问题。在我国行政法发展的较长时间里，公共利益是绝对优越于私人利益的。正如有的学者所指出的那样，“公共利益与个人利益的矛盾是一种以公共利益为矛盾主要方面的矛盾，公共利益与个人利益的关系是一种以公共利益为本位的利益关系”。⁽⁵⁾行政法学中存在的这种公共利益绝对优先的观念为私有财产权的有效保护带来了诸多问题与困难，其中最为明显的就是为行政主体借维护公共利益之名限制或剥夺私人利益提供了理论上的正当性。如果说该理论是特定历史条件的产物而具有某种程度合理性的话，那么当下则已经到了反思或抛弃该理论的时期了。我国已经进入了一个社会结构和利益关系急剧分化的时期，不同社会群体的利益诉求的表达将成为一种常规性的社会现象，某种形态的利益占绝对主导地位的时代一去不复返了。而且更为重要的是，构建社会主义和谐社会也为如何合理处理公共利益与私人利益的关系提出了理念上的要求:和谐社会不是抹杀差别，而是包容冲突、认同差异;和谐社会不是某种利益一枝独秀，而是各种利益共同增长。“一项法规，如果只想为公共利益服务，却拒绝为个人利益作任何辩护，那么它也就根本不可能要求获得法之名分。”⁽⁶⁾因此，如何通过合理化的制度与方法确定公共利益与私人利益之间的关系以及如何在二者发生冲突时作出调控与平衡就必然成为行政法的一个重要课题。然而，一个不容忽视的事实是，公共利益往往是由行政主体来代表的，这就必然导致公共利益与私人利益在起点上存在着事实上的力量悬殊，因此，笔者以为，欲实现公共利益与私人利益、公共财产权与私有财产权的平衡，除了依赖于实体规则的平等保护之外，还必须在相应的程序中设定有利于私有财产保护的倾斜性机制。

就目前来说，我国行政程序法对此问题的规定还十分薄弱。以行政征用为例，尽管我国2004年的宪法修正案规定了“公民的合法的私有财产不受侵犯”，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律的规定对公民的私有财产进行征收或征用并给与补偿”，然而，征收或征用公民私有财产的程序究竟如何至今尚缺乏足够具有可操作性的规定。因行政程序法律制度在此方面的缺陷而造成的对公民私有财产权保护不力的状况在近年来逐渐被显现出来，其中涉及面最广、影响最大的当属房屋拆迁和土地征用。尽管由于行政规模的扩大和行政权负载的公共职能的增加而使行政机关为了实现公共利益而合法地享有拆迁房屋或征用土地等强制性的实体性权力，但同时也意味着因此而产生了行政相对方享有了某种程序性权利而与其实体性权利的损失或潜在威胁相对应，即行政相对方转而依靠程序性话语来建构其实体性权利，⁽⁷⁾即一方得到了实体性权力的正当性，另一方获得了程序性抗衡的自主性。在笔者看来，这些过程性机制至少包括如下内容:第一，事前的调查、论证程序。行政机关在拟实施拆迁或征用之前，应当专门调查和征求相对人的意见，并在调查和征求意见结束之后汇集成专门报告，便于以后审查，只有经过调查、论证并确信具有拆迁或征用之必要时，拆迁或征用始得启动。第二，利益衡量程序。毫无疑问，拆迁或征用既涉及相对人重大的财产权益，也涉及公共利益，因此，当行政机关经过初步调查和论证之后，应当对受损的私人财产权益与可能实现的公共利益进行分析比较，如果由此而带来的牺牲大于所得到的利益，那么拆迁或征用就不应进行。第三，补偿程序。对于行政相对人而言，该程序是强制拆迁或征用中的核心程序，因为该程序的设计直接关涉到相对人因公共利益需要而牺牲自身利益之后可能得到补偿的范围及数额多少，因此可以说，强制拆迁或行政征用中该程序设计得合理与否是行政程序能否发挥利益平衡功能得关键。该环节主要包括，补偿金的确定者和补偿金的标准与范围。对此，法国行政法作了有益的尝试。根据法国1958年公用征收的法令，确定公用征收补偿金额由公用征收法官来管辖，⁽⁸⁾也就是说，补偿金的确定是由行政机关和相对人之外的第三人来完成的。这一规定对于避免做自己案件的法官——行政机关根据自身的判断决定补偿金意义至关重要，对于我国补偿程序制度的完善也提供了有益的借鉴。不但如此，该法令还规定了每项补偿金中必须指出计算的标准与根据，区别主要补偿金和附属补偿金，前者是对不动产所有权或其他基本权利本身价值的补偿，后者是财产被征收时所直接产生的诸如搬迁费用等从属性损失的补偿。⁽⁹⁾